張路路 劉夢(mèng)娜 王曉峰 仲秋鶴 尹夢(mèng)仙

[摘?要]土地是鄉(xiāng)村旅游休閑項(xiàng)目落地的保障，也是鄉(xiāng)村振興的“地基”。但目前鄉(xiāng)村休閑旅游用地仍存在村級(jí)規(guī)劃缺失、新產(chǎn)業(yè)用地多樣化、新業(yè)態(tài)用地需求旺盛、用地效率不高等問題。文章以全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣臨城縣為例進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，在分析臨城縣鄉(xiāng)村休閑旅游用地現(xiàn)狀及問題的基礎(chǔ)上引入“點(diǎn)狀供地”理念，并提出相關(guān)發(fā)展建議，以期為鄉(xiāng)村休閑旅游高質(zhì)量發(fā)展提供用地空間保障。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村旅游;“點(diǎn)狀供地”;休閑農(nóng)業(yè);土地資源

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.22.068

為補(bǔ)齊國(guó)家全面建成小康社會(huì)的鄉(xiāng)村短板，黨的十九大創(chuàng)新提出 “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。鄉(xiāng)村休閑旅游利用鄉(xiāng)村自然和人文資源，把農(nóng)耕活動(dòng)與休閑農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明與現(xiàn)代鄉(xiāng)土文化有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。而土地保障著鄉(xiāng)村旅游休閑項(xiàng)目的落地，但目前鄉(xiāng)村休閑旅游的用地仍存在村級(jí)規(guī)劃缺失、新產(chǎn)業(yè)用地多樣化、新業(yè)態(tài)用地需求旺盛、用地效率不高等問題，一定程度上制約了農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的健康發(fā)展。文章以全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣臨城縣為例進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，在分析臨城縣鄉(xiāng)村休閑旅游用地現(xiàn)狀及問題的基礎(chǔ)上引入“點(diǎn)狀供地”理念，并提出相關(guān)發(fā)展建議，以期為鄉(xiāng)村休閑旅游高質(zhì)量發(fā)展提供用地空間保障。

1?臨城縣鄉(xiāng)村旅游用地情況

臨城縣地處太行山東麓，在“京津3小時(shí)”“省會(huì)半小時(shí)”的經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，是連接邢臺(tái)和省會(huì)的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，擁有“一溝”（蝎子溝）、“一山”（丹霞地貌為特色的天臺(tái)山）、“一洞天”（崆山白云洞）等豐富的自然旅游資源。全縣總面積797平方千米，總?cè)丝诩s20.2萬人。近年來，臨城縣依托特色農(nóng)業(yè)和山水生態(tài)資源，不斷拓展農(nóng)業(yè)生態(tài)休閑功能，發(fā)展“農(nóng)家樂”“漁家樂”120多家，建成5個(gè)集采摘、觀光、垂釣于一體的農(nóng)業(yè)休閑綜合園區(qū)，打造綠嶺等3個(gè)全國(guó)農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)和花海影視主題公園、棲心灣等特色小鎮(zhèn)。休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)達(dá)842人，年接待人次120萬，年?duì)I業(yè)收入1400萬元，年利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)489萬元，經(jīng)營(yíng)面積2.89萬畝，推動(dòng)臨城縣的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、農(nóng)村跨越發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。調(diào)研總結(jié)該地區(qū)的鄉(xiāng)村休閑用地狀況如下：

（1）項(xiàng)目用地需求點(diǎn)多、面廣、分散。農(nóng)村休閑旅游項(xiàng)目逐漸向大面積化、經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展，但核心用地和配套設(shè)施都選址于農(nóng)田或基本農(nóng)田區(qū)域，用地小型且分散。如位于臨城縣鳳凰嶺現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的核桃小鎮(zhèn)，由綠嶺核桃種植基地延伸發(fā)展而成，主要種植核桃，并發(fā)展休閑采摘、文化體驗(yàn)、養(yǎng)生度假、核桃知識(shí)科普、拓展訓(xùn)練、商務(wù)會(huì)議等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，輻射的種植面積達(dá)1.8 萬畝，但核心區(qū)占地面積僅8000余畝，且核心區(qū)域的建筑層數(shù)多為2～3層，最高的為5層，容積率低。

