熊 競

(上海交通大學國際與公共事務學院；上海交通大學中國城市治理研究院，上海 200030)

一、 問題提出與文獻綜述

現(xiàn)代性、城市化以及網(wǎng)絡社會催生的風險社會，使得應急管理在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要性不斷凸顯。關于應急管理的研究已從類型邏輯、(1)薛瀾，鐘開斌.突發(fā)公共事件分類、分級與分期： 應急體制的管理基礎[J].中國行政管理，2005(2)： 102-107.制度邏輯、(2)Waugh， William L.， Jr. Coordination or Control： Organizational Design and the Emergency Management Function[J]. Disaster Prevention and Management： An International Journal， 1993，2 (4)： 17-31.高小平，劉一弘.我國應急管理研究述評(上)[J].中國行政管理，2009(8)： 29-33.高小平，劉一弘.我國應急管理研究述評(下)[J].中國行政管理，2009(9)： 19-22.系統(tǒng)邏輯、(3)張海波，童星.中國應急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化[J].中國社會科學，2015(3)： 58-84+206.王宏偉.美國的應急協(xié)調(diào)： 聯(lián)邦體制、碎片化與整合[J].國家行政學院學報，2010(3)： 124-128. Comfort L K. Crisis management in hindsight： Cognition， communication， coordination， and control[J]. Public Administration Review， 2007， 67： 189-197.演變邏輯、(4)鐘開斌.從強制到自主： 中國應急協(xié)調(diào)機制的發(fā)展與演變[J].中國行政管理，2014(8)： 115-119.能力建設邏輯、(5)金太軍，徐婷婷.應對突發(fā)公共事件的政府協(xié)調(diào)能力： 框架、問題與思路[J].學習與探索，2013(5)： 37-43；劉新建，陳曉君.國內(nèi)外應急管理能力評價的理論與實踐綜述[J].燕山大學學報，2009(3)： 217-275.技術創(chuàng)新邏輯、(6)黃宏純.應急管理科技支撐體系研究[D].武漢： 武漢理工大學，2013.合法性與有效性邏輯(7)Christensen T， Laegreid P， Rykkja L H. Organizing for Crisis Management： Building Governance Capacity and Legitimacy[J]. Public Administration Review， 2016， 76(6)： 887-897.等多個視角全面展開。而政區(qū)治理作為我國空間治理體系中基礎性、框架性和集合性的制度工具，與應急管理也有著諸多或直接或間接、或緊密或松散的關聯(lián)，無論是應急事件的空間無邊界與政區(qū)治理邊界剛性之間的沖突，還是政區(qū)規(guī)模對應急管理防控難度和處置能力的影響，抑或是應急事件響應高速率的要求與我國政區(qū)層級過長之間的矛盾，以及城市化進程中應急事件頻發(fā)與城鄉(xiāng)建制轉(zhuǎn)換不規(guī)范之間的張力，和行政中心選址與應急管理的關系等，都顯示出兩者之間較強的制度關聯(lián)。然而，針對這種制度關聯(lián)的系統(tǒng)性和清晰性的邏輯分析在已有研究中還未顯見；與此同時，在政區(qū)治理相關研究中，也缺乏對應急管理狀態(tài)下行政區(qū)劃設置的考量。因此，本文的研究一方面對健全國家應急管理體系、支撐應急管理理論建設具有重要意義；另一方面，也對優(yōu)化行政區(qū)劃設置，深化政區(qū)制度改革、豐富和創(chuàng)新政區(qū)地理學和空間政治學相關理論具有重要價值。

關于應急管理中的政區(qū)治理問題，從現(xiàn)有文獻看，直接的研究還非常有限，大部分相關內(nèi)容散落在間接研究中，且主要從兩條理路展開： 一條是在研究政區(qū)議題時，涉及重大疫情防控等應急管理問題；另一條是研究重大疫情防控和應急管理時，涉及政區(qū)問題。從第一條理路而言，包括市制的研究、基層政區(qū)調(diào)整的研究、政區(qū)邊界的研究等。例如，從城市行政建制的誕生發(fā)展來看，就與城市化地域人口密集引發(fā)的公共衛(wèi)生應急事件頻發(fā)，(8)楊瑞，歐陽偉，田莉.城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生的淵源、發(fā)展與演進[J].上海城市規(guī)劃，2018(3)： 79-85.進而設立專門的城市建制管理密不可分。(9)戴均良.中國市制[M].北京： 中國地圖出版社，2000： 6-8.再比如，有學者在基層治理研究中，對公共衛(wèi)生體系受到的區(qū)劃調(diào)整影響進行了分析。(10)莊悅紅.行政區(qū)劃調(diào)整背景下公共衛(wèi)生機構(gòu)整合路徑研究[D].上海： 復旦大學，2012.(11)楊碧春，萬鵬，周勝志.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后對農(nóng)村衛(wèi)生體系的影響——對蒼溪縣調(diào)研后的思考[J].中國衛(wèi)生事業(yè)管理，2006(9)： 551+554.此外，劉君德教授(12)劉君德.中國行政區(qū)劃的理論與實踐[M].上海： 華東師范大學出版社.1996： 207-215.在“行政區(qū)經(jīng)濟”理論中提出的跨行政區(qū)要素流動難等論斷，對于分析應急管理中的人員物資跨區(qū)域流動等有重要啟示；朱傳耿等(13)朱傳耿，仇方道等.省際邊界區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究[M].北京： 科學出版社，2012： 34.認為政區(qū)邊界存在“開放和封閉并存的矛盾屬性”，這一判斷對于公共衛(wèi)生應急管理中的隔離治理提供了借鑒；張小明(14)張小明.探索建立跨界區(qū)域應急管理機構(gòu)[N].學習時報，2013-08-12(006).在分析建立跨界區(qū)域應急管理機構(gòu)時指出打破行政區(qū)劃管轄邊界的重要性。

