張嘉軍 安帥奇

( 1.2.鄭州大學 法學院，河南 鄭州450052)

一、導論：立案調解的緣起、價值與問題之提出

( 一) 立案調解之緣起

20 世紀以來兩大法系在司法理念上都開始呈現由“正式司法”①所謂“正式司法”即國家傾向于設立正式性的程序和機制，以訴訟和審判為中心建立的公立的民事司法體制。向“非正式司法”②所謂“非正式司法”即以其他方式來代替審判程序或者修正審判程序，以更好地解決糾紛，諸如調解、仲裁、中立評估等等?！胺钦剿痉ā本哂蟹枪倭呕鐣嚓P性高、民間性和自然性較高、普通人易于使用、由外行人充任第三方的干預者、不以制定法作為依據等特性。［1］的轉變或過度，特別注重“正式司法”與“非正式司法”的銜接和交融。其中最為突出的就是在司法中引入了調解，“和解文化”在訴訟中得以張揚，司法ADR 勃興。我國歷來重視調解，非常注重運用調解這一“非正式司法”制度化解糾紛，我國的調解制度也因此被西方國家譽為“東方的一枝花”。我國在1982 年《民事訴訟法( 試行) 》以及1991 年《民事訴訟法》的總則中規(guī)定有調解原則而且還專列“調解”一章對此予以規(guī)定。不過，無論是1982 年還是1991 年的規(guī)定，都主要是指審判階段的調解。1982 年《民事訴訟法( 試行) 》第六條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，應當著重進行調解；調解無效的，應當及時判決。”1991年《民事訴訟法》第八十五條的規(guī)定更為明確：“人民法院審理民事案件，根據當事人自愿的原則，在事實清楚的基礎上，分清是非，進行調解?！庇纱藖砜?，我國民事訴訟法規(guī)定的法院調解主要是指案件在審理過程中的調解，即指審判調解，并不包括立案調解。

立案調解是進入21 世紀以來各地法院在審判調解基礎上實踐創(chuàng)新的結果。諸如廣東、上海、山東等地法院都積極探索立案調解，而且不少法院還出臺了規(guī)范立案調解的相關規(guī)定。諸如2006 年《廣東省東莞市人民法院立案調解工作規(guī)定( 試行) 》以及《山東省高級人民法院立案調解工作規(guī)定( 試行) 》等。各地對立案調解的實踐探索在相關司法解釋中得到回應。諸如2009 年最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》第十四條對立案階段的委托調解進行了規(guī)定：“對屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄的案件，人民法院在收到起訴狀或者口頭起訴之后、正式立案之前，可以依職權或者經當事人申請后，委派行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業(yè)調解組織或者其他具有調解職能的組織進行調解。”各地法院立案調解的實踐探索以及有關司法解釋的規(guī)定，最終上升至立法的高度。2012 年修改的民事訴訟法第一百二十二條規(guī)定：“當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調解的，先行調解，但當事人拒絕調解的除外?！痹摋l確立的“先行調解”原則“適用于當事人向法院提起訴訟后，遞交起訴狀或者口頭起訴之后，人民法院尚未立案或者立案后不久的案件”［2］。至此，立案調解正式入法。這一規(guī)定也劃定了立案調解的時空范圍，即立案調解僅限于在立案之前或者在立案之后移送審判庭之前的階段進行。

當然，我國之所以在這一時期開始立案調解的實踐探索，也與這一時期國家的政策走向密切相關。黨的十六屆六中全會提出建構社會主義和諧社會的重大戰(zhàn)略決策，為貫徹中央這一重大決策，司法要發(fā)揮自身優(yōu)勢為維護社會和諧穩(wěn)定作出應有貢獻。而司法調解具有融洽當事人關系的天然屬性與建設和諧社會的內在要求高度契合，調解制度獲得了國家的高度重視，并被作為建構和諧社會的重要一環(huán)。也正是在這一背景下，為拓展法院調解的時空范圍，創(chuàng)新法院調解的方式與方法，不少基層法院開始了立案調解的探索。

( 二) 立案調解的價值

我國民事訴訟中原本僅存在審判調解并不存在立案調解，但是在和諧社會建構過程中，調解制度先天具有的融合當事人關系的功能被放大，各地法院積極探索調解的新方法和新方式，立案調解制度應運而生，并最終成為一個法定制度固定下來。就調解制度而言，其價值和功能早已為大家所熟知，但是作為新生事物的立案調解而言，其到底具有何種價值，學界探討不多。在筆者看來，盡管立案調解是在和諧社會建構這一時代背景下基于功利性需要而建構的，但是這一制度本身還是具有如下價值：

第一，減輕法院案件壓力。我國法院受理的民事案件呈現持續(xù)增長態(tài)勢，由1978 年的61 萬件增長至2016 年的2303 萬件。但是法官人數的增長與此并未呈現正比例關系，我國法官人數由1978 年的6 萬余人僅增加至2016 年的20 萬余人［3］。法院案多人少矛盾突出。而在實行員額制后，全國法院由原來的211 990名法官遴選出了120 138名員額法官，隨著法官絕對人數的減少，“案多人少”問題更為突出。在2018 年元旦前，微信圈狂傳一微信文章《33 法官人均收案1400! 法官哭完當事人哭……》，該微信文章指出河南省某基層人民法院2017 年收案46 466件，結案30 631件，未結15 835件。而該法院的員額法官僅有33 人，人均結案928 件，再加上人均480 件的存案，每個法官人均要辦案1408 件［4］。

中央政法委原書記孟建柱在2016 年3 月召開的中央政法工作會議上指出“要堅持依法處理和多元化解相結合，強化訴前調解、訴調對接……有效化解‘案多人少矛盾’”［5］。而在立案環(huán)節(jié)積極進行調解，要么由立案庭法官進行調解或者立案庭將案件委托給人民調解委員會等進行調解，無論是哪一種，如果案件在立案環(huán)節(jié)調解成功，都可以減輕審判環(huán)節(jié)的案件壓力。

