丁惠炯

關(guān)鍵詞“雙金合并” 現(xiàn)實(shí)困境 政策建議

中國(guó)與新加坡在政治上都為強(qiáng)勢(shì)政府、在經(jīng)濟(jì)上都是國(guó)有經(jīng)濟(jì)背景較強(qiáng)、文化上都深受儒家文化的影響，為中國(guó)向新加坡養(yǎng)老制度的借鑒提供了可能性;但這種“借鑒”仍應(yīng)注意遵循與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則。

一、問題的提出

“雙金合并”的不僅僅是對(duì)“住房公積金”和“養(yǎng)老金”簡(jiǎn)單的計(jì)算并進(jìn)行分配，其要義在于通過“雙金”管理機(jī)構(gòu)和使用辦法及管理模式、手段等的合并和優(yōu)化，使得大量的“沉淀資金”能夠被合理、科學(xué)、高效地使用，促進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展?！半p金合并”管理以彌補(bǔ)現(xiàn)行養(yǎng)老金不足觀點(diǎn)的提出基于以下背景：

（一）現(xiàn)行“養(yǎng)老金”的支付壓力

“老齡化社會(huì)”帶來日益沉重的支付壓力已成為中央和地方政府財(cái)政的管理“瓶頸圳”。從社會(huì)保障整體狀況角度來看，一方面，“養(yǎng)老金”支付能力有限，養(yǎng)老事業(yè)成為全社會(huì)之“痛”;另一方面，“住房公積金”的使用效率不高，目前尚有大量的沉淀資金存在銀行賬戶內(nèi)。從現(xiàn)行管理機(jī)制角度看，“養(yǎng)老保險(xiǎn)金”賬戶支付困難，而“住房公積金”賬戶資金富裕，是驅(qū)使二者合并管理的動(dòng)力。

（二）“新加坡模式”的示范效應(yīng)

我國(guó)現(xiàn)行的“住房公積金”制度是在借鑒新加坡等國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立起來的。

新加坡一直實(shí)行的是住房、養(yǎng)老、醫(yī)療三項(xiàng)社會(huì)保障資金合一的管理體制，由于這三類保障性資金各自對(duì)受眾一生的不同時(shí)段發(fā)揮作用，因之可以相互融通使用，這樣來提高保障性資金的使用效率，并在這一理論探索的基礎(chǔ)上成功地完成了實(shí)踐。有鑒于此，我國(guó)理論界也有學(xué)者便提出效仿“新加坡模式”，將“住房公積金”與“養(yǎng)老金”合并管理，目的在于減輕我國(guó)囿于提前進(jìn)入“老齡化社會(huì)”而使得養(yǎng)老事業(yè)產(chǎn)生的重重壓力。

二、“雙金合并”的現(xiàn)實(shí)條件

養(yǎng)老問題一直是公共管理的難解之題，要使用有限的社會(huì)資金給不再為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值的老年群體提供物質(zhì)和精神方面的支撐，以保證人類生命傳承這一倫理的完整，必然需要到政府和其他公共管理者作出正確的價(jià)值判斷，并將這一“價(jià)值判斷”付諸實(shí)施;現(xiàn)代社會(huì)長(zhǎng)期以來逐漸形成的養(yǎng)老制度就是在不斷糾錯(cuò)中回應(yīng)這種“價(jià)值判斷”。不同社會(huì)制度的國(guó)家在自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)上形成的養(yǎng)老體制大多會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老資金不足、養(yǎng)老資源貧乏的困難，因此，“以房養(yǎng)老”或者將“住房公積金”用于養(yǎng)老就被政策制定者注意到。銀行、保險(xiǎn)公司等非官方機(jī)構(gòu)由于以營(yíng)利為目的，其進(jìn)入門檻較高而保障性水平較低;相比而言，“住房公積金”體系一般屬于政府系列，具有銀行、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)所不具備的優(yōu)勢(shì)。

（一）“住房公積金”管理具有較強(qiáng)的公信力

我國(guó)“住房公積金”管理的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)一般是各級(jí)“住房公積金管理中心”是直屬于各級(jí)政府的獨(dú)立事業(yè)單位，由其全權(quán)代表政府開展“以房養(yǎng)老”工作，具有較強(qiáng)的公信力;而作為其上級(jí)決策機(jī)構(gòu)——“住房公積金管理委員會(huì)”的負(fù)責(zé)人一般均由政府分管副職及財(cái)政、住房和社會(huì)保障等相關(guān)部門的“一把手”組成，對(duì)于貫徹國(guó)家政策，協(xié)調(diào)“以房養(yǎng)老”或者開發(fā)“住房公積金”的養(yǎng)老功能，形成較為合理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。