從第二條理路，即重大疫情等應急管理相關研究的角度來看，涉及行政區(qū)劃的研究主要集中在跨政區(qū)的應急管理協(xié)調(diào)機制、(15)Christensen T， Andreas Danielsen O， Laegreid P， & H. Rykkja， L. Comparing coordination structures for crisis management in six countries： comparing coordination structures for crisis management[J]. Public Administration， 2016， 94(2)： 316-332.(16)呂志奎.構(gòu)建適應國家治理現(xiàn)代化的應急管理新體制[J].人民論壇·學術前沿，2019(5)： 16-21.(17)呂天宇，李晚蓮，盧珊.突發(fā)公共衛(wèi)生事件橫向府際合作機制現(xiàn)狀分析[J].中國公共衛(wèi)生管理，2018，34(4)： 436-439.應急管理體系中的各行政層級責任劃分(18)Waugh W L， Streib G. Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management[J]. Public Administration Review， 2006， 66(1)： 131-140.(19)譚君久，翟桔紅.SARS背景下中國政治體制的調(diào)適及其思考[J].武漢大學學報(社會科學版)，2003(4)： 400-401.等方面，這些研究表明，應急狀態(tài)下區(qū)域聯(lián)動、層級統(tǒng)籌要求更高，但針對情況緊急的跨政區(qū)邊界和政區(qū)層級的合作雖不是問題，但客觀上是基于權威而非信任的合作，并不是應急管理所追求的良好合作。(20)張海波，童星.中國應急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化[J].中國社會科學，2015(3)： 58-84+206.因此，應急管理狀態(tài)下的政區(qū)治理能否順暢，與常態(tài)下的政區(qū)治理也是緊密相關的，故本文對應急管理中政區(qū)治理邏輯的探討也穿插著常態(tài)管理下的政區(qū)治理機制?？傮w而言，現(xiàn)有文獻對重大疫情防控中政區(qū)治理議題的關注還不夠深入系統(tǒng)，而現(xiàn)實中面臨的政區(qū)治理問題已亟待推進整體性研究。本文擬在行政區(qū)劃概念、理論及其要素構(gòu)成分析基礎上，構(gòu)建重大疫情應急處置中的政區(qū)治理分析框架，并以新冠疫情為案例展開相應的探討。

二、 政區(qū)治理： 透視應急管理的新視角

政區(qū)治理是行政區(qū)劃概念的一個延伸，行政區(qū)劃一般是指政區(qū)要素發(fā)生變動的區(qū)劃調(diào)整行為，而政區(qū)治理則是一個更有解釋張力的概念，涵蓋了要素靜態(tài)下發(fā)揮政區(qū)功能職能、政區(qū)要素調(diào)整以及管理要素靜態(tài)職能和動態(tài)變化的制度設置與改革等多方面的內(nèi)容。要分析應急管理中的政區(qū)治理問題，不能僅僅從政區(qū)調(diào)整，即政區(qū)要素變化來分析，因為政區(qū)要素變化畢竟是行政區(qū)劃概念中具有“間斷性”“事件性”“長周期”特點的政策形態(tài)。從更為一般性、平穩(wěn)性、常態(tài)化的政策過程而言，政區(qū)要素靜態(tài)運行才是日常影響行政管理工作的政區(qū)政策形態(tài)。作為管理以上兩類政策的政區(qū)制度及其改革，則是更為宏觀和基礎性的治理方式?？傊^(qū)治理是系統(tǒng)涵蓋政區(qū)要素到政區(qū)調(diào)整，再到政區(qū)制度的層層遞進的分析框架，較之狹義的行政區(qū)劃調(diào)整，它可以更好地來研究應急管理問題。當然需要指出的是，政區(qū)治理本身常常也具備應急管理的特點，特別是政區(qū)調(diào)整中的沖突(如江蘇湖州市長興縣撤縣設區(qū)引發(fā)的官員群體事件、浙江溫州市泰順縣撤銷建制鄉(xiāng)的沖突以及區(qū)劃調(diào)整常常引來的熱議等)、政區(qū)邊界的沖突(新中國成立以來最早的一部涉及行政區(qū)劃的法律文件，即1989年2月3日中華人民共和國國務院令第二十六號發(fā)布施行的《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》，就是針對政區(qū)邊界中相關矛盾而設立的)、政區(qū)制度的改革等行政區(qū)劃行為更易發(fā)生應急管理事件。