第二，合理配置司法資源。至于何謂司法資源，有學者指出“宏觀視角下的司法資源主要是司法權力資源、司法審判資源、司法執(zhí)行資源等；而微觀層面，法院內部視角中的司法資源則主要是指司法人員、資金、物資等資源?！保?］也有學者認為“司法資源是以司法程序解決社會矛盾的物力、財力、人力等物質要素的總稱?！保?］在筆者看來，無論如何界定司法資源，但有一點不可否認，即從宏觀層面上看，法院司法資源是一整體。而這一整體性司法資源，依據司法節(jié)奏性考慮，將配置到立案、審判和執(zhí)行三個環(huán)節(jié)。從應然意義上看，法院的核心工作在于審判，為此法院司法資源無疑應當更多地配置到審判環(huán)節(jié)。然而審判環(huán)節(jié)司法資源配置越多，則其壓力和責任越大。如何減輕審判環(huán)節(jié)的壓力，對立案、審判和執(zhí)行三個環(huán)節(jié)的司法資源再配置則是擺在當前法院面前的一個重大問題。在立案階段進行調解，無論是當事人達成調解而撤訴，還是當事人達成調解后不再要求立案，抑或是當事人在達成調解后申請司法確認等等，案件基本上可以在立案階段終結，這一部分案件無須再進入審判環(huán)節(jié)。這樣就可以省掉了開庭、質證等內容，進而實現審判司法資源的節(jié)約。為此，在立案階段充分發(fā)揮調解功能，將審判環(huán)節(jié)的部分功能前移，一定意義上可以實現法院司法資源的再配置與再平衡，實現司法資源與案件在時間、空間上的重新配置。

第三，調動社會力量化解糾紛。兩大法系于20 世紀60 年代以來非常重視引入社會力量解決糾紛［8］，其中最為明顯的就是法院積極引入社會力量參與調解，調解人主要為退休法官、律師、具有豐富社會經驗的長者等。諸如日本民調委員由最高法院在有律師資格者( 主要包括律師、大學教授、原法官等) 、具有對民事糾紛解決有用的專門知識者即專家調停委員( 具體包括房地產鑒定師、建筑師、醫(yī)生、稅務代理人、注冊會計師等專家) 或者在社會生活上有豐富知識和經驗者( 一般調停委員) 而且人品和見識都很高、年齡在40 歲到70 歲之間選取并任命［9］。我國法院也很重視引入社會力量解決糾紛。1991 年《民事訴訟法》第八十七條規(guī)定：“人民法院進行調解，可以邀請有關單位和個人協(xié)助。被邀請的單位和個人，應當協(xié)助人民法院進行調解。”①早在1982 年《民事訴訟法》( 試行) 中對此就有規(guī)定，該法第九十九條規(guī)定：“人民法院進行調解，根據案件需要，可以邀請有關單位和群眾協(xié)助。被邀請的單位和個人應當協(xié)助人民法院進行調解?！弊罡呷嗣穹ㄔ阂渤雠_了多個進一步推動法院引入社會力量化解糾紛的司法解釋諸如《關于進一步發(fā)揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》等。在立案階段引入社會力量協(xié)助調解或者是將案件移交給人民調解委員會等，讓其對案件進行調解，不僅可以激發(fā)或調動司法機關之外的社會力量積極投身于糾紛解決之中，還可以減輕法官的工作壓力，進而塑造全社會合力化解糾紛的大格局。

( 三) 問題之提出

既然立案調解具有上述多重價值與功能，那么在2012 年立案調解入法以后，特別是2015 年全面實行立案登記以來，我國立案調解制度在實踐中運行現狀如何? 其在運行中存在哪些問題? 導致其存在這些問題的原因何在? 在實行立案登記制度的背景下，我國立案調解又應如何改革和完善? 等等。針對上述問題，筆者于2016 年對H 省四個地市——位于H 省東部的I 市、位于H 省西部的J 市、位于H省中部的K 市以及位于H 省中南部的L 市的各基層法院立案庭進行了問卷調查。筆者之所以選取四個地市作為調查對象的原因主要在于：一是調查樣本的各地經濟發(fā)展水平。2016 年H 省有18 個地市，其中J 市人均GDP 為52 542元，位于H 省第2 位，屬于H 省經濟發(fā)達的地市； L 市人均GDP 為26 065元，位于H 省第10 位，經濟發(fā)展位于H 省中等水平；K 市人均GDP 為24 854元，位于H 省第11 位，經濟發(fā)展位于H 省中等偏下水平；I 市人均GDP 為34 389元，位于H 省第12 位，經濟發(fā)展水平位于H 省中等偏下水平［10］。所調查的四個地市涵蓋了經濟發(fā)達地區(qū)、經濟欠發(fā)達地區(qū)以及經濟較為落后地區(qū)，這樣的布局能夠較為客觀地反映出各地司法運行的基本面貌②本次針對立案登記制度的調研中，課題組還到N 市進行了調研并舉行座談，但是這次調研和座談僅僅是在前期對上述四個地市法院問卷調查、座談后在具體研究中出現的新問題再次進行的調查。此次調查座談，一是便于進一步了解新情況新問題；二是印證其他地市有關立案登記制度出現的問題在全省各地市是否基本相同。。二是調查樣本的空間位置布局。I 市位于H 省最東部，轄2 區(qū)、6 縣、1 縣級市；J 市位于H 省西部，下轄7 區(qū)、1 縣級市和8 縣；L 市位于H 省中南部，下轄1 區(qū)9 縣；K 市位于H 省中部，下轄4 個區(qū)5 個縣( 市) 。選擇的調查樣本兼顧了H 省中部、西部、東部和南部，布局較為合理。三是調查的便利性。筆者與四個地市法院業(yè)務往來較多，人脈資源較為豐富，便于調查的順利開展。

筆者給四個地市所轄縣區(qū)基層法院立案庭各發(fā)放1 份問卷，共發(fā)放40 份問卷，回收有效問卷40 份。

由圖一看到，I 市回收7 份、J 市回收13 份、K 市和L 市各回收10 份，共回收問卷40 份。筆者在對這些問卷按照一定的類別和要素進行整理統(tǒng)計基礎上，又針對性地對部分法院立案庭法官進行座談和訪談。筆者希望基于對實行立案登記制度以來，我國立案調解的實踐面貌進行較為全面的實證調查，歸納其運行的現狀以及存在的問題，并分析導致這些問題出現的成因，進而提出未來我國立案調解制度改革的具體路徑。

