張倩如

一、引言

黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。”這對建設(shè)高效、透明、責(zé)任政府，提高公共財政支出績效有了更高的要求。預(yù)算績效管理是建立在財政資金使用時全程效果評價為支撐的預(yù)算管理重要內(nèi)容，它是預(yù)算單位由管理型向服務(wù)型模式轉(zhuǎn)變不可或缺的重要環(huán)節(jié)。預(yù)算本質(zhì)是支出責(zé)任劃分和公共預(yù)算資金的匹配行為，體現(xiàn)了公共預(yù)算資源分配的基本訴求，是預(yù)算部門履職情況的客觀反映。高校應(yīng)當充分有效利用公共預(yù)算資源，切實履行好人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等各項社會責(zé)任。

二、構(gòu)建高校預(yù)算績效評價管理體系的意義

（一）構(gòu)建現(xiàn)代高校內(nèi)部管理的實際需要

高等學(xué)校始終要努力為國家培養(yǎng)具有知識經(jīng)濟時代特征的知識型、創(chuàng)新型復(fù)合人才，要始終堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認真學(xué)習(xí)貫徹十九大精神，落實教育部對高等教育的規(guī)定要求。我國高等教育質(zhì)量水平近年來不斷提升，人才強國、科教興國的戰(zhàn)略不斷深化，同時也面臨著新的內(nèi)涵式發(fā)展的挑戰(zhàn)。必須要堅持充分利用財政預(yù)算資金，在牢抓全面提高人才培養(yǎng)能力的同時，確保教育資金管理的經(jīng)濟性、效率性和效益性，即處理協(xié)調(diào)好目標與投入、投入與產(chǎn)出、產(chǎn)出與目標之間的相互關(guān)系，切實履行人才培養(yǎng)與科研等各項社會責(zé)任。

（二）加強政府宏觀管理的客觀需要

積極的財政政策要加力提效，實現(xiàn)促進就業(yè)、維護社會穩(wěn)定、發(fā)展經(jīng)濟、保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長，最終實現(xiàn)社會總供求平衡的目標，就必須實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全。預(yù)算績效評價是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的有機組成部分，并非可有可無，而是為有效開展績效管理提供了支點，有助于預(yù)算單位支出預(yù)算科學(xué)決策和有效執(zhí)行，有助于發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和支柱作用。全方位評價單位管理、項目產(chǎn)出及績效目標對應(yīng)的效益，給今后財政資金的統(tǒng)籌規(guī)劃提供了客觀有效的依據(jù)。

三、高校預(yù)算績效評價管理的現(xiàn)狀及問題

（一）重預(yù)算編制輕執(zhí)行結(jié)果現(xiàn)象嚴重

作為落實人才培養(yǎng)與科教興國的重要主體，對我國高校全面實施績效評價，是推進績效預(yù)算管理和體現(xiàn)責(zé)任主體的必由之路。目前我國高校過分注重對事業(yè)工作的投入，輕視資金使用后的效益，教育經(jīng)費的申請量與經(jīng)費使用效益難成正比。財政部對教育經(jīng)費的撥款逐年增加，2018年度全國高等教育經(jīng)費總投入為12 013億元，比上年增長8.15%。其中，普通高職高專教育經(jīng)費總投入為2 150億元，比上年增長6.16%。另外，在高校教育經(jīng)費使用末端缺乏實質(zhì)性的績效評價考評機制，并進行問效追責(zé)，也很少根據(jù)績效考評統(tǒng)籌考慮下一年度的資金使用計劃。當前，高校對財政預(yù)算績效評價重視度是遠遠不夠的。對應(yīng)績效目標進行效果評價是全過程預(yù)算管理的重要手段。依據(jù)各項目設(shè)定的績效目標，預(yù)算績效管理主體應(yīng)通過建立有效的評價指標、評價標準和評價方法，對財政資金使用的整體效果進行客觀評價。各個高校不僅僅要重視預(yù)算的編制，還要重視結(jié)果，兼顧預(yù)算執(zhí)行的全過程。