（2）土地多功能復(fù)合利用趨勢(shì)凸顯。農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)向種植、深加工、展銷交易、休閑旅游等延伸，農(nóng)村三個(gè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，工業(yè)用地和商業(yè)用地、農(nóng)用地和建設(shè)用地等混合分布，使得土地功能深度復(fù)合利用，確定相關(guān)土地用途和供應(yīng)方式更加復(fù)雜。

（3）農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值日益顯現(xiàn)。隨著農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展，社會(huì)資本越多地參與到投資經(jīng)營(yíng)或與村集體共同開發(fā)農(nóng)村土地資源。例如翠微牡丹園采用“公司+合作社+客戶”模式，承包荒山3000多畝，不斷開發(fā)深加工產(chǎn)品，推動(dòng)農(nóng)業(yè)三個(gè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，村民不僅可以在公司、農(nóng)家樂就業(yè)上班獲得收入，還可獲得各類土地入股合作社收益，帶動(dòng)周邊貧困群眾走上致富道路。

2?臨城縣鄉(xiāng)村休閑旅游用地的主要問題

（1）村級(jí)土地利用規(guī)劃缺失。當(dāng)前沒有對(duì)村級(jí)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化分類，導(dǎo)致即使明確可預(yù)留規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)的項(xiàng)目也因缺乏規(guī)劃依據(jù)無法落地。此外，許多農(nóng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)土地利用總體規(guī)劃也由于規(guī)模和布局不符合規(guī)劃修改和調(diào)整條件，無法啟動(dòng)規(guī)劃修改和調(diào)整程序，制約項(xiàng)目落地實(shí)施。

（2）現(xiàn)行用地標(biāo)準(zhǔn)無法適應(yīng)鄉(xiāng)村旅游用地復(fù)雜性的特征?，F(xiàn)行旅游用地相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)僅考慮人們的日常生產(chǎn)生活需求，而旅游又是人群的非日?；顒?dòng)，鄉(xiāng)村休閑旅游、旅游特色小鎮(zhèn)、文化旅游綜合體、主題度假村等綜合性旅游項(xiàng)目的功能訴求疊加，難以明確用地性質(zhì)的單一性。

（3）旅游項(xiàng)目建設(shè)用地取得經(jīng)濟(jì)成本高。鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)用地需求少，但傳統(tǒng)的“塊狀供地”可能導(dǎo)致相應(yīng)的征地達(dá)到數(shù)千畝，土地成本翻倍。而新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)有限，審批程序煩瑣、周期長(zhǎng)、費(fèi)用高，且“宗地”模式的用地標(biāo)準(zhǔn)不適合旅游業(yè)，造成大量用地指標(biāo)浪費(fèi)，增加土地成本，在一定程度上倒逼旅游項(xiàng)目“地產(chǎn)化”，也會(huì)帶來項(xiàng)目同質(zhì)化等現(xiàn)實(shí)問題。

（4）支持鄉(xiāng)村旅游的配套政策措施不夠完善。雖然國(guó)家為支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展出臺(tái)了一系列政策，但這些政策存在碎片化問題，而且部分政策邊界模糊。如鼓勵(lì)土地復(fù)合利用，但卻沒有對(duì)復(fù)合利用進(jìn)行具體界定，使地方難以把握，政策無法落實(shí)。

3?省外“點(diǎn)狀供地”保障鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)驗(yàn)借鑒

現(xiàn)行法規(guī)政策無法靈活適配旅游用地訴求，因此各地在遵守法律的前提下通過創(chuàng)新土地政策為鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目落地尋求了新出路，其中“點(diǎn)狀供地”政策便是一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新，可以解決當(dāng)前臨城縣鄉(xiāng)村休閑旅游用地中建設(shè)用地的部分問題。