圖一 四地市法院回收問卷

二、立案調解運行的實踐現狀及其存在的問題

( 一) 立案調解運行的實踐現狀

1.大部分基層法院建立了調解室且積極從事立案調解。由報道來看，不少法院都在積極從事立案調解工作，那么這些法院的立案調解是在哪里進行呢? 是否都在立案庭建立了專門的調解室呢? 筆者調查發(fā)現，大部分基層法院的調解都在調解室進行。

圖二 立案庭建立調解室的情況

由圖二對各地市立案庭是否建立調解室的問卷調查統(tǒng)計發(fā)現，其中I 市、K 市兩個地市各基層法院立案庭全部建有調解室，J 市有11 個基層法院、L 市有9 個基層法院也建立了調解室。由四個地市各基層法院立案庭建立調解室比率的平均值來看，竟有高達93.7%的基層法院建立了調解室?？梢姡^大部分基層法院都在立案庭建立了調解室。

圖三 立案調解數

由圖三還看到，四個地市各基層法院每年都調解了大量案件，四者立案調解平均數為1527.5 件，占當年受理民商事案件數比率的平均值為5.51%。其中最多的為K 市，各基層法院立案庭一年共進行立案調解2921 件，占當年受理民商事案件數的比率為10.1%?？梢姡趯嵭辛傅怯浿贫群?，各基層法院立案庭也還積極進行立案調解。

2.相當一部分當事人對立案調解持歡迎態(tài)度。法院調解向來是有爭議的，有的當事人歡迎、有的當事人反對［11］。那么對于立案調解，當事人的態(tài)度如何呢? 針對這一問題，筆者進行了問卷調查，詳見表一：

表一 當事人對立案調解的態(tài)度

由表一看到，四地市中選擇“D.絕大部分歡迎”選項的人數較多，位居第二，合計有15 人次，占四地市基層法院立案庭數的28.8%。盡管這一人數并非最多，但也說明，還是有相當一部分人對立案調解持歡迎態(tài)度的。

3.當事人積極履行達成的立案調解。調解系當事人意思自治的產物，從理論上而言，當事人對于自己達成的調解協(xié)議，也應會積極履行。那么，當事人對于自己達成的立案調解是否也會積極履行呢?對此筆者進行了問卷調查。詳見表二：

表二 當事人是否積極履行達成的立案調解

由調查統(tǒng)計發(fā)現，四個地市各基層法院立案庭絕大多數選擇了“C.絕大部分積極履行”，其中I 市有6 人次、J 市有8 人次、K 市有8 人次、L 市有5 人次，合計27 人次，占四地市基層法院立案庭數的65.9%。盡管也有選擇“B.都不積極履行”“D.絕大部分不積極履行”和“E.有較少部分在履行后又反悔，進行上訪要求再審等”選項者，但人數不多，所占比重不大。由此可知，總體而言，當事人對于達成的立案調解，絕大部分都積極履行。

( 二) 立案調解實踐運行中存在的問題

1.部分基層法院立案庭仍未建立調解室。2004 年最高人民法院出臺了《關于人民法院民事調解工作若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定：“根據民事訴訟法第八十七條的規(guī)定，人民法院可以邀請與當事人有特定關系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會團體或者其他組織，和具有專門知識、特定社會經驗、與當事人有特定關系并有利于促成調解的個人協(xié)助調解工作。”根據這一規(guī)定，上海長寧區(qū)人民法院于2006 年成立了“長寧法院涉訴民事糾紛調解室”，專門從事調解工作。此后全國各地法院紛紛建立各種調解室。據報道山東省各基層法院或派出法庭都建立了調解室： “截至目前( 2016 年6 月5日——筆者注) ，我省( 指山東省——筆者注) 各基層人民法院訴調對接中心和人民法庭訴訟服務站已全部設置人民調解室?！保?2］這些給大家的印象是，我國絕大部分基層法院似乎都建立了調解室。但是由對四地市基層法院立案庭是否建立調解室的問卷調查統(tǒng)計發(fā)現，盡管絕大部分基層法院立案庭都建立了調解室，但是依然有部分基層法院立案庭至今并未建立調解室。由圖二看到，四地市也有3 人次選擇了“B.否”選項，占所有選取人數的7.9%。盡管選擇這一選項的人數不多，但是一定程度上也說明，目前尚有部分基層法院立案庭并未建立調解室。

2.委托調解和協(xié)助調解不多?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》( 以下簡稱《立案登記若干規(guī)定》) 第十五條規(guī)定：“人民法院推動多元化糾紛解決機制建設，尊重當事人選擇人民調解、行政調解、行業(yè)調解、仲裁等多種方式維護權益，化解糾紛?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》“28.健全委派、委托調解程序。對當事人起訴到人民法院的適宜調解的案件，登記立案前，人民法院可以委派特邀調解組織、特邀調解員進行調解?！备鶕@些規(guī)定，各基層法院在立案階段應積極發(fā)揮人民調解組織等人員進行調解，但是基于調查發(fā)現事實上并非如此，委托調解和協(xié)助調解不多，立案調解基本上以法官為主。

表三 主持立案調解的人員

由表三“主持立案調解的人員”看到，四地市各基層法院立案庭選擇“A.法官”選項者最多，四者合計25 人次，占四地市基層法院立案庭數的62.5%。盡管選擇“D.人民調解員/社區(qū)街道辦等社會其他人”選項者也不少，四個地市合計有11 人次，占四地市基層法院立案庭數的27.5%。但總數上遠遠少于選擇“A.法官”這一選項者。這說明當下的立案調解，絕大部分案件是由法官直接進行的，相反直接委托給非法官人員進行的調解不多。

同時，盡管1991 年《民事訴訟法》第八十七條規(guī)定：“人民法院進行調解，可以邀請有關單位和個人協(xié)助。被邀請的單位和個人，應當協(xié)助人民法院進行調解?！?。《最高人民法院關于人民法院民事調解工作若干問題的規(guī)定》第三條也規(guī)定：“根據民事訴訟法第八十七條的規(guī)定，人民法院可以邀請與當事人有特定關系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會團體或者其他組織，和具有專門知識、特定社會經驗、與當事人有特定關系并有利于促成調解的個人協(xié)助調解工作?！钡怯烧{查發(fā)現，司法實踐中，由非法官人員協(xié)助法官進行立案調解者不多。由表三看到，四地市中選擇“E.法官與人民調解員等一起”并不多，四者合計有10 人次選擇了這一選項，占四地市各基層法院立案庭數的25%。盡管這一比例也不低，但是這一數據也說明，有高達75%的立案調解要么是由法官獨自調解，要么是由非法官人員獨自調解，而由其他人員與法官一道協(xié)助調解者也不多。