從行政區(qū)劃的概念定義出發(fā)，政區(qū)要素一般包括政區(qū)區(qū)域、政區(qū)規(guī)模、政區(qū)層級、政區(qū)名稱、政區(qū)中心、政區(qū)邊界及其形態(tài)等，(21)劉君德，靳潤成，周克瑜.中國政區(qū)地理[M].北京： 科學出版社，1999： 29-41.這些要素在日常狀態(tài)下發(fā)揮其應有的職能，例如，政區(qū)區(qū)域從空間上規(guī)定了地方政府的治理空間邊界、政區(qū)層級發(fā)揮其上傳下達的功能等。當這些要素在功能運行中產(chǎn)生了問題和壓力，則將按照一定的規(guī)則(政區(qū)調(diào)整的規(guī)則，即政區(qū)制度)進入調(diào)整狀態(tài)并推進政區(qū)要素的變化，待調(diào)整結(jié)束形成新的政區(qū)格局后政區(qū)要素則按照新的政區(qū)格局發(fā)揮其靜態(tài)職能，例如通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并解決規(guī)模效應和精兵簡政的問題、通過政區(qū)升格解決管理權限與發(fā)展能級匹配的問題、通過政區(qū)中心遷移解決政務服務空間協(xié)調(diào)的問題等。當在一定規(guī)則下政區(qū)要素無論如何調(diào)整，都難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展變化或國家治理需要的時候，即政區(qū)制度本身難以支撐和解決政區(qū)要素靜態(tài)職能以及調(diào)整目標的時候，則需要對政區(qū)調(diào)整規(guī)則進行調(diào)整，即推進政區(qū)制度的改革，例如，設市制度(涉及建制調(diào)整)中的標準調(diào)整，政區(qū)邊界沖突(涉及邊界調(diào)整)以立法方式解決，“市管縣”“省直管縣”(涉及層級調(diào)整)的制度改革、行政區(qū)劃審批權(涉及多個要素)的改革等。

總之，政區(qū)治理概念及其分析框架，是一個涵蓋從政區(qū)要素職能、到政區(qū)區(qū)劃調(diào)整、再到政區(qū)制度改革的層層遞進、三位一體的政策框架體系。本文將依托這一政策框架體系，首先總體上分析政區(qū)治理與應急管理的制度邏輯關聯(lián)，并指出哪些重點政區(qū)要素與應急管理更為關聯(lián)；進而結(jié)合這些政區(qū)要素的靜態(tài)職能、調(diào)整方式以及調(diào)整規(guī)則與應急管理的關聯(lián)，展開更為細致的機制與困境剖析。

從應急管理與政區(qū)治理的整體性制度關聯(lián)來看，至少有以下三點。一是政區(qū)治理政策工具特點的基礎性、框架性、體系性決定了政區(qū)必然影響應急管理的制度效能。政區(qū)治理是一個基礎性和框架性制度，它是諸多制度的一個基礎，例如財稅管理制度、戶籍管理制度、土地利用制度、社區(qū)治理制度等都需要依托于政區(qū)，并在城鄉(xiāng)政區(qū)建制等方面有差異。對于應急管理而言，也必然與應急管理的政府主體、應急管理物資的儲備和調(diào)配等都有關聯(lián)。例如，從此次新冠肺炎疫情防控的實踐和討論來看，涉及政區(qū)治理的內(nèi)容也較多。例如，“封城”“封區(qū)”“封村”等政區(qū)邊界治理的內(nèi)容，城市政區(qū)規(guī)模過大與疫情發(fā)生、傳播和擴散的討論，跨政區(qū)協(xié)同的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制構(gòu)建，跨多個政府層級的疫情信息直報系統(tǒng)的效能等。

二是政區(qū)治理強調(diào)的分區(qū)、分類、分級治理理念與應急管理中的分級、分類管控具有邏輯相似性。行政區(qū)劃作為國家空間治理的重要制度工具，其核心邏輯在于通過對國土空間的“分區(qū)”(根據(jù)自然環(huán)境、區(qū)位條件、人文基礎等劃分規(guī)模、形態(tài)不一的行政區(qū)域)、“分類”(對每個行政區(qū)域根據(jù)其治理特點分為地域型政區(qū)、城市型政區(qū)、民族型政區(qū)、特殊型政區(qū)等不同的建制類型，并賦予不同的政區(qū)通名)、“分級”(根據(jù)政區(qū)的重要性等因素將政區(qū)劃分為不同的行政等級，并確定相應的等級體系和隸屬關系)來有序有效推進國家治理。而應急管理也強調(diào)分類、分級與分期的體制，(22)薛瀾，鐘開斌.突發(fā)公共事件分類、分級與分期： 應急體制的管理基礎[J].中國行政管理，2005(2)： 102-107.這一體制特點從內(nèi)在邏輯上，與行政區(qū)劃制度有著相似性。例如，此次新冠肺炎疫情防控中，分區(qū)、分級策略也是一個被充分應用的政策方式，特別是進入統(tǒng)籌和經(jīng)濟社會發(fā)展和疫情防控的復工復產(chǎn)階段，分級分類管控的重要性更加凸顯。

