張先君 張霞 吳振興

摘 要：基于鹿邑縣河湖管護(hù)背景，分析該縣的河湖治理組織、長(zhǎng)久管護(hù)體系、社會(huì)治理資源等舉措，提出了縣級(jí)城市河道治理和管護(hù)的建議，為縣級(jí)城市河道治管、持續(xù)改善河湖面貌提供參考。

關(guān)鍵詞：城市河道;治理;管護(hù);河（湖）長(zhǎng)制

由于河湖的許多問題具有長(zhǎng)期性、累積性，河湖管理保護(hù)中還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。河道“污染大”“治理難”“管理難”的因素，是各因素交叉作用的結(jié)果[1];水的污染源具有流量大、污染類型多等特點(diǎn)，污水處理能力非常有限[2];排查污染源頭不徹底、生態(tài)治理修復(fù)措施不到位、河道治理新技術(shù)沒充分應(yīng)用[3]。治理手段單一、協(xié)調(diào)機(jī)制不完善[4];各級(jí)政府治理制度不健全、企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失、社會(huì)成員公共參與意識(shí)不強(qiáng)[5]。因此，不少學(xué)者針對(duì)城市河道治理和管護(hù)提出相關(guān)觀點(diǎn)，建立完善環(huán)境治理考核問責(zé)體系[6]。應(yīng)用海綿城市理念治理河道[7];將大數(shù)據(jù)信息化和智能化應(yīng)用到河道治理[8]。強(qiáng)化涉河活動(dòng)管理，進(jìn)一步提升水域岸線安全保障[9]。雖然對(duì)河道治理理念和考核體系多有研究，但對(duì)于縣級(jí)城市的河道治理和管護(hù)實(shí)踐模式鮮見報(bào)道。鹿邑縣政府在城市河道多年黑臭化情況下，建立河長(zhǎng)制和長(zhǎng)久管護(hù)體系，合理發(fā)揮各個(gè)部門優(yōu)勢(shì)，實(shí)踐多方資源施治的經(jīng)驗(yàn)，改善了該縣河道面貌。

一、鹿邑縣河道及管護(hù)背景

鹿邑縣城區(qū)水系主要有風(fēng)景河、護(hù)城河、鹿葉運(yùn)河、急三道河、鹿辛運(yùn)河、閆溝河六條河道，河道長(zhǎng)達(dá)45公里。除鹿葉運(yùn)河河道功能較完備外，其他五條河道嚴(yán)重淤積、河道斷面日益縮減、河流及地下水質(zhì)日益污染、城市水環(huán)境日益惡化，嚴(yán)重影響市容、市貌，危及市民的身心健康和城區(qū)防洪度汛安全。2015年5月14日，為改善居民生活環(huán)境、提升城市品位，鹿邑縣總長(zhǎng)30.4公里的“五河共治”工程啟動(dòng)。

二、治理管護(hù)現(xiàn)狀及分析

依據(jù)“以水潤(rùn)城、以綠蔭城、以文化城、以產(chǎn)興城”的戰(zhàn)略規(guī)劃，鹿邑縣政府堅(jiān)持建管并重方式，經(jīng)過幾年時(shí)間，城區(qū)內(nèi)“九河繞真源，五湖潤(rùn)鹿邑”的生態(tài)水系景觀初具規(guī)模。

（一）建立治理組織體系

1.成立“五河共治”總指揮部

2015年5月份該縣成立“五河共治”總指揮部，指揮部下設(shè)11個(gè)指揮分部?？h委“一把手”擔(dān)任總指揮，縣政府“一把手”任副總指揮長(zhǎng)，各位縣委常委或縣處級(jí)干部任11個(gè)分指揮部的指揮長(zhǎng)或副指揮長(zhǎng)，參與治理的人員均為縣級(jí)局委“一把手”以及其局委的骨干力量。為了形成有效合力，按照便于管理、便于統(tǒng)籌、便于協(xié)調(diào)的原則，每個(gè)分指揮部的主要責(zé)任及參戰(zhàn)單位是由縣領(lǐng)導(dǎo)干部所分管單位或者治理主要責(zé)任單位組成。

2.建立嚴(yán)格的督查制度

“五河共治”總指揮部詳細(xì)明確主要責(zé)任單位、參戰(zhàn)單位和治理范圍，并建立一天一督查、十天一觀摩制度，直接鞭策著各個(gè)指揮部加壓推進(jìn)治理工作。在河道治理工作中，對(duì)治理速度快、不畏困難和的單位和個(gè)人，政府及時(shí)以發(fā)賀信、通令嘉獎(jiǎng)等形式，鼓舞先進(jìn)，鞭策后進(jìn)。