3.在法院之外進行調解者不多。《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》規(guī)定“對于已經立案的民事案件，人民法院可以按照有關規(guī)定邀請符合條件的組織或者人員與審判組織共同進行調解。調解應當在人民法院的法庭或者其他辦公場所進行，經當事人同意也可以在法院以外的場所進行?！绷刚{解并非僅能在法院內部進行，也可以在法院之外的其他場所進行。但是基于調查發(fā)現，事實并非如此。

表四 立案調解的場所

由表四“立案調解的場所”看到，四地市中選擇“C.在人民調解委員會等單位/部門的辦公室”這一選項者不多，其中有2 個地市并未選擇這一選項，四者合計也僅有3 人次，占四地市基層法院立案庭總數的7.5%。盡管四地市也有11 人次選擇了“E.其他”選項，但都遠不及選擇“A.全部在調解室”以及“D.有時在調解室有時在調解室之外的立案庭”選項的人次多。這說明，目前我國各基層法院的立案調解基本上是在法院內部的立案庭及其調解室進行，除此之外的其他地方較少。

4.立案調解開展并不理想。從應然意義上而言，在實行立案登記制度后，因為案件數量增加，法院更會積極進行立案調解，實現案件分流，減輕法院審判的壓力。但調查發(fā)現，基層法院在實行立案登記制度后，立案調解的開展并不理想，甚至有不少基層法院已經不再進行立案調解。

圖四 立案登記對立案調解的影響

由圖四“立案登記對立案調解的影響”看到，四地市中，各基層法院選擇“A.明顯減少”選項者最多，合計有18 人次，占四地市基層法院立案庭總數的45%。盡管也有選擇其他選項者，但總數都沒有選擇這一選項的人數多。同時由圖四也應注意到，也有14 人次選擇“B.明顯增加”選項。這說明，盡管總體上來看，在實行立案登記后，立案調解總數有所減少，但是也有部分基層法院的立案調解反倒有所增加。這說明實踐運行中的立案調解并非那么均衡和理想。這一點在筆者舉行的立案調解座談會上得到印證。L 市一基層法院立案庭常姓庭長指出：“立案調解開展不好，走到法院都是沒辦法的?，F在積極性降低，有的原告不愿意調解，通知被告來調解電話上答應，但不來參加，通知難?！盠 市一基層法院立案庭韓姓法官指出：“準備大力推行訴前調解，但是執(zhí)行有些難?！盠 市一基層法院立案庭李姓法官指出：“訴前調解做的不好，來立案時問是否愿意調解，如果愿意就當場調解。今年調解了十幾起①截止于2016 年4 月21 日?！弊剷弦灿辛竿シü僦赋龊芏嗷鶎臃ㄔ毫竿ガF在基本上不再進行立案調解，僅有部分法院還在堅持立案調解。目前還繼續(xù)開展立案調解的法院主要有兩類，一類是這一法院為試點單位或者創(chuàng)新單位，另一類是這一法院的案件特別多。除此之外的其他基層法院較少開展立案調解。

三、立案調解存在上述問題的原因

導致上述立案調解制度運行效果不好且存在眾多問題的原因，具有多方面性。但在筆者看來，其成因主要在于：

1.法官的專業(yè)性和權威性更有利于立案調解。筆者針對主持立案調解人的效果問題，進行了問卷調查，統(tǒng)計結果詳見表五：

表五 立案調解主持人的效果

由表五看到，四地市各基層法院立案庭中選擇“A.法官”選項的人數最多，四者合計有27 人次，占所有基層法院立案庭數的67.5%。盡管選擇其他選項的人數也不少，都遠未達到這一比率。由此可知，在各基層法院看來，還是由法官進行立案調解效果最好。畢竟法官精通法律，對案件的把握更為清楚，由這些“專業(yè)人員”調解效果更好。當然與其說法官進行的是調解，毋寧說其進行的就是“審判”，抑或為對“審判的模擬”。法官進行立案調解時，其在“調解中提示的解決結果與審判所能得到的結果十分近似的話，即使當事者對此加以拒絕，到審判的場合仍有可能受同樣的解決所強制，則當事者將不得不采取合作的態(tài)度，傾向于對調解時提出的解決方案予以接受?！保?3］盡管立案庭法官并非審判庭法官，但是其也同樣是法官，當事人基于對法官專業(yè)性和權威性的認同，為立案法官調解的成功提供契機與可能。這些或許正是為何各基層法院立案庭進行立案調解時，非法官人員較少而更多為法官的重要原因。