三是政區(qū)治理作為一個多要素組合的制度系統(tǒng)，其相關要素與應急管理之間都有著或強或弱的關聯(lián)。例如，政區(qū)要素中的城市型建制與應急管理緊密相關，某種意義而言，近代城市型建制的誕生與發(fā)展就是應急管理催生的產(chǎn)物。英國作為世界上第一個工業(yè)化國家，也是城市化進程啟動和完成最早的國家，18世紀中葉英國實現(xiàn)城市人口超過鄉(xiāng)村人口，(23)戴均良.中國市制[M].北京： 中國地圖出版社，2000： 6-7.而就在英國高速城市化的階段，由于人口大量集聚導致的公共健康問題逐漸凸顯，特別是各類傳染病在城市地區(qū)迅速擴散，造成了居民的大量死亡和社會恐慌。特別是1831—1832年在英國暴發(fā)的霍亂引發(fā)了一系列官方和私人的衛(wèi)生調(diào)查，其中最著名的是查德威克(Edwin Chadwick)在1842年發(fā)表的《大不列顛勞動人口衛(wèi)生狀況報告》(Report on the Sanitary Condition of the Laboring Population of Great Britain)。他將公共健康問題“更多地歸因于環(huán)境問題而非醫(yī)學問題”。(24)Fee E， Brown T. The public health act of 1848[J]. Bulletin of the World Health Organization， 2005， 83(11)： 866.1848年，由他主持制定的《公共衛(wèi)生法》(The Public Health Act)在英國國會得以通過，成為人類歷史上第一部綜合性的公共衛(wèi)生法案。這一方案的實施，讓針對人口過度集聚之地城市的公共衛(wèi)生等設施迅速建設。(25)楊瑞，歐陽偉，田莉.城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生的淵源、發(fā)展與演進[J].上海城市規(guī)劃，2018(3)： 79-85.正是由于“工業(yè)革命改變了城市的經(jīng)濟性質(zhì)和社會性質(zhì)，城市需要有別于鄉(xiāng)村的行政管理”，英國于1835年頒布《市自治法》，預示著在地方行政區(qū)劃系列中開創(chuàng)了現(xiàn)代市制。(26)戴均良.中國市制[M].北京： 中國地圖出版社，2000： 6.

從政區(qū)要素的靜態(tài)職能、調(diào)整方式、制度改革等方面分析政區(qū)治理在我國應急管理中的行動邏輯是透視應急管理的最重要內(nèi)容。從政區(qū)各要素與疫情防控相關性的角度而言，筆者擬以政區(qū)要素中的基礎性要素，即政區(qū)的空間邊界及其圍合形成的行政單元的人口規(guī)模為核心，兼顧政區(qū)建制、層級等要素，(27)熊競.政區(qū)三要素框架下的中國當代市制： 演進邏輯與優(yōu)化路徑[J].學術月刊，2020，52(7)： 81-92.從要素治理的視角來分析政區(qū)與應急管理的制度關聯(lián)及其影響機制，這也構(gòu)成了分析我國應急管理中政區(qū)治理邏輯的主體及其展開框架。

三、 應急管理中的政區(qū)要素治理機制及其雙重困境

(一) 政區(qū)邊界治理機制： 應急事務無邊界與防控主體有邊界的矛盾

政區(qū)邊界是政區(qū)確定地方政權行使職能的空間范圍，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律都通過“在本行政區(qū)域內(nèi)”或“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)”，或“負責本行政區(qū)域內(nèi)的”等表述來規(guī)定地方人民代表大會、地方政府或地方職能部門履行職責和進行管理的事項。(28)例如，《地方組織法》就規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會，“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計劃和國家預算的執(zhí)行”“審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們執(zhí)行情況的報告”“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”等；《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條規(guī)定“縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”等?？梢?，對于地方政府治理而言，在負責公共事務上，有明顯的區(qū)域性，即政區(qū)邊界規(guī)定的范圍是其行使職能的空間范疇。而與此相對應的是，公共事務和應急事務的治理，包括大氣、水環(huán)境、傳染病、犯罪行為等的治理是沒有邊界的，特別是隨著我國城市化加速發(fā)展，要素的流動性、開放性、嬗變性更加劇烈，使得公共事務跨界性、區(qū)域性，甚至全球性特征更加顯著。然而，我們的治理主體則是有相應邊界的，這也給公共事務治理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，而類似新冠肺炎疫情這樣的突發(fā)公共事件，由于其來勢兇猛、猝不及防，更是加劇了這種治理事務無邊界與治理主體有邊界的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性矛盾。(29)陳高宏.浦東開發(fā)進程中的地方公共行政變革[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版)，2020，28(3)： 12-16.因此，在重大應急事件管理中，國家往往提出“全國一盤棋”的應對指導思想，特別是針對“人傳人”這樣一個傳播擴散特點，采取了及時切斷傳染源、封閉傳播途徑、控制易感人群的防控方式。然而，在“全國一盤棋”的要求下，政區(qū)邊界作為“守土有責、守土盡責、守土擔責”的權力空間邊界，在夯實地方政府責任的同時，仍暴露出應急管理中的跨區(qū)域矛盾，例如此次新冠肺炎疫情防控中，物資調(diào)配上的云南大理事件，封閉管理中城界、村界的違法行為等。因此，疫情防控中需要落實政區(qū)責任，然而，這種科層化的空間治理體系，在強化地方責任的同時，也容易暴露出其應對跨域公共事務治理時的短板。