浙江省早在2015年推行“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)中就采取了“點(diǎn)狀供地”。2016年重慶市國(guó)土房管局提出對(duì)“確有需要開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等建設(shè)項(xiàng)目，探索實(shí)行規(guī)劃點(diǎn)狀布局和點(diǎn)狀用地”。2018年吉林省在土地政策中提到，凡投資鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，符合各類規(guī)劃的，可實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)狀供地”。2019年四川省推出“點(diǎn)狀用地”，對(duì)于服務(wù)鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目用地，根據(jù)規(guī)劃用地性質(zhì)和土地用途靈活點(diǎn)狀供應(yīng)。桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)對(duì)旅游用地進(jìn)行分類管理，如對(duì)旅游景區(qū)中接待區(qū)、停車場(chǎng)、道路、風(fēng)景閣樓等各類用地進(jìn)行分類。

盡管各地對(duì)“點(diǎn)狀供地”的認(rèn)識(shí)和做法有差異，但總體來看，“點(diǎn)狀供地”是在多項(xiàng)規(guī)劃充分銜接、不影響規(guī)劃布局的前提下，對(duì)局部工程建設(shè)確須納入建設(shè)用地使用的，采用分散劃塊、點(diǎn)狀分布的供地方式。實(shí)際上是將項(xiàng)目用地分為永久性建設(shè)用地和生態(tài)保留用地兩類，除永久性建設(shè)用地建多少供多少外，其余部分按租賃、劃撥等方式提供給項(xiàng)目業(yè)主，只征不轉(zhuǎn)。與傳統(tǒng)片狀供地相比，其優(yōu)勢(shì)在于：

（1）減少了占用建設(shè)用地指標(biāo)。目前新增建設(shè)用地指標(biāo)越來越緊張，傳統(tǒng)片式供地由于項(xiàng)目占地較大會(huì)產(chǎn)生用地多，容積率低，政府供地緊張，以及農(nóng)轉(zhuǎn)用、占補(bǔ)平衡指標(biāo)等問題。而“點(diǎn)狀供地”以建筑實(shí)際占地面積（即基地面積）核算用地指標(biāo)，減少了建設(shè)用地使用指標(biāo)。

（2）降低了企業(yè)建設(shè)旅游項(xiàng)目成本。鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目大多依托山水等自然環(huán)境，無須過多新增景觀建設(shè)。而“點(diǎn)狀供地”會(huì)大大降低用地成本。道路、水體、綠地等類型用地可采取租賃供地等方式降低投資成本，以便把更多資金投到核心建設(shè)。如太行水鄉(xiāng)棲心灣只負(fù)責(zé)投資商業(yè)化、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施已由政府全部提供。

（3）盤活了鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)?！包c(diǎn)狀供地”可將傳統(tǒng)片狀供地留下的“土地邊角料”推向市場(chǎng)，盤活土地再利用，釋放土地管理壓力，及時(shí)回籠土地成本，適當(dāng)補(bǔ)充當(dāng)?shù)刎?cái)政性收入，同時(shí)有利于農(nóng)村土地集約利用。

（4）降低了鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目資金投資大，回報(bào)期較長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)性較高，產(chǎn)生抵押融資困難、農(nóng)戶毀約等問題，甚至使項(xiàng)目半途而廢。而“點(diǎn)狀供地”則通過先轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，后通過公開出讓方式獲取，因而所建項(xiàng)目具有產(chǎn)權(quán)，符合現(xiàn)實(shí)情況，降低資金要求，避免和村民產(chǎn)生糾紛等問題，降低鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)性。