2.法院內部的氛圍更有利于立案調解。筆者針對立案調解場所在哪里效果更好問題進行了問卷調查，統(tǒng)計結果見表六：

表六 立案調解場所的效果

由表六看到，四個地市各基層法院中選擇“A.法院調解室”的最多，合計有35 人次選擇了這一選項，占所有基層法院立案庭數的87.5%。盡管也有選擇其他選項的，但都不多。由此分析發(fā)現，四地市基層法院立案庭中，絕大部分都認為立案調解在法院調解室進行效果更好。其原因在筆者看來主要有：一是畢竟法院調解室的設置和氛圍有別于法庭的威嚴和莊重，其更為溫馨和自然，這樣的環(huán)境和氛圍更利于雙方當事人之間的交流和溝通，更利于立案調解的順利開展；二是調解室盡管在布置上有別于法庭，但是畢竟是法院的調解室，法院的權威性在調解室也能得到一定程度的反映，這也有助于調解的最終達成。盡管法院判決作為一個潛在的內在因素具體對調解的達成具有何種作用并非那么清楚①這一點英國學者也有相同看法。詳見［英］西蒙·羅伯特、［英］彭文浩著： 《糾紛解決過程： ADR 與形成決定的主要形式》( 第二版) ，劉哲瑋等譯，傅郁林校，北京大學出版社2011 年版，第347 頁。，但是在審判的陰影下的調解效果較好則是毋庸置疑的。“調解的地點設置在法院，這樣一方面有利于提高調解的權威性、增強當事人的信任感?！保?4］在法院權威“陰影下的調解室”進行調解更有助于調解的達成。從心理上而言“同時，一般的國民對這些以公共權力為背景的糾紛處理機關也抱有給以糾紛正確解決的期待?！保?5］由設在法院內部的調解室進行調解，本身就意味著此機構系代表國家權力的法院對案件進行的調解。法院的公權性與權威性更利于當事人在心理上接受法官等提出的調解方案和建議，有助于調解的成功。三是當事人到法院起訴時，再讓當事人去人民調解委員會或其他部門可能因路途遠等會導致不方便。對此，早有學者指出： “調解地點在法院更便于與庭審的聯(lián)系和協(xié)調……同時也可避免另找調解處所的麻煩。”［16］而且當事人是到法院“打官司”，如果讓當事人到法院之外的其他地方進行調解，他們心理上不易于接受，感覺是法院把他們向外推，抵觸情緒會更大。相反如果在立案庭設置的調解室進行調解，特別是有法官的參與，當事人在心理上的認同感會更強，認為這還是在法院，還是法院在給他們“解決問題”。這些或許正是為何立案調解更多在法院進行，而較少到法院之外的其他場所進行的重要原因。

3.立案庭的人手不夠②需要指出的是，立案調解僅僅是立案庭工作中非常小的一部分，其最為繁重和核心的工作則是立案，每個立案庭每年需要立案受理相當多的案件。。筆者針對立案調解有所減少問題，設計了問卷進行調查，調查結果統(tǒng)計詳見表七：

表七 立案調解減少的原因

由表七看到，四個地市中選擇“A.立案庭人手不夠”選項者最多，合計有30 人次選此選項，占所有基層法院立案庭數的75%。由此可知，在各基層法院看來，之所以導致立案調解開展不理想的重要原因之一就在于立案庭人手太少。

圖五 立案庭人數③ 筆者上述調查是在員額制改革實施之前，當時所謂的“法官”人數較多。但是在實行員額制改革之后，入額法官人數減少，之前不少所謂的“法官”僅能為“法官助理”或者其他人員。在實行員額制后，法官的絕對人數減少。與每年受理案件數

由圖五看到，四個地市各基層立案庭共有法官122 人、書記員110 人，每年受理案件共計166 264件，每個法官人均立案1363 件。由此可知，各基層法院每一個立案法官每年都需要受理相當多的案件。而在實行員額制改革后，隨著法官絕對人數的減少，這一問題更為突出，立案庭更是捉襟見肘。由于立案庭人手有限、任務繁重，而調解又需要花費很多精力，立案庭人員也僅能是簡單問一下當事人是否愿意調解，在當事人不同意調解時，立案庭人員就不再進行調解。在L 市法院座談時，L 市一基層法院立案庭常姓法官也指出：“立案庭人手不夠，還有其他任務，書記員比較少，人手不夠，無法開展工作( 指調解工作——筆者注) ”立案庭人手有限，無暇調解，是導致立案調解開展不理想的重要原因。

4.登記立案固有期限的限制。在表五“立案調解減少的原因”中發(fā)現，四個地市各基層法院立案庭中，不少人選擇了“C.立案登記制審限的限制”這一選項，在所設計問卷選項中，位居第二。四地市合計有13 人次選擇了這一選項，占所有基層法院立案庭數的32.5%。由此發(fā)現，在各法院立案庭法官看來，立案登記的期限是導致立案調解減少的重要原因。

《立案登記規(guī)定》第八條、第十三條等明確規(guī)定了法院應當在7 日內立案，否則要追求責任。至于不符合起訴條件的案件在補充材料后，也應在法定期限內進行立案。如此嚴格的立案期限讓立案調解的回旋空間越來越小。申言之，對于普通民事案件的起訴，立案庭僅能在法定的7 日內進行調解，如果在7 日內調解不成功，就應作出是否立案的裁定。這就大大壓縮了立案調解運行的空間。

《最高人民法院印發(fā)《關于進一步貫徹“調解優(yōu)先、調判結合”工作原則的若干意見》規(guī)定，對于立案階段的調解原則上不超過10 日，經雙方當事人同意也可以延長。實踐中，各基層法院的立案調解期限一般也掌握在10～20 日之間。無論司法解釋的規(guī)定還是實踐中立案法官把握的立案調解時間其實都與民事訴訟法以及相關司法解釋規(guī)定的立案受理的7 日期間相沖突，而這一沖突在實行立案登記制后，更為突出。在實行立案登記制度之前，盡管民事訴訟法也規(guī)定案件應當在7 日內立案，但是法院立案庭基于調解等遲遲不予立案，而且調解延長的期限不計入審限，這為立案調解爭取了巨大的回旋空間。但是在實行立案登記制度之后，如果在法定期限內不予立案，當事人特別是原告方則會明確提出反對繼續(xù)調解，要求法院立案受理。這無疑成為阻礙立案調解進一步開展的一大障礙。