探究這一問題背后的深刻邏輯，在于我國府際關系的再調(diào)整。改革開放以來，為了激發(fā)地方積極性，在中央與地方關系調(diào)整上，盡管存在“放亂收死”的循環(huán)，但總體而言，采取的是放權讓利、激勵競爭的政策路徑，這也使得地方發(fā)展積極性大為高漲，并成為造就中國改革開放發(fā)展奇跡的重要原因。然而，這一放權主要體現(xiàn)在體制內(nèi)，在市場和社會未能同步推進放權的情況下，地方政府在憑借“行政區(qū)經(jīng)濟”，即“權力+空間”的操作手法，加速地方經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，也帶來了對要素市場流動的政區(qū)性限制，從“搶羊毛大戰(zhàn)”到重復建設、惡性競爭，包括前述疫情防控中的物資截留、邊界沖突等。但是，從客觀上而言，在社會主義市場經(jīng)濟不斷完善和城鎮(zhèn)化水平快速提高的趨勢下，跨政區(qū)邊界的治理需求越來越突出。例如，隨著我國城市化進入人口城市化率超過60%的新階段，空間流動的面域、速率、動力都展現(xiàn)出更為豐富復雜的特征，這也是國外在城市化超過50%后頻繁進行區(qū)劃調(diào)整的重要原因。(30)劉君德，靳潤成，周克瑜.中國政區(qū)地理[M].北京： 科學出版社，1999： 222-226.而我國目前推進的城市群發(fā)展和治理就是反映了這一客觀趨勢，特別是京津冀、粵港澳、長三角等一系列國家戰(zhàn)略，對跨政區(qū)治理提出了進一步的挑戰(zhàn)。從破解路徑來看，通過傳統(tǒng)行政區(qū)劃調(diào)整以及優(yōu)化制度后的政區(qū)調(diào)整來破解跨政區(qū)治理難題，是一個必要選項。但從長遠而言，區(qū)劃調(diào)整是一個治標不治本、制度成本較高的政策路徑，盡管仍有一定的制度效用，但不宜過多過頻使用，即使確需使用，也應充分考慮因地制宜、分步謀劃，有標準可依、有法規(guī)必守，強化專家論證、有序有效推進公眾參與等。另外一個政策工具就是目前大量推行的領導小組以及“功能長制”，諸如河長制、路長制、街長制，甚至產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制，旨在超越“市長”“區(qū)長”“鎮(zhèn)長”等“塊長”的政區(qū)治理邏輯，進行職能部門和次級區(qū)域在特定空間的統(tǒng)一領導、指揮和管理，配置專門的“功能長官”進行跨域、跨界整合。不過，這一做法本質(zhì)上仍屬科層制的范疇，需要防止淪為應付上級要求或“表明重視態(tài)度”的形式化機制。從治本之策而言，加快政府職能轉(zhuǎn)變，切實發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以及推進共建共治共享的社會治理共同體才是最終破解跨政區(qū)治理難題的根本路徑。

總之，對于大國治理而言，如何協(xié)調(diào)好必要的分區(qū)治理和針對廣域型，甚至無邊界公共事務的治理，特別是城市治理中的公共事務和公共服務，(31)任維德.解構(gòu)與創(chuàng)新： 行政區(qū)劃改革視閾下的城市治理研究[J].內(nèi)蒙古社會科學(漢文版)，2018，39(6)： 24-29.是政區(qū)邊界治理的內(nèi)在困境。此次新冠肺炎疫情防控中仍然暴露出這一問題，特別是在強調(diào)“全國一盤棋”要求下，仍出現(xiàn)邊界治理的亂象，可見這一問題的頑固性。為解決屬地管理與應急跨界合作的有機結(jié)合，一方面需要建立健全跨政區(qū)的行政協(xié)議制度，通過制定跨界合作中的行政協(xié)議導則指南，豐富行政協(xié)議糾紛中的救濟機制，完善行政仲裁等方式加強行政協(xié)議的落地；另一方面，充分借助信息化技術，打破政區(qū)邊界的制度阻隔，實現(xiàn)應急指揮和聯(lián)動的“一屏觀”和“一網(wǎng)通”，并在數(shù)據(jù)、系統(tǒng)和平臺互聯(lián)互通基礎上，開發(fā)各類涉及邊界沖突的高風險場景的智能化預警、預防以及指揮、處置、反饋的應用模塊，并由線上整合倒逼線下整合，信息整合倒逼職能整合。

(二) 政區(qū)規(guī)模治理悖論： 大規(guī)模易于疫情擴散與小規(guī)模防控能力較弱的矛盾

“規(guī)模是構(gòu)成政區(qū)的最基本要素。人口多少和面積大小是各國劃定政區(qū)規(guī)模的主要標志?！?32)劉君德，靳潤成，周克瑜.中國政區(qū)地理[M].北京： 科學出版社，1999： 30.如果說政區(qū)邊界構(gòu)成了政區(qū)的空間范疇，則其圍合所形成的地域面積大小與居民多寡就是政區(qū)規(guī)模的表征，并且就政區(qū)治理的核心職能“劃區(qū)”而言，人口規(guī)模也是影響劃區(qū)的重要因素，正如《禮記·王制》篇記載，“凡居民，量地以制邑，度地以居民”，《漢書·百官公卿表》記載，“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠”，這些劃分縣建制的原則中，都充分考慮了居民多寡這一因素。即一般以百里見方的面積作為縣的幅員的基數(shù)，再以居民的數(shù)量做調(diào)節(jié)。人口稠密的地方，縣的面積劃得小些；人口稀少的地方，縣的面積劃得大些。(33)周振鶴.體國經(jīng)野之道——中國行政區(qū)劃沿革[M].上海： 上海書店出版社，2009： 34.政區(qū)規(guī)模綜合了面積和人口，一般而言，規(guī)模過大則管理事務過多、管理難度增加，規(guī)模過小則管理成本較高、管理能力較低。因此，確定政區(qū)的適度規(guī)模非常重要。