（二）“住房公積金”具有較強(qiáng)的社會(huì)保障性

我國(guó)現(xiàn)行《住房公積金管理?xiàng)l例》明確規(guī)定：“住房公積金”的管理不以營(yíng)利為目的，其為具有強(qiáng)制性、互助性的長(zhǎng)期住房保障基金。從實(shí)際運(yùn)作情況來看，“住房公積金”作為政策性的低息貸款，其增值收益應(yīng)使用于廉租房建設(shè)等指向于“公平”的社會(huì)事務(wù)，尤其是允許職工因本人退休養(yǎng)老準(zhǔn)備而進(jìn)行提取，體現(xiàn)了其政策的保障性和社會(huì)服務(wù)性。因此，政策性住房保障的性質(zhì)，資金獨(dú)立運(yùn)營(yíng)等特點(diǎn)，均為“以房養(yǎng)老”打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）“住房公積金”具有較強(qiáng)的可操作性

相較于商業(yè)銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展的“以房養(yǎng)老”而言，將“住房公積金”納入“養(yǎng)老金”的使用范圍更具有可操作性?！白》抗e金”在社會(huì)資金體系中比較特殊，其具有“住房金融”和“住房保障”兩種功能，運(yùn)作特點(diǎn)類似于金融機(jī)構(gòu)，但服務(wù)對(duì)象為公眾住房。普通商業(yè)銀行或保險(xiǎn)公司的“以房養(yǎng)老”更多的是一種長(zhǎng)期化的理財(cái)產(chǎn)品，為保障其投資收益，會(huì)嚴(yán)格限定期限，其收益則是根據(jù)抵押物價(jià)值決定的，越到后期越會(huì)因其服務(wù)對(duì)象自身資源的逐步減少和對(duì)“養(yǎng)老金”需求的逐步增加而不愿意延續(xù)。因此，從公眾的角度看，擁有房產(chǎn)進(jìn)而“以房養(yǎng)老”比其他理財(cái)投資更劃算也更安全。

三、“雙金合并”的進(jìn)路難題

“住房公積金”與“養(yǎng)老金”合并管理的目的是發(fā)揮互補(bǔ)效應(yīng)，從而提高資金的利用效率。新加坡人口“老齡化”之前已形成巨額的個(gè)人資金賬戶“沉淀資金”;而我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)是人口老化國(guó)家，“養(yǎng)老金”個(gè)人賬戶資金為空賬。簡(jiǎn)單地將“住房公積金”與“養(yǎng)老金”賬戶合并不能達(dá)到預(yù)期目的。

首先，將“住房公積金”與“養(yǎng)老金”合并管理有利于個(gè)人資產(chǎn)和信息資源的合理整合，發(fā)揮有限財(cái)力的互補(bǔ)效應(yīng);但是，若不改變現(xiàn)行的“養(yǎng)老金”的管理機(jī)制，反而會(huì)使住房和養(yǎng)老兩項(xiàng)改革都面臨困境。因此，將“雙金合并”作為一種制度加實(shí)施和完善，至少需要重新考慮其“進(jìn)路”問題，前提是將現(xiàn)有“養(yǎng)老金”賬戶“做實(shí)”;否則，就會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老事業(yè)拖累“居者有其屋”事業(yè)的怪圈，非但不能增益于“養(yǎng)老”，還會(huì)給“住房公積金”管理帶來風(fēng)險(xiǎn)。

其次，從全國(guó)來講，“住房公積金”的沉淀資金大多是在不發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著這類型區(qū)域公眾住房意識(shí)及消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變和住房需求的急速增長(zhǎng)，“住房公積金”的作用必然突顯。實(shí)際上，各地“住房公積金”在為廉租戶、危房改造等家庭提供貸款等方面發(fā)揮了關(guān)鍵性的“緩沖閥”作用，特別是在解決中低收入家庭住房方面發(fā)揮著不可替代的作用。

綜上，“雙金合并”的前提是：做實(shí)“養(yǎng)老金”個(gè)人賬戶;即使將其并入“住房公積金”系統(tǒng)，也不應(yīng)在“空轉(zhuǎn)”的狀況下貿(mào)然實(shí)施。

四、“雙金合并”的政策建議

“雙金合并”解決老齡事業(yè)諸多問題的關(guān)鍵在于現(xiàn)行政策基礎(chǔ)上，對(duì)于兩個(gè)賬戶管理“協(xié)同”治理機(jī)制的全面完善。

（一）調(diào)整相應(yīng)的社保資金管理體制

圍繞加厚“養(yǎng)老金”底子的需要，有必要重新審視包括各類社會(huì)保障資金能夠融通使用問題，尤其應(yīng)考慮挖掘目前從公共管理邏輯上看來最適合與“養(yǎng)老金”配搭使用且有著“外溢”可能的“住房公積金”的潛力。一方面，“住房公積金”現(xiàn)有的資金“盤子”富裕;另有一方面，“住房公積金”的管理機(jī)制存在諸多詬病?！肮e金管理中心”既不是政府部門也不是企業(yè)，對(duì)于資金能否增值和安全運(yùn)行，缺乏起碼的責(zé)任約束;在運(yùn)營(yíng)管理上往往低效甚至帶來資金風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)角度出發(fā)，真正實(shí)現(xiàn)“雙金”合并有可能也有必要。