（二）監(jiān)督檢查制度不完善，缺乏評價結(jié)果獎懲機制

高校執(zhí)行預(yù)算績效評價是高等教育管理體制不斷完善，教育經(jīng)費合理有效配置，提高財政資源使用水平的必要手段。隨著我國高等教育工作快速發(fā)展，人才培養(yǎng)、教育教學(xué)、科學(xué)研究等各項支出都需要財政資金作支撐。但是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評價在現(xiàn)階段很難推行，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)作支撐，有關(guān)高校預(yù)算績效全程監(jiān)控管理的法律規(guī)范少之又少。我國高校預(yù)算支出追責(zé)問效越來越流于形式，年度績效評價只是被當作任務(wù)來完成。要實現(xiàn)我國高校預(yù)算績效管理的長遠發(fā)展，加強預(yù)算績效評價監(jiān)督檢查制度，構(gòu)建有章可循、有法可依的財政預(yù)算績效管理法律規(guī)章體系勢在必行。對高效完成預(yù)算資金使用、高度匹配績效目標、高質(zhì)量產(chǎn)生社會效益的高校，應(yīng)當在后續(xù)財政資金撥款上予以傾斜。對高校預(yù)算資金使用效率低、與原定績效目標偏離甚遠、造成教育資源重復(fù)配置的高校，應(yīng)當建立必要的措施，用相應(yīng)的政策法規(guī)公正地督促預(yù)算單位使用好教育經(jīng)費。

（三）預(yù)算績效評價體系不完善

目前，我國高校預(yù)算績效評價還處于發(fā)展階段，評價工作缺乏針對性、有效性。項目基本情況介紹過于寬泛，有的與部門歷史資料沒有區(qū)別，文字內(nèi)容重復(fù)空洞，缺乏評價者的獨立思考與歸納提煉。預(yù)算編制與執(zhí)行對應(yīng)度不夠，沒有細化明確到活動內(nèi)容上，經(jīng)常性項目缺少近年來的預(yù)算安排和實際使用情況。此外，項目實施管理流程不清晰，項目立項、實施管理、監(jiān)督驗收等過程職責(zé)梳理清晰度不夠?？冃У脑u價指標定義不夠準確或者解釋不清，評分標準不夠具體明晰、層次不清，權(quán)重的設(shè)置科學(xué)性、合理性不夠。高校內(nèi)部評價機構(gòu)缺乏規(guī)范的評價程序和質(zhì)量控制體系。評價的內(nèi)容和目標值與我國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展情況有較大差異，缺乏明顯體現(xiàn)高校辦學(xué)理念的特殊指標。預(yù)算績效評價體系不完善，將難以推進評價工作具體實施。

四、高校預(yù)算管理績效評價的思路與方法

從年度預(yù)算計劃的編制到確定，再進行資金使用，直至最終完成，預(yù)算完成的是一種契約關(guān)系。使用公共資金的高校應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。資金流動的過程是責(zé)任轉(zhuǎn)換的過程。而目標是公共預(yù)算預(yù)期實現(xiàn)公共價值的體現(xiàn)，目標需要與各高校及其各部門職能相匹配，注重產(chǎn)出和效果。沒有目標就沒有預(yù)算。預(yù)算支出完成的過程，也就是績效目標實現(xiàn)的過程?？冃гu價是對公共責(zé)任回應(yīng)的過程，是判斷公共責(zé)任是否落實和開展履職問效的重要依據(jù)。全面實施預(yù)算績效管理要將預(yù)算與責(zé)任、目標、績效有機統(tǒng)一起來?？冃У脑u價要注重結(jié)果的評價，更要關(guān)注績效管理全過程的評價，全程管理。

（一）建立績效評價結(jié)果公開與問責(zé)制度

全面實施預(yù)算績效管理，建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系離不開結(jié)果公開與問責(zé)。如圖1所示，通過對各高校執(zhí)行預(yù)算情況的評價和考核，將評價的結(jié)果作為延續(xù)性或新申請項目的財政資金分配依據(jù)，讓財政資金真正用到實處，讓預(yù)算不流于形式。應(yīng)當在高?；虿块T自評的基礎(chǔ)上，由財政管理主體組織重點評價，形成評價的結(jié)論，實行反饋與整改。包括績效目標與戰(zhàn)略規(guī)劃、高校發(fā)展計劃的適應(yīng)性、投入管理、資金使用、效益等情況。將預(yù)算績效評價結(jié)果納入考核，能促進預(yù)算單位更好地履行效能、有效并且高效使用財政撥付的預(yù)算資金。通過采取全過程績效評價結(jié)果信息公開的方式，主動接受監(jiān)督，是財政資金管理未來的發(fā)展趨勢。對于資金使用效能低下，與預(yù)先設(shè)定的績效目標偏離甚遠，造成財政資金浪費的預(yù)算單位，應(yīng)當采取相應(yīng)懲罰措施，針對評價結(jié)果督促整改完成預(yù)定目標，并嚴格控制其他項目的申請。