如果政區(qū)規(guī)模出現(xiàn)不適應，或區(qū)域的跨界或一體化治理體制機制不健全，則將出現(xiàn)上述政區(qū)邊界的“阻隔”負效應，進而導致空間治理中的“人為”難題甚至沖突。因此，如果區(qū)域一體化治理還難以到位，則需要通過政區(qū)邊界的重組以擴大或縮小規(guī)模，再次形成政區(qū)的適度規(guī)模，緩解跨界治理難題和沖突，并實現(xiàn)階段性的要素順暢流動、社會治理統(tǒng)一、公共服務均等和行政管理有效。在目前我國還未建立健全區(qū)域一體化體制機制的背景下，提前科學預判政區(qū)適度規(guī)模，是避免政區(qū)邊界沖突、提高政區(qū)治理效率的有效路徑。從中國治理而言，一個政區(qū)的土地指標、財稅分成、公共服務投入、行政管理權限甚至官員級別等，都是跟政區(qū)人口規(guī)?！皰煦^”的。因此，如果政區(qū)的人口規(guī)模太大或太小，都將嚴重影響政區(qū)的治理。更為嚴重的是，目前我國城市政區(qū)治理中，不少“財物權”等資源配置只與“城市戶籍人口規(guī)模”相關，更加劇了規(guī)模問題對城市政區(qū)治理的影響，例如為片面擴大城鎮(zhèn)規(guī)模而采取的縣改區(qū)(實質(zhì)是擴大了城區(qū)的規(guī)模)、市轄區(qū)撤并、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等，就造成了不少政區(qū)治理難題。

當然，隨著我國要素市場化配置機制和區(qū)域治理體制的逐漸完善，政區(qū)邊界作為一堵“看不見的墻”將逐漸“拆散”甚至“倒塌”，并回歸其應有的職能。這種狀態(tài)下政區(qū)規(guī)模問題將逐漸消散，甚至不復存在，但在制度轉(zhuǎn)型期，只要地方政府職能轉(zhuǎn)變尚未完成，則政區(qū)適度規(guī)模問題將仍然是一個有必要研究的議題。特別是在新冠肺炎疫情影響下，復工復產(chǎn)和經(jīng)濟恢復壓力巨大，為激發(fā)地方政府發(fā)展積極性，很可能會出現(xiàn)新一輪的“行政區(qū)經(jīng)濟”，進而引發(fā)政區(qū)間產(chǎn)業(yè)雷同、重復建設、以鄰為壑等政區(qū)跨界治理難題。與此同時，疫情防控引發(fā)的對城市安全、城市健康、城市韌性的高度重視，則又增加了影響政區(qū)適度規(guī)模的重要因素或?qū)?。傳統(tǒng)以經(jīng)濟為導向的政區(qū)規(guī)模治理往往因為追求規(guī)模和集聚效應，甚至政績效應而片面“追求大”，而在健康、安全、公共服務、社會治理導向下，政區(qū)的適度規(guī)?？赡軕撌恰白非笮　?，因為較小的政區(qū)單元規(guī)模更有利于阻止重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和擴散，有利于公共服務“打通最后一公里”且更易滿足居民多樣化需求等。

因此，在政區(qū)治理研究中，分析應急管理狀態(tài)的政區(qū)規(guī)模非常有必要。我們以此次新冠肺炎疫情為例，通過實證數(shù)據(jù)分析，來探討在規(guī)避重大公共衛(wèi)生事件、提升應急管理能力的要求下，城市政區(qū)規(guī)模到底是偏大為好還是偏小為宜。根據(jù)數(shù)據(jù)所得性，我們以地級政區(qū)單元(地級市、地區(qū)行署、部分類比地級政區(qū)的省直轄單位)為主做一個規(guī)模大小與疫情防控相關性的分析。通過制作全國除湖北以外地區(qū)省級和省直轄建制的人口規(guī)模與百萬人口平均確診數(shù)量的散點圖，我們可以發(fā)現(xiàn)，新冠疫情發(fā)病情況與城市規(guī)模呈現(xiàn)“側(cè)U型”的分布關系(參見圖1)，即在中小城市規(guī)模區(qū)間(100萬人口以下)，城市規(guī)模越小、新冠疫情確診率越高；中等城市規(guī)模區(qū)間(300萬—500萬人口之間)，則正好位于“側(cè)U型”的底部，即疫情擴散影響最小的規(guī)模區(qū)間；超過1 000萬的特大和超大城市則顯示為人口規(guī)模越大，確診率越高。

此外，從城市內(nèi)部的市轄區(qū)空間規(guī)模與新冠肺炎疫情確診率之間的關聯(lián)看，以新冠肺炎疫情暴發(fā)地武漢市市轄區(qū)人口密度與百萬人確診人數(shù)的相關性看，人口密度越高的市轄區(qū)，感染率越高?？梢娛休爡^(qū)設置也應避免在政區(qū)撤并過程出現(xiàn)市轄區(qū)的人口高密度。

在一定區(qū)間內(nèi)，人口規(guī)模越小確診率越高說明人口規(guī)模小的城市防控資源和能力也越小，導致確診率越高；而當超過一定區(qū)間，人口規(guī)模越大確診率越高表明，人口規(guī)模大帶來的疫情擴散快成為影響疫情防控的主要因素，而防控能力隨著人口規(guī)模增加而增長的邊際效應越來越小。當然，500萬人口的單個建制城市，可以說正好位于規(guī)模正效應邊際最大與規(guī)模負效應邊際最小的最優(yōu)區(qū)間。由此，為更好預防和抗擊重大傳染疾病，未來應避免盲目過快的縣市改區(qū)，特別是對于城市人口規(guī)模接近1 000萬的城市應更加注意規(guī)模的機械擴張。對于超大城市市轄區(qū)而言，從增加城市安全感、打造健康城市角度而言，則應控制市轄區(qū)的人口密度。