5.立案庭法官立案調解的積極性不夠。在對各基層法院的調查中發(fā)現，不少基層法院立案庭法官認為，他們對立案調解的積極性不高。在筆者針對“立案調解減少的原因”進行問卷調查時，四地市立案庭法官有6 人次選擇了“B.立案庭法官沒有積極性”選項，占所有基層法院立案庭數的15%。立案庭畢竟是訴訟啟動的第一道關口，其主要功能在于受理案件，依據民事訴訟法的規(guī)定對案件是否符合起訴要件等進行審查。盡管立法規(guī)定了立案調解，但在立案庭法官內心深處，其依然認為自己工作的重心就在于立案受理，至于其他工作特別是調解并非其工作重心。為此，至于在立案受理環(huán)節(jié)，能否化解糾紛特別是能否調解成功等并非是立案法官關心的問題。因為在案件進入審判環(huán)節(jié)后，無論審判庭審理后依法作出判決結案，還是調解結案，都有審判庭來“兜底”——由其解決糾紛。也正是出于這樣的心理，很多立案庭法官對于調解并非那么熱心，在他們看來是否愿意進行調解完全是立案庭法官的“良心活”。此外，立案調解的現實困難性以及立案調解缺乏具體的操作規(guī)范也讓立案法官調解的積極性不高。與審判環(huán)節(jié)不同，當立案階段的原告到法院起訴時，被告并不可能一同到法院，立案庭法官如果想進行調解，則需要與被告聯(lián)系，通知被告方到立案庭后方可進行調解。當下中國人口流動性較大，特別是在廣大農村地區(qū)，不少農村人外出打工，經常不在家。這就導致很多案件的當事人特別是被告方通知其到庭特別困難。再加之，被告對原告起訴自己本身也較為抵觸，這都導致立案庭聯(lián)系被告方到庭進行調解較為困難。立案調解當事人通知的困難性讓立案庭法官對調解產生畏難情緒，導致他們也不愿意積極進行調解。我國盡管建立了立案調解制度，但是并未明確立案調解的具體程序規(guī)范。因缺乏立案調解的具體規(guī)范要求，這讓立案庭法官在開展立案調解時非常犯愁，并不清楚應該依據什么程序進行工作，往往是“八仙過海，各顯神通”地創(chuàng)造各種模式去調解。這一定程度上也導致立案庭法官并不積極去開展調解。

6.法院調解政策的轉變。具有中國特色的法院調解在當代中國的司法中扮演重要角色，為解決中國民事糾紛發(fā)揮了重要作用。在20 世紀80 年代中后期掀起的民事司法改革的過程中，學界乃至實務界基于對我國民事訴訟調解制度實踐的深度反思而展開了對法院調解制度的全面批判，諸如認為法院調解常常犧牲原告方的合法權利、法院調解帶有強制性、法院調解導致實體法與程序法的雙重軟化甚至認為法官調解的動機不純等等［17］。在這一背景下，中國司法領域一改多年“重調解輕判決”的態(tài)度而開始轉向“重判決輕調解”，結果導致一審調解結案率就由1994 年的58.4%降至2001 年的36.74%［18］。在和諧社會建構的時代背景下，法院調解迎來了振興與再構的新契機。最高人民法院先后出臺了多個有關調解的司法解釋，諸如2007 年最高法院頒布了《關于進一步發(fā)揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》和2010 年最高法院頒布了《關于進一步貫徹“調解優(yōu)先、調判結合”工作原則的若干意見》等等，“調解優(yōu)先”政策正式在我國確立。在“調解優(yōu)先”政策的驅使下，“調解熱”在中國再度出現。在這一背景下，各地法院不斷創(chuàng)新法院調解的模式和方法，正如前所述，立案調解制度也在此時應運而生。

歷史的輪回總是在不同時期以相似的面目出現?！罢{解優(yōu)先”政策引發(fā)對調解的過度重視和“調解熱”也同樣不可避免地遭到學界的批判與反思。諸如李浩教授提出“要理性對待調解優(yōu)先”［19］，肖建國教授指出要“理性看待‘調解優(yōu)先，調判結合’”［20］，筆者也曾指出“未來中國應當適度弱化法院調解的地位，擺正法院調解與判決的關系，回歸法院調解的理性定位。”［21］等等。在學界的批判與呼吁下，我國法院盡管并未擯棄“調解優(yōu)先”這一政策，但是司法實踐中對調解的態(tài)度已經發(fā)生根本性改變，不少法院已不再過于追求調解結案率，也不再將其作為考核指標，理性看待調解與判決的關系，回歸“能調則調，當判則判”。這一點由最高法院網站有關調解的文章或新聞報道可見一斑①作為代表中國司法最高層的最高人民法院，其網站上的有關新聞和文章等，一定程度上可以反映出某一時期最高法的司法態(tài)度以及司法政策的走向。?；诮y(tǒng)計發(fā)現，從2010 年開始最高法院網站中有關調解的文章或報道②該網站有關調解的文章抑或報道等，最早的文章為2010 年。［22］逐年減少，并逐步走向低谷。詳見下圖六：

圖六 有關調解的文章或報道

而且在這些文章或報道中，涉及調解結案率的文章或報道則更少，其中2015 和2016 年竟然沒有一篇有關調解結案率的文章或報道。詳見下圖七：

圖七 有關調解結案率文章或報道

由上述可以發(fā)現，我國法院系統(tǒng)對于過度重視調解的態(tài)度開始發(fā)生根本性轉變，對調解的重視程度開始降溫，已不再過于重視調解結案率，調解在民事司法中的地位不再那么耀眼。基于創(chuàng)新法院調解這一功利性目的而出現的立案調解，其命運也同樣如此。由此不難知道，當下不少法院并未建立調解室、立案庭并不積極開展委托調解以及協(xié)助調解、立案調解數量明顯減少等等，都是在“過熱”的法院調解在降溫、法院領導也不那么重視調解這一大環(huán)境下的必然邏輯和產物。

四、立案庭功能重塑與立案調解的未來走向

( 一) 立案庭功能［23］的重新定位

立案調解僅僅是立案庭的工作職責之一，如果要對立案調解進行改革和重塑，首先需要對立案庭的職能進行相應的調整。在實行立案登記背景下，立案庭的職能受到較大沖擊，其職能定位也應與時俱進地予以改變?？傮w而言，立案庭具有四種功能： 審查過濾、糾紛解決、案件分流以及訴訟服務等。筆者認為，在實行立案登記背景下，立案庭應當堅持“兩個弱化”和“兩個強化”。

1.“兩個弱化”。具體而言，“兩個弱化”是指弱化其審查過濾和糾紛解決功能。就前者而言，主要是要糾正當下實行的立案登記制與十八屆四中全會明確提出要“做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權”之間的偏差，為此未來應當進一步降低審查起訴的強度和標準，真正實現“立案登記”的本意。

