張學

摘要：“整體政府”在國外研究的時間比較早，并將理論運用于社會治理和社會服務(wù)實踐的各個方面。在國內(nèi)學術(shù)界對此研究的還比較少，本文通過對環(huán)境保護稅的征管進行研究，探究立法和實踐中對整體政府理念的運用。

關(guān)鍵詞：整體政府;環(huán)境保護稅;征管

一、整體政府的內(nèi)涵

對于“整體政府”，目前學界還沒有形成統(tǒng)一的理論體系。在公共管理理論發(fā)展的過程中，產(chǎn)生了如協(xié)同政府、橫向治理等與“整體政府”這一涵蓋性術(shù)語相關(guān)的多種表述。英國學者佩里·希克斯在整理和總結(jié)相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，認為“整體政府”是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。

“整體政府”與新公共管理理論相比，在主體、合作形式、結(jié)構(gòu)形態(tài)和目標取向都提出了新的觀點。首先，在合作的主體方面，后者的范圍更加廣泛，不僅僅包括政府組織內(nèi)部的行政部門，還包括一些非政府組織，如個人、公司和社會組織等。通過不同主體之間的競爭，推動服務(wù)水平的提升。其次，在合作形式方面，基于主體關(guān)系多樣性的原因，各主體之間合作的方式也有所不同。從橫向上看，政府組織的合作形式主要體現(xiàn)在內(nèi)外兩個維度：一方面，政府組織內(nèi)部通過交流學習，進行信息的傳遞與共享;另一方面，政府不同組織之間進行合作，以聯(lián)合或合并的方式進行聯(lián)系。從縱向上看，主要體現(xiàn)在上下兩個維度：一方面，在政府組織上下級之間，上級組織對下級組織進行自上而下的領(lǐng)導(dǎo)和管理，下級組織自下而上服從上級組織的管理;另一方面，政府組織以向社會和公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)為目標，不斷提高行政效率，促進社會公平。然后，在組織結(jié)構(gòu)方面也更為復(fù)雜，突破了以往的功能性組織模型的限制，在網(wǎng)絡(luò)管理和公私合作的共同作用下，機械的組織結(jié)構(gòu)得到改善，部門間的協(xié)作能力得以提升。最后，在目標取向上，通過改革的不斷深入，政府和公民以共同的目標進行合作，政府部門的權(quán)力和職責更加明晰，提高了相互之間的協(xié)調(diào)能力，一定程度上減少了“部門主義”思維的產(chǎn)生，信息交流也更加通暢。

二、國外對整體政府的實踐及經(jīng)驗分析

“整體政府”這一概念由英國學者率先提出，將其在實踐中予以運用最早也是英國政府。隨后，世界上的其他發(fā)達國家如美國、澳大利亞等在經(jīng)濟全球化、信息化的背景下，相繼開展了與新公共管理運動相類似的改革運動。這不僅是一個理論，也是各國政府在提供公共服務(wù)的過程中不斷創(chuàng)新的重要實踐。

從英國的協(xié)同政府實踐來看，英國政府為了保持和社會公眾對政策目標實現(xiàn)的一致性，在制定和實施政策時主張“以結(jié)果為導(dǎo)向”。根據(jù)前期積累的改革經(jīng)驗對政府組織進行整合，加強政府部門間的聯(lián)系與信息交流、共享，同時又注重對政府部門的監(jiān)督，對政策的制定和規(guī)劃做出了具體的規(guī)定，旨在提高政府的社會服務(wù)能力和服務(wù)水平。

從美國的網(wǎng)絡(luò)政府實踐來看，經(jīng)濟、科技等領(lǐng)域的發(fā)展都處于世界領(lǐng)先地位的美國將互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)運用于社會治理與服務(wù)的各個方面，不僅僅是在安全領(lǐng)域?；谛酆竦目萍蓟A(chǔ)，美國的信息系統(tǒng)發(fā)展得也比較完善，政府部門可以通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)辦公和交流，提高了政府的行政效率，有助于社會矛盾的解決。

另外，澳大利亞管理咨詢委員會認為：整體政府是指公共服務(wù)機構(gòu)為了共同目標而采取跨越組織間的合作方式，以整體政府的姿態(tài)回應(yīng)所面對的各種特殊問題，可以采取正式也可以是非正式的形式，其主要關(guān)注政策的開發(fā)、項目的管理以及服務(wù)的提供。

三、 “整體政府”概念在環(huán)境保護稅征管中的體現(xiàn)

不同部門之間的協(xié)作正是構(gòu)建整體性政府的主要特征，因為要實現(xiàn)公共政策目標，部門之間相互分離會與政府的整體公共服務(wù)目標背道而馳，但設(shè)立一個新的“超級部門”又不切實際，最具可操作性的方案就是以既定服務(wù)目標為中心，在不變更部門邊界的前提下進行跨部門協(xié)作。

根據(jù)我國《環(huán)境保護稅法》第15條第1款和第3款的規(guī)定，環(huán)保部門和稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當建立涉稅共享平臺和工作配合機制，同時也需要定期將一些環(huán)境保護稅的涉稅信息交送環(huán)保部門，譬如納稅人的納稅申報、稅款入庫、減免稅額、欠繳稅款以及風險疑點等。第20條又規(guī)定，當稅務(wù)機關(guān)通過數(shù)據(jù)比對后發(fā)現(xiàn)納稅人提供的納稅數(shù)據(jù)資料異常或未按規(guī)定期限進行納稅申報時，還可以提請環(huán)保部門進行復(fù)核，從而進行更加精準的環(huán)境保護稅征收，保障稅款足額入庫。

雖然環(huán)保部門不再享有征收的權(quán)力，但在協(xié)作征管的機制內(nèi)，其仍然在征管實踐中扮演著重要的角色，處于協(xié)作的地位，發(fā)揮的作用也不容小覷。根據(jù)《環(huán)境保護稅法》第14條第2款的規(guī)定，環(huán)保部門依法對應(yīng)稅污染物進行監(jiān)測管理，并對此事項負責。又根據(jù)第15條第1款的規(guī)定，與稅務(wù)機關(guān)共同建設(shè)涉稅信息平臺和工作配合機制，第2款規(guī)定了環(huán)保部門也需要定期將相關(guān)的環(huán)境保護信息交送稅務(wù)機關(guān)，譬如排污單位的排污許可、污染物排放數(shù)據(jù)、環(huán)境違法和受行政處罰情況等。此外，由于第20條第2款的規(guī)定，對于稅務(wù)機關(guān)提出的數(shù)據(jù)資料異常申請復(fù)核時，也需要在法定時間內(nèi)向其出具復(fù)核意見。

根據(jù)《環(huán)境保護稅法》第14條第3款的規(guī)定，縣級以上的各級政府需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉稅各方，組織建立涉稅各單位的工作配合機制，用抽象的方式表達則是起了一種類似于紐帶的作用，串聯(lián)起了每個相關(guān)的涉稅主體。

由此可見，稅務(wù)機關(guān)、環(huán)保部門、縣級以上各級政府以及有關(guān)單位，在環(huán)境保護稅協(xié)作征管這一機制下，各個主體既是獨立的部門單位，各司其職，同時又是相互聯(lián)系的，相互合作，相輔相成，共同組成一個龐大的系統(tǒng)致力于環(huán)境保護稅的征管。

參考文獻

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