圖1 預(yù)算績效管理體系

（二）評價指標的選擇

績效評價類型劃分按照評價時間順序包括績效目標編報審核、預(yù)算立項評審、運行跟蹤評價、支出結(jié)果評價。按項目類型劃分，包括政策類、活動類、設(shè)備購置類、工程建設(shè)類、政府購買服務(wù)等八大類?？冃гu價的維度選擇有多種，在堅持針對性、有效性、客觀性、合理性、導(dǎo)向性等原則的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)高校實際事業(yè)安排情況，作出個性化、針對性的指標設(shè)置。將定性指標與定量指標相結(jié)合，以定量指標為主，指標的框架結(jié)構(gòu)統(tǒng)一，高等教育單位行業(yè)個性指標作為補充。行業(yè)指標值應(yīng)當細化，并且結(jié)合各個高校的實際情況充分測試。最終作出的有效評價，應(yīng)當具備充分顯示項目取得的成績和經(jīng)驗，揭示存在的問題和需要改進的地方，考察和驗證部門年度績效計劃目標的完成情況和實現(xiàn)程度。

（三）評價標準的確定

評價利用公式法、直線法進行定量評判，用定量的思維解決評價問題。績效評價的指標分值要與行業(yè)的數(shù)據(jù)、歷史的數(shù)據(jù)、區(qū)域性、上級文件規(guī)定一致，如執(zhí)行率標準、知曉度等。評價的基礎(chǔ)性底稿中要對評價指標的定義有具體清晰的解釋，真正一目了然?；A(chǔ)的數(shù)據(jù)口徑要統(tǒng)一化，評價的指標要橫縱向可比。具體評分規(guī)則層次要清楚，有邏輯性、合理性、可操作性。評價人員要秉承公正客觀原則對預(yù)算項目評價計算。必要時，評價管理要增加財政資金使用滿意度調(diào)查，對與項目關(guān)聯(lián)度高的對象以問卷或訪談的方式進行補充評價，對象的選擇要體現(xiàn)廣覆蓋和代表性。問卷與訪談的內(nèi)容要與項目實施內(nèi)容一致，具有較強的針對性和相關(guān)性，問題設(shè)置要便于回答并體現(xiàn)層次性。

（四）評價方法的確定

預(yù)算績效評價要注重成本效用分析，這種分析方法也稱為經(jīng)費使用有效性分析，是一種通過發(fā)生的成本與達到效果進行多方案比較的經(jīng)濟評價方法。一方面要評價它的顯性成本與效用，另一方面還要考量它的隱性成本與效用，從兩個維度來核算財政預(yù)算支出的整體成本效用。顯性成本與隱性成本的總和構(gòu)成總成本。財政項目總的收益減去總成本，就是所構(gòu)成的項目凈效用。實施成本效用分析，才能科學(xué)說明績效目標的合理與預(yù)算編制的科學(xué)。成本效用分析主要是通過運用價格分析、敏感度分析和機會成本分析等方法，對成本構(gòu)成的關(guān)鍵因素數(shù)量和成本率以及可能會影響關(guān)鍵因素成本率變化的內(nèi)化因素進行比較分析，判斷其合理性與有效性。在批復(fù)的財政資金量一定的條件下，每個項目的運行成本C與其實際實現(xiàn)的目標效用U要盡可能相匹配，達到最優(yōu)的配置，如圖2所示。

圖2

（五）加強信息數(shù)據(jù)平臺建設(shè)

在當前財務(wù)管理信息化的大趨勢下，加強全面預(yù)算績效管理相關(guān)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)是必要手段。其一，在整體預(yù)算的全過程中進行財政資金使用情況跟蹤監(jiān)控，能及時準確反饋預(yù)算項目的實施進展，如出現(xiàn)評價與原定績效指標出入較大，有非正常的情況，數(shù)據(jù)平臺可以有效反映并發(fā)出預(yù)警。此外，在平臺中建立合理有效的預(yù)算績效評價標準或者樣式，將各個部門的數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一融合，解決信息“孤島”問題，減少信息摩擦，避免在績效評價過程中摻雜過多的人為因素，造成數(shù)據(jù)失真，確保了預(yù)算績效管理的真實有效性。

五、結(jié)語

提高財政資金的使用效用是實施預(yù)算績效評價的最終目的。實施預(yù)算績效管理，構(gòu)建全方位的績效管理格局，對財政資金全程鏈條式管理，在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的每一個環(huán)節(jié)都非常重要。關(guān)鍵點是注重成本效用分析，考察支出結(jié)果和政策目標的實現(xiàn)程度。要堅持高校整體支出績效的評價立足支出、以財評事，建立有效的預(yù)算績效評價，明確實施主體責(zé)任，在明確有效的政策指引下管理財政預(yù)算資金。全面實施預(yù)算績效管理，通過預(yù)算分配和實際使用，體現(xiàn)財政價值。績效評價的過程，就是對財政資金撥付回應(yīng)的過程，同時也是判斷高等教育機構(gòu)社會責(zé)任是否落實和開展履職問責(zé)的重要依據(jù)。提高高校預(yù)算績效評價水平對促進我國高等教育健康發(fā)展具有重要意義。