就后者而言，主要是要進一步弱化立案庭的糾紛解決功能。就立案庭建立的初衷而言，就是專司立案審查，改變之前“立審不分”的混亂局面。不過，這里存在爭議的是，立案庭是否存在解決糾紛功能? 申言之，立案階段對起訴條件的審查等是否為審理? 一種觀點認為，法院對審查起訴的審查就是審理?！八^受理是指法院接受案件并進行審理。”［24］即立案審查過程就是審理過程。另一種觀點認為，立案審查是審查而非審理，帶有行政審查色彩。因為立案環(huán)節(jié)僅僅對原告方的材料進行審查而被告方并不進入這一環(huán)節(jié)，也沒有任何對抗。為此，立案在性質上僅為審查。在江偉教授2001 年主編的民訴教材中就指出：“民事訴訟中的受理，是指受訴人民法院通過對原告起訴的審查，認為符合法定起訴條件，決定立案審理，從而引起訴訟程序開始進行的職權行為?！保?5］在筆者看來，之所以出現如此分歧的主要原因在于，19 世紀80 年代因為“立審不分”，立案過程也就是審理過程；而在19 世紀90 年代末期，為改變這一弊端而形塑了“立審分立”進而建立了立案庭，立案環(huán)節(jié)與審理環(huán)節(jié)切割開來，為此立案過程更多為審查而非審理。無論我們如何爭議，但有一點是明確的，對一審不予受理的上訴，二審法院是需要開庭審理的。為此，立案審查過程也具有一定的糾紛解決功能。但是立案審查過程中的調解行為，是糾紛解決則是毋庸置疑的。為此，弱化立案環(huán)節(jié)糾紛解決功能的根本點就在于弱化立案庭法官的調解。目前，立案庭對于當事人起訴更多為形式審查，而調解則需要分清是非、查清案件事實，在有限的立案期間內，立案庭顯然不能達到這一要求。為實現調解的查清事實、分清是非這一目標，調解僅能放到審判階段，由審判庭法官基于庭審中雙方當事人對案件事實的辯論，對案件事實把握更為清楚，此時再進行調解，更利于雙方達成調解協(xié)議。為此，筆者認為應當弱化立案庭法官本身進行的調解。

2.“兩個強化”。具體而言是指強化立案階段的訴訟服務和案件分流功能。就前者而言，立案庭未來應牢固樹立“大服務”理念，深化服務內容、增加服務方式、更新服務手段、擴張服務功能。諸如可以將法院有關對當事人服務的所有職能都整合至立案庭，建立“一站式綜合訴訟中心”等。就后者而言，盡管立案庭的本質工作為立案審查，但是其也一定程度上肩負案件分流功能。其分流功能體現在兩個向度：一個是對內分流，即案件在法院內部進行的分流。根據案件的不同類型，案件可以分為諸如小額訴訟、簡易訴訟、支付令程序、普通程序等，立案庭根據法院內部的案件流程管理程序將案件分配至各個業(yè)務庭抑或法官；一個是對外分流，即案件由法院向外部的分流。立案庭在案件立案受理之前，根據案件具體情況，經當事人同意，將案件委托給民調組織、金融機構、保險機構或者退休法官等進行調解。在實行立案登記制度之后，隨著中國立案審查標準的降低，之前被擋在法院大門之外而不被立案受理的案件現在也可以受理。再加之當前中國經濟下滑而引發(fā)的大量糾紛/案件也都被訴至法院，導致案件呈“井噴式增長”①有媒體指出，在實行立案登記制度后，案件出現“井噴式增長”。但是據筆者調查發(fā)現，案件增長并非因為實行立案登記制這一原因，其實案件增長的原因具有多方面性，除立案登記制導致案件部分增長外，還有法院每年案件的自然增長以及經濟下滑等導致的案件增長等。［26］，讓原本就“案多人少”的法院在實行員額制后②在實行員額制后，原來都可以辦案的“法官”因為未能進入員額，目前不能辦案，再加上法官助理和書記配備并未完全到位，以及司法改革的相關配套措施并未建立，這樣就導致進入員額的法官人均辦案絕對數字激增，法院結案的壓力陡增。，更是“捉襟見肘”、窮于應付。為此，在這一背景下，立案庭更應積極發(fā)揮案件分流功能，特別是要強化對外分流。即每一個法院立案庭都應當建立與人民調解、行政調解、行業(yè)調解、仲裁等對接的機制。在立案之前，基于當事人的同意，由這些機構和行業(yè)對案件進行調解或仲裁，以此緩解法院案件增長的壓力。

( 二) 立案調解的改革與重構

基于上述可知，在實行立案登記背景下，我國立案庭的功能需要重新定位，立案庭的相關職能應進行相應的調整，特別是應當弱化其解決糾紛的功能，即弱化立案調解，但是相反應當強化對案件的分流，即應當積極從事訴調對接，將案件委托給法院之外的其他機構進行調解等?；谶@樣的思路，結合當下中國立案調解的司法現狀，筆者擬對我國立案調解及其相關制度進行如下改革：

1.每一個基層法院都應建立多元調解室。鑒于目前尚有部分基層法院并未建立調解室，而且目前的立案調解中更多為法官，非法官人員進行調解者并不多的現實，為強化立案調解的案件分流功能，充分發(fā)揮非法官人員對案件的調解，未來各基層法院立案庭都應建立以社會力量為主的多元調解室，積極引入人民調解委員會、保險協(xié)會、醫(yī)療糾紛協(xié)會等社會力量參與法院的糾紛化解。同時考慮到退休法官的專業(yè)性與豐富的司法實踐經驗，可以多聘請退休法官參與調解。這樣就解決了困擾當前法院立案庭人手不夠無法開展立案調解的問題。同時，鑒于在法院內部調解效果更好，除雙方當事人都同意在法院之外其他場所進行調解外，原則上立案調解都在法院內部進行。當然，鑒于調查中也發(fā)現，當下立案調解存在到法院之外進行者較少的問題，這是因為立案調解本身依附于法院的權威，是法院陰影下的調解，為保證立案調解的效果，立案調解應更多在法院內部進行。但是對于一些到案發(fā)地進行調解效果更好的案件，諸如相鄰糾紛和婚姻家庭糾紛等案件，法院既可以邀請當事人所在地的村( 居) 委會協(xié)助調解也可以到案發(fā)地進行調解。