（二）制定合理治管規(guī)劃

1.發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

在前期治理準(zhǔn)備上，縣級(jí)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，組織水利、住建、城管、規(guī)劃等部門負(fù)責(zé)人和技術(shù)人員等實(shí)地察看、走訪群眾、多渠道調(diào)研，多次召開專題會(huì)、常委會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)、四大班子會(huì)和人大代表、政協(xié)委員座談會(huì)，廣泛征求意見，反復(fù)分析研究，慎重籌劃，精心謀劃。

2.落實(shí)河長(zhǎng)制

積極落實(shí)河長(zhǎng)制，運(yùn)用政府引導(dǎo)、多元投入、社會(huì)共治的工作機(jī)制，在城區(qū)的每個(gè)河段樹立藍(lán)色標(biāo)牌，標(biāo)注該河段治理工作的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、部門、電話以及群眾監(jiān)督電話，隨時(shí)接受來(lái)自社會(huì)民眾的監(jiān)督。

3.實(shí)施“一河一策”的治理理念

對(duì)30多公里的城區(qū)五河治理中，鹿邑縣縣級(jí)政府通過多方技術(shù)論證，提出“治理不是沿河開發(fā)，宜寬則寬、宜窄則窄，隨形而治、因勢(shì)施治”[10]的“一河一策”治理理念，并規(guī)劃了雨污分流、河坡硬化、橋涵道路、景觀綠化等具有實(shí)施價(jià)值的四類工程項(xiàng)目。

4.明確河湖管理職責(zé)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

2016年7月該縣成立五河管理辦公室，組織該縣水利局、交通運(yùn)輸局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等各部門，組建四個(gè)管理中隊(duì)和一個(gè)督查綜合室。辦公室工作人員由縣城市管理局抽調(diào)部分人員、陳摶公園管理辦公室人員以及部分退休人員組成。具體職責(zé)是對(duì)全面管護(hù)城區(qū)五條河流以及沿岸的基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城市河道管護(hù)問題“發(fā)現(xiàn)、上報(bào)、查處、治理、反饋”閉環(huán)管護(hù)，以達(dá)到“綠水良景”常態(tài)化目標(biāo)。

（三）爭(zhēng)取多方治理資源

為補(bǔ)齊城市短板、完善城市功能、提升城市品位，鹿邑縣依托“省直管縣”政策優(yōu)勢(shì)和“老子文化”品牌優(yōu)勢(shì)，用經(jīng)營(yíng)城市的理念解決城市建設(shè)中遇到的難題。

1.籌集治理資金

“五河”治理資金來(lái)源為：①巧借市場(chǎng)之力的社會(huì)資金：通過盤活縣級(jí)污水處理廠和垃圾處理廠，運(yùn)用PPP模式，由中國(guó)水務(wù)集團(tuán)接盤，將風(fēng)景河、護(hù)城河、急三道河、鹿辛運(yùn)河四條河流工程分成10個(gè)標(biāo)段，投資3.6億元，對(duì)城區(qū)“四河”實(shí)施治理。②政府通過土地置換的置換資金：將土地出讓的資金投入閆溝河的治理，共計(jì)1.5億元。③廣大干群參與的募集資金。由縣文明辦牽頭，發(fā)動(dòng)縣級(jí)志愿者團(tuán)隊(duì)，對(duì)全縣廣大干群發(fā)出了城市河道周圍游園建設(shè)的資金募集倡議書，社會(huì)各界踴躍捐資，一周時(shí)間共計(jì)捐款200多萬(wàn)元。

2.發(fā)揮新聞媒體的宣傳

在治理過程中，新聞媒體發(fā)揮著政府與社會(huì)的橋梁功能?？h電視臺(tái)及《新鹿邑報(bào)》開設(shè)了“五河共治”專欄，及時(shí)宣傳有關(guān)河道治理的重要意義、工程進(jìn)度、百姓反饋。

3.鼓勵(lì)群眾廣泛參與

通過社會(huì)募集、愛心捐建的方式，根據(jù)每條“五河”的文化特色，新建上善園、根親園、法姬娜愛心園、消防主題公園、見義勇為園、風(fēng)景園等50個(gè)沿河主題公園游園，捐贈(zèng)“五河”樹木3500多株，打造300米見綠、500米見園的休閑生活圈。