我國(guó)現(xiàn)行的管理體制下，“雙金”是各歸其“主”。2019年的《住房公積金管理?xiàng)l例》明確：住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位，獨(dú)立于政府的其他職能部門;而“養(yǎng)老金”（包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休養(yǎng)老金和企業(yè)人員退休養(yǎng)老金）的政策實(shí)施機(jī)構(gòu)是各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門。只有將這兩類機(jī)構(gòu)及其相關(guān)機(jī)制捋順或者合并，才能發(fā)揮兩類資金的最大效用。

（二）轉(zhuǎn)變“養(yǎng)老金”的管理模式

要做實(shí)“養(yǎng)老金”個(gè)人賬戶，保證個(gè)人賬戶資金不被占用，徹底解決“養(yǎng)老金”個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶分開管理的問題，實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶的真正積累。而“養(yǎng)老金”個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶分開管理簡(jiǎn)單易行的做法是將“養(yǎng)老金”個(gè)人賬戶的管理權(quán)限從省級(jí)社保部門移出。

從當(dāng)前社會(huì)保障制度和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)來看，相比較其他社會(huì)保障資金而言，“住房公積金”的“個(gè)人實(shí)際賬戶”性質(zhì)較為明顯。將“養(yǎng)老金”納入“住房公積金”的大盤子，實(shí)施“公積金”與“養(yǎng)老金”的無縫對(duì)接，合并進(jìn)行管理，一方面可以逐步實(shí)現(xiàn)真正的個(gè)體積累式“養(yǎng)老金”模式;另一方面也是對(duì)于“住房公積金”個(gè)人賬戶的資金安全的保障。

（三）發(fā)揮“公積金”在養(yǎng)老方面的作用

同時(shí)，要想使得“住房公積金”體系在解決社會(huì)養(yǎng)老方面發(fā)揮一定的作用，現(xiàn)有的機(jī)制仍有可以完善的潛力和必要。

1.設(shè)立專門機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)“公積金”。設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)于這部分社會(huì)保障資金實(shí)施專業(yè)的資本運(yùn)營(yíng)，最大限度地保值增值，各級(jí)政府加以宏觀調(diào)控和監(jiān)管;通過信用的方式，將公積金用于住房建設(shè)，或者盈利性投資;而其收益作為整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的特殊開支。

同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職工收入的增加，在公積金繳交率方面，可根據(jù)情況進(jìn)行提升。

2.規(guī)范“公積金”的支取。應(yīng)改變現(xiàn)有的支取方式，對(duì)職工支取公積金分別加以控制，對(duì)離退休或者年齡較大的職工，為保證其有足夠的養(yǎng)老公積金，應(yīng)限制其支取的比例，將公積金帳戶中的“累積”部分按逐年逐月按比例發(fā)給職工直至其去世為止。根據(jù)各地實(shí)際情況，將退休人員“住房公積金”賬戶資金，按一定比例分期支取，則每年形成的沉淀資金量可繼續(xù)運(yùn)作增值。在職時(shí)因?yàn)橹」e金購(gòu)、建、大修住房而導(dǎo)致退休后無充足養(yǎng)老金的，可由“住房公積金”管理機(jī)構(gòu)將其名下房屋出售或轉(zhuǎn)讓。

3.完善“住房逆抵押貸款”制度。實(shí)施“住房公積金”逆抵押貸款機(jī)制，豐富了“住房公積金”的運(yùn)用范圍和功能。

“住房逆抵押貸款”是針對(duì)特定群體的一項(xiàng)制度，用以解決養(yǎng)老資金匱乏狀況。住房資產(chǎn)是老年人最大的資產(chǎn)，應(yīng)完善住房逆抵押貸款機(jī)制，盤活老年人的存量資產(chǎn)。上述對(duì)于社會(huì)保障資金專門的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)該從“雙金合并”管理的角度出發(fā)，從房屋資產(chǎn)價(jià)值、測(cè)算貸款金額，直至老年人去世，都應(yīng)通過處置房屋資產(chǎn)收回所貸資金等各個(gè)環(huán)節(jié)保證老齡事業(yè)資金的充足和安全。

通過上述制度的建立和完善，可以充分發(fā)揮“公積金”的政策優(yōu)勢(shì)，提高利用效率，“激活”其養(yǎng)老功能發(fā)揮，緩解整個(gè)社會(huì)保障系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)壓力。