2.建立二元化立案調解機制。由于立案庭人手不夠以及立案登記固有期限等導致立案調解開展不順暢，未來應當從兩個方面著手：一方面應充分發(fā)揮非法官人員積極從事調解等；另一方面還應建立立案法官較少從事調解的機制?；谶@一思路，可以考慮在立案受理之前，立案庭法官不再參與調解，此時僅能由非法官人員進行調解。即對于當事人愿意調解或者存在調解意向的，由立案庭法官將案件交給法院多元調解室，由退休法官、人民調解員、保險員等非法官人員進行調解，法官可以進行指導。在案件立案受理后，移交審判庭之前，如果當事人愿意調解或者有調解意向的，此時僅能由法官對此進行調解，不能由非法官人員調解。同時為防止案件“久調不決”“反復多次調解”，凸顯立案調解的作用和地位，特別是為了實現“審判中心主義”③十八屆四中全會明確提出應以“審判為中心”，盡管這更多系指刑事訴訟中應當以“審判為中心”，但是民事訴訟中也應當盡可能體現以“審判為中心”。，避免“泛調解化”，在案件交給審判庭之后，審判庭對于在立案階段已經調解過且不成功的案件，在審判階段原則上不再進行調解，審判庭直接在庭審后作出判決。當然，如果一方當事人主動提出調解，而且對方當事人同意的，法官也允許再進行調解。但此時的調解僅能由法官進行，而不得再次委托調解。

3.明確立案調解的案件范圍和期限。鑒于立案登記固有期限嚴重限制了立案調解的開展，那么就應明確哪些案件可以立案調解，哪些案件不適合立案調解；同時還要改變之前司法解釋確立的立案調解的期限，讓立案調解的期限與立案登記的限期保持一致。一是對于案件標的額不大、雙方當事人爭議也不大、案件簡單、事實較為明確的案件，可以進行立案調解；對于案件標的額較大、案情復雜、事實不清、爭議較大的案件，不得進行立案調解。即適用小額訴訟以及適用簡易程序的案件尤其適合立案調解。二是現有司法解釋對于立案調解特別是委托調解的期限一般都規(guī)定為10～20 日，但是這一調解期間與立案登記的時間嚴重沖突，為此應當對立案調解的期限進行調整。對于立案受理之前的立案調解，建議其調解的期限應與立案登記的期限保持一致。根據立案登記期限的規(guī)定，不同類型的案件采用不同的調解期限。諸如一般民事案件調解期限不得超過7 日、第三人撤銷之訴案件不得超過30 日、執(zhí)行異議之訴案件不得超過15 日。對于立案受理之后尚未移交給審判庭之前的調解，建議其期限明確規(guī)定為不得超過5 日①一些案件較多的基層法院為減輕審判庭的壓力，在案件立案受理后，將案件交給調解室，讓人民調解委員會等進行30 日左右的調解。。

4.建立部分案件非訴調解前置程序。為減輕法院的案件壓力，解決立案調解人手不夠問題，還可以考慮對于鄰里糾紛、家庭內部糾紛、小額訴訟等案件，立法應明確規(guī)定，在立案前，首先應當進行非訴調解。如果在立案前并未進行過非訴調解等而直接到法院起訴的，法院不予受理。對于經過人民調解委員會等機構的調解，但不成功者，又起訴到法院的，如果符合法定起訴受理條件，可以立案；但是對于并未經過訴前非訴調解的案件，直接起訴到法院的，法院在征求當事人意見后，也可以將案件交給法院調解室，由非法官人員進行調解。如果調解不成功，當事人堅持要求立案的，法院審查后，對于符合立案受理條件的，可以立案。

5.建立立案調解激勵機制。鑒于立案調解法官對于調解的積極性不夠以及存在對此的畏難情緒等，未來應當建立相應的立案調解的促進與激勵機制。一方面，盡管當下我國法院對于調解的政策發(fā)生變化，導致調解不被重視，但是考慮到立案調解具有可以實現案件分流、減輕審判案件的壓力等價值，未來還是應當強化法院領導對立案調解的高度重視，積極發(fā)揮立案調解的作用。另一方面，為激勵廣大立案法官積極開展立案調解，未來應出臺相應的立案調解激勵措施。諸如在績效考評、晉級晉升或者物質等方面給予一定的考慮等，以此激發(fā)立案庭法官積極開展立案調解的熱情和積極性。

6.明確立案調解的程序規(guī)范。鑒于立案調解缺乏清晰明確的程序規(guī)范，導致立案庭法官對于立案調解的積極性不高。特別是在實行立案登記制度的背景下，為了更好地開展立案調解，實現立案調解和繁簡分流的對接、建立立案調解的二元化機制，以及劃定立案調解與審判調解的關系等，未來應當明確立案調解的程序規(guī)程。筆者認為未來立案庭開展立案調解可以按照如下流程開展，詳見圖八：

圖八 立案調解流程圖

按照上述“圖八：立案調解流程圖”開展立案調解，不僅明晰了立案調解的流程規(guī)范，而且還明確了二元調解機制的具體做法，同時還界分了立案調解與審判的關系，以及二者如何銜接的問題等。

五、結語

調解制度具有的融合當事人關系的品質在和諧社會建構背景下，再度被重視，“調解優(yōu)先”政策得以確立。在調解再度被重視、“調解熱”再度出現的背景下，基于對法院調解時空范圍的進一步拓展，各地法院開始探索立案調解，立案調解正式進入我國司法的視野。立案調解盡管具有減輕法院壓力、合理配置司法資源以及調動社會力量化解糾紛等價值，但是在實行立案登記背景下，這一制度的運行并不順暢，立案調解在實踐中存在諸多問題。導致出現這些問題的原因既有制度上的問題，也有心理上的問題，還有政策上的問題，等等。但是無論是何種原因導致立案調解走向萎縮或低迷，我們都必須正視這一現實。我們還應當清醒認識到立案調解制度在立案登記來襲之際遭到“重創(chuàng)”的原因還在于自身“缺鈣”，即自身還存在諸多不能適應環(huán)境的“軟肋”或不足。為了重振立案調解，讓其發(fā)揮應有的價值，就應對其不足和缺點予以矯正與重塑。當然，對這一制度的重構首先應在立案庭整體職能進行調整的框架下進行；其次，這一重構還需要在法治化思路下進行，即要建立法定化的立案調解程序規(guī)范；最后，這一重構還要兼顧司法實踐的現實。唯有如此，方能讓其既能抵御來自方方面面的壓力，還能讓其在新的歷史環(huán)境下逆勢而上、煥發(fā)新機。