(三) 政區(qū)層級治理邏輯： 常態(tài)需要多層級與應急要求扁平化之間的矛盾

層級—幅度問題一直是政區(qū)治理的一個核心問題，也是我國政府治理中的難點問題。一方面層級多則管理幅度小，利于各層級政府管控下轄政區(qū)和利用多層級梯度激勵官員。但其弊端是行政鏈條過長，導致信息梗阻、政令不暢，也使得行政成本高昂，加之“職責同構(gòu)”使得不同層級政府本應有的差異“消失了”，不利于各層級發(fā)揮優(yōu)勢；另一方面，壓縮層級后的扁平化治理，雖然具有提升縱向行政效率、壓縮行政成本、給予下轄政區(qū)更多自主權等優(yōu)勢，但也極易導致寬幅度甚至超寬幅度治理。扁平化寬幅度治理在遭遇大“治理負荷”的集中型大國治理時，(34)周雪光.中國國家治理的制度邏輯： 一個組織學研究[M].北京： 生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017： 16-18.容易出現(xiàn)“鞭長莫及”的治理難題。加之，我國在快速城鎮(zhèn)化進程中，由于面積大、人口多，往往有意無意會形成超大城市、超大政區(qū)單元。一旦政府層級過少，政府治理能力和技術稍有滯后，就無可避免出現(xiàn)下轄政區(qū)超幅度治理難題。例如S市P區(qū)面積1 200多平方公里，下轄36個街鎮(zhèn)、8個開發(fā)區(qū)，管理幅度高達44個，如實施“區(qū)—街鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)”的二級管理體制，則一個區(qū)長要認全44個下轄單位的書記和行政首長，難度非常大。如召開全區(qū)基層工作會，44個單位每個單位發(fā)言5分鐘，就是近4個小時，會議議程的安排都非常困難。(35)熊競.基層政區(qū)改革視角下的浦東區(qū)域管理體制研究[J].城市規(guī)劃學刊，2013年浦東規(guī)劃建設專輯： 42-51.因此，對于常態(tài)化管理而言，從目前中國的體制環(huán)境和發(fā)展階段出發(fā)，較多層級的治理架構(gòu)仍具有現(xiàn)實性。

應急管理需要第一時間了解整體情況、第一時間作出決策、第一時間落實任務，因此，快速的政令暢通和下情上達要求政區(qū)層級治理盡量扁平化。在此次疫情防控中，扁平化的操作機制包括“傳染病”網(wǎng)絡直報系統(tǒng)、派出中央工作組到武漢指揮督導抗疫、各地下沉干部到社區(qū)一線參與防控工作、中央和省級防疫物資直接調(diào)撥到基層等。雖然在應急管理狀態(tài)下，無論政區(qū)層級多少，在“運動式治理”情境下可以實現(xiàn)“一竿子插到底”的治理，然而，對于政區(qū)層級較少的區(qū)域而言，可以更好地實現(xiàn)以上扁平化操作機制的目標。由于應急管理狀態(tài)下，目標往往較為集中，為了特定目標可能暫時“犧牲”其他目標，因此，應急管理狀態(tài)下的非常規(guī)扁平化治理難以適應常態(tài)下的政區(qū)層級治理，常態(tài)管理中仍需要根據(jù)“治理負荷”來安排管理或服務層級。當然，從趨勢來看，在政府職能轉(zhuǎn)變到位的情況下，更多公共事務通過多元主體參與來解決，“大包大攬”的政府也將減少治理負荷，扁平化的層級治理也就水到渠成。與此同時，信息化技術是目前破解政府治理層級兩難問題的重要突破口，目前各地正在開展的“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”以及城市大腦等智慧系統(tǒng)的建設，將規(guī)避扁平化帶來的寬幅度治理難題，為實質(zhì)性推動扁平化改革方向提供利器。

(四) 政區(qū)建制治理邏輯： 應急管理所需的精細分類與政區(qū)建制類型缺乏和轉(zhuǎn)換失序之間的矛盾

行政建制作為對地域空間一個基礎的“識別系統(tǒng)”，其目的在于確定空間類型并匹配相應的治理架構(gòu)，是空間分類治理的重要政策工具。這與應急管理中強調(diào)的對分類管控的要求有較強的內(nèi)在一致性。應急管理是緊急狀態(tài)下集中資源處置特定事項的管理，這一管理狀態(tài)往往產(chǎn)生額外的成本、單一的目標追求也影響經(jīng)濟社會的正常運轉(zhuǎn)，如果能夠及時將風險較小的地區(qū)或人群予以識別，而不是“一刀切”地進行應急管理，則風險小的地區(qū)或人群可以更快轉(zhuǎn)入常態(tài)化管理，恢復正常的生產(chǎn)生活，由此降低突發(fā)事件對經(jīng)濟社會的影響。此次新冠疫情防控中統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展也是基于這一緣由。行政建制理應可以作為空間類型識別的重要參考，然而，由于政區(qū)建制的類型單一與轉(zhuǎn)換失序，導致政區(qū)建制類型在發(fā)揮空間分類功能進而支撐應急管理方面出現(xiàn)了矛盾。