4?促進(jìn)臨城縣鄉(xiāng)村旅游用地的建議

（1）省級(jí)層面出臺(tái)“點(diǎn)狀供地”等政策。在河北省創(chuàng)建全國(guó)全域旅游示范省的關(guān)鍵時(shí)期，鄉(xiāng)村旅游是全域旅游的重要支撐。《河北省旅游高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃（2018—2025年）》提出以“旅游+農(nóng)業(yè)”為引擎，重點(diǎn)打造休閑業(yè)態(tài)和功能農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)休閑農(nóng)業(yè)品牌省的目標(biāo)。針對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中出現(xiàn)的問題，借鑒浙江、重慶、四川等地的做法，探索和出臺(tái)鄉(xiāng)村旅游休閑等新業(yè)態(tài)用地的解決路徑。

（2）抓住鄉(xiāng)村休閑旅游的機(jī)遇，驅(qū)動(dòng)縣域三產(chǎn)融合。以休閑旅游為契機(jī)，拓展農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)等，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)價(jià)值。同時(shí)，規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域，與農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同發(fā)展三產(chǎn)融合項(xiàng)目，提升農(nóng)家樂、漁家樂、鄉(xiāng)村民宿的品質(zhì)檔次，形成鄉(xiāng)村旅游新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)。

（3）探索臨城鄉(xiāng)村休閑旅游解決方案，保障鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。積極探索鄉(xiāng)村旅游中存在的用地保障問題解決方案，形成我省鄉(xiāng)村旅游用地可持續(xù)發(fā)展的臨城模式。一是積極申請(qǐng)“點(diǎn)狀供地”的試點(diǎn)。根據(jù)本縣鄉(xiāng)村旅游發(fā)展實(shí)際需求，利用“點(diǎn)狀供地”方式選擇適宜開發(fā)的土地，用地指標(biāo)適當(dāng)向鄉(xiāng)村傾斜，允許鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地指標(biāo)用于分散的單獨(dú)農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)，保障鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展，提高土地資源利用率。二是盤活農(nóng)村閑置資源。采用“點(diǎn)狀供地”方式，優(yōu)化鄉(xiāng)村用地布局，盤活農(nóng)村閑置房屋等資源來打造民宿、接待中心、工作坊等，帶動(dòng)農(nóng)民增收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速落實(shí)鄉(xiāng)村振興。

（4）加快編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，為“點(diǎn)狀供地”提供用地空間。加快編制村土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的管控，合理安排項(xiàng)目的公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和建設(shè)用地指標(biāo)，為“點(diǎn)狀供地”提供用地指標(biāo)。未來應(yīng)借助本輪臨城縣國(guó)土空間規(guī)劃體系的機(jī)會(huì)，編制鄉(xiāng)村休閑旅游專項(xiàng)規(guī)劃，明確鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目的范圍、發(fā)展方向、用地布局與規(guī)模等。針對(duì)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目用地選址不確定、規(guī)模零星等特性，適當(dāng)增加規(guī)劃實(shí)施彈性，為“點(diǎn)狀供地”項(xiàng)目獨(dú)立選址落實(shí)規(guī)劃空間。

（5）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及環(huán)境整治。完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套和良好的生態(tài)環(huán)境是休閑旅游項(xiàng)目的基礎(chǔ)，以崆山白云洞、天臺(tái)山、岐山湖景區(qū)“金三角”和蝎子溝國(guó)家森林公園周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)，加大扶持力度，做好住宿、餐飲、娛樂、衛(wèi)生等基礎(chǔ)配套及環(huán)境整治工作，建立健全相應(yīng)的建設(shè)規(guī)范，夯實(shí)鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]任耘.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村旅游用地法律問題探究[J].西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（6）.

[2]莫先華.廣西農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的對(duì)策[J].南方國(guó)土資源，2019（6）.

[3]賴文浩.華南地區(qū)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地情況調(diào)查[J].中國(guó)土地，2018（2）.

[4]覃淑杰，陳文寬，尹奇.土地綜合整治推進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展——以四川省為例[J].中國(guó)土地，2018（3）.

[5]姚麗.土地政策如何支持農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展[J].中國(guó)土地，2017（1）.

[6]黃薇.如何加強(qiáng)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地保障[J].中國(guó)土地，2018（7）.

[基金項(xiàng)目]河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：HB18GL042）。