三、縣級(jí)城市河道治理與管護(hù)的啟示

（一）治管要并駕齊驅(qū)

作為政府部門首先要高度重視治理和管護(hù)工作，不僅要“治”，還要“管”，并要對(duì)城市河道“治”“管”觀念進(jìn)行及時(shí)更新，引進(jìn)先進(jìn)管護(hù)理念與技術(shù)，并因地制宜地做好前期規(guī)劃工作，為城市河道治理順利實(shí)施提供技術(shù)和理念指導(dǎo)。同時(shí)，既要考慮治理效果，又要考慮河道周圍環(huán)境的改善以及護(hù)理，特別作為城區(qū)河道，是城市面貌的重要名片，所以要以打造出生態(tài)河道為目標(biāo)制定實(shí)施手段的方式，治管并重非常關(guān)鍵。

（二）機(jī)制要科學(xué)完善

針對(duì)新形勢(shì)下的河道現(xiàn)狀，在嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家“河長(zhǎng)制”工作部署的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步探索相關(guān)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部責(zé)任分工問題。應(yīng)建立專門的養(yǎng)護(hù)單位，形成如鹿邑縣單獨(dú)成立的“五河辦”管護(hù)機(jī)構(gòu)，對(duì)城市河道的周邊保潔、沿河綠化、水質(zhì)監(jiān)管等工作進(jìn)行責(zé)權(quán)統(tǒng)一歸置，來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)力量，避免出現(xiàn)九龍治水、各自為政的分類不科學(xué)、范圍不合理的問題。

（三）資金要多渠道籌措

首先，作為政府部門要深化財(cái)政體制改革，河道治理作為生態(tài)建設(shè)的重要方面，中央政府及各級(jí)地方政府都應(yīng)加大對(duì)河道治理和管護(hù)的資金投入，在財(cái)政投入上給予有力支持。其次，科斯理論思想指出：“在明確的產(chǎn)權(quán)制度下，可通過市場(chǎng)機(jī)制解決環(huán)境污染問題”。[11]所以在遵循市場(chǎng)規(guī)律的前提下，政府部門要根據(jù)市場(chǎng)價(jià)值理論合理分配利益，充分利用非政府組織在河道治理中所具備的隱形資源。最后，各級(jí)政府應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織踐行社會(huì)責(zé)任，積極主動(dòng)地為河道治理提供資金和其他資源支持。

（四）監(jiān)督要全方參與

城市河道治理和管護(hù)絕不是政府一方之力能完成的，社會(huì)公眾參與和監(jiān)督是河道治理和管護(hù)應(yīng)積極爭(zhēng)取的力量?？梢猿浞掷梦⑿?、微博、標(biāo)語(yǔ)、電視等多種“多媒體時(shí)代”傳播形式開展河道治理和管護(hù)重要性宣傳，切實(shí)增強(qiáng)廣大群眾的環(huán)保意識(shí)，激發(fā)群眾參與河道管理和保護(hù)的積極性和責(zé)任感，在廣大群眾中形成綠色和諧發(fā)展的理念和共識(shí)。

（五）規(guī)劃要合理全面

河道的治理和管護(hù)絕對(duì)不是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的工作，而是需要從制定全面合理的治理規(guī)劃。從大局出發(fā)，運(yùn)用系統(tǒng)工程學(xué)的理論與方法，制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)和篩選最優(yōu)設(shè)計(jì)與控制方案，一河一策，從而使投資少，效果好。

城市河道治理是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)治理工程，它需要樹立整體性政府理念，形成由政府主導(dǎo)，各部門間的職能、結(jié)構(gòu)和功能的轉(zhuǎn)化、整合的整體治理政府體系;它需要除政府外，企業(yè)、社會(huì)組織和社會(huì)公眾共同參與的多元主體共同參與的綜合治理模式;它需要形成合理全面的治理規(guī)劃，科學(xué)完善的水域機(jī)制，“治”“管”并重的主管體系，才能最終實(shí)現(xiàn)城市河道實(shí)現(xiàn)岸綠水秀。

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作者簡(jiǎn)介：張先君（1987-），女，漢族，華北水利水電大學(xué)公共管理學(xué)院，在讀研究生。研究方向：公共管理政府職能;張霞（1973-）女，漢族，華北水利水電大學(xué)，副教授，博士。研究方向：河湖管理;吳振興（1983-），男，漢族，鄭州市煙草專賣局，高級(jí)工程師，工程碩士。研究方向：計(jì)算機(jī)科學(xué)與技術(shù)。