對于政區(qū)建制的類型單一的問題，我國政區(qū)建制類型較多，如從不同的空間地理特點，可以分為城市型政區(qū)和地域型政區(qū)兩類，其中也有縣、縣級市、市轄區(qū)以及街道辦事處、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)等表征不同城市化程度的建制類型；從不同的空間治理特點，分為常規(guī)型政區(qū)、民族區(qū)域自治型政區(qū)、特別行政區(qū)政區(qū)三類。這些類別還難以精準識別中國豐富的地域形態(tài)，如從基層政區(qū)角度，不少以工作人員為主的開發(fā)區(qū)、以海外居民組成的國際社區(qū)、以白領為主的商務區(qū)、以外來人員為主的租賃房社區(qū)等，這些空間形態(tài)在政區(qū)建制上一般為街道辦事處或者建制鎮(zhèn)，很難滿足應急管理對分類管控的空間識別要求。如在此次疫情防控中，如何對不同社區(qū)類型采取不同的防控策略、復工復產(chǎn)政策等，如建制類型更加豐富，將有利于在應急狀態(tài)下做好分類防控。

對于建制轉(zhuǎn)換失序的問題，主要是城市型政區(qū)和地域型政區(qū)的區(qū)別及其轉(zhuǎn)換。地域型政區(qū)一般是指要素分散分布、密度較小、城鎮(zhèn)化水平低的農(nóng)村型政區(qū)，而城市型政區(qū)，顧名思義，是地域在經(jīng)過城市化而形成城市、城鎮(zhèn)后，專門針對城鎮(zhèn)設立的政區(qū)建制。城市，作為一個多元異質(zhì)流動高密度要素集聚的地域，其各類風險，特別是公共衛(wèi)生等人為災害的風險更高，正如前面討論的，當代市制的誕生與城鎮(zhèn)地區(qū)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)也是密切相關的。可見城市作為一個要素集聚地和流動區(qū)，也是風險的集聚地和擴散區(qū)，設立市制的核心目標之一也是防控高發(fā)頻發(fā)的應急管理事故和災害。因此，如果建制城市不能具備相應的災害預警、防控和處置能力，但又過于急躁地發(fā)展城市，則可能留下諸多隱患。中國長期以來觀念和政策上的城市偏向，使得政區(qū)在建制調(diào)整上也往往存在過快、過多地推進地域型政區(qū)向城市型政區(qū)轉(zhuǎn)換的問題，然而一旦地域被賦予城市型政區(qū)建制，必然加快城鎮(zhèn)的建設發(fā)展(如開征城鎮(zhèn)建設稅等)。但如果其在轉(zhuǎn)換過程中，標準設立不合理，或者有標準但把關不嚴，甚至出現(xiàn)弄虛作假等情況，則必然出現(xiàn)應急管理防控能力跟不上城鎮(zhèn)自然發(fā)展以及人為推動發(fā)展的速度，這也將為城市的應急管理埋下隱患。從此次新冠肺炎疫情防控來看，要治理“城市疫”，保持低密度、疏朗型城鎮(zhèn)空間分布，或者保持農(nóng)村型景觀和地域形態(tài)，總體而言是有利于降低疫情發(fā)生率和擴散率的。因此，如何利用好地域型政區(qū)的分散性以防控重大風險，并發(fā)揮城市型政區(qū)的集中性帶來的效率，是政區(qū)建制在應急管理中應該平衡的問題。從優(yōu)化路徑而言，一方面需要進一步豐富建制類型，包括利用都、府與閭、鄰、廂等中國歷史上的建制名稱以及同一建制的分等制來定義更多的地域形態(tài)，從而為應急狀態(tài)下的分類管理提供識別依據(jù)；另一方面，則是制定縣改市(區(qū))、鎮(zhèn)改街道的標準并規(guī)范審批流程，落實建制轉(zhuǎn)換中的專家和公眾參與，保持政區(qū)建制上的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換節(jié)奏，甚至探索城鄉(xiāng)一體化下的新型城市建制(例如生態(tài)型城市建制)。

四、 結(jié) 語

應急管理體系是一個多維邏輯的構(gòu)建結(jié)果，政區(qū)治理邏輯對其影響更多是內(nèi)層的、間接的，甚至隱晦的，致使已有研究較為零散，然而具有顯著中國特色的行政區(qū)劃政策工具在實踐中卻展現(xiàn)了對應急管理的多方面影響。本文的著力點是系統(tǒng)地剖析其中的關聯(lián)機制、內(nèi)在困境及其優(yōu)化路徑。無論是從治理理念的整體分析，還是從組成要素的具體剖析，都顯示從政區(qū)治理視角研究中國應急管理體系的必要性和重要性。條分縷析式地從政區(qū)各要素治理邏輯中找到其影響應急管理的機制和困境，也對完善我國政區(qū)治理體系提出了要求，優(yōu)化行政區(qū)劃設置的任務依然很重： 柔化政區(qū)邊界以在應急管理中更好統(tǒng)籌跨界治理與屬地治理，適域化政區(qū)規(guī)模以在應急管理中更好平衡治理能力與治理風險，扁平化政區(qū)層級以在應急管理中更好暢通政府間信息傳遞，豐富建制類型以更好發(fā)揮政區(qū)建制在應急分類管理中的地域識別功能，有序推進城鄉(xiāng)建制轉(zhuǎn)換以在應急管理中構(gòu)建更具韌性的空間形態(tài)。當然，對于進行反向邏輯思考，即分析政區(qū)治理中應急管理的邏輯，可能是非常重要但本文還未系統(tǒng)涉及的議題，而雙向邏輯的深入分析，應該可以更為清晰地剖析出應急管理與政區(qū)治理之間的制度關聯(lián)邏輯，也可以為完善應急管理體系和優(yōu)化行政區(qū)劃設置提供更為精準細致的理論支撐。此外，關于政區(qū)中心、政區(qū)專名等與應急管理的關聯(lián)，也值得深入探討。