楊洪春

關(guān)健詞地方立法 立法中評估 立法質(zhì)量

一、地方性法規(guī)立法中評估的概念和特點

十八大以來，習近平總書記在一系列講話中闡述了推進全面依法治國進程中科學、民主立法的重要性，指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題;不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”。

地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系中不可缺少的重要組成部分。在立法法修改后賦予設(shè)區(qū)的市有立法權(quán)的新形勢下，如何進一步提高地方立法質(zhì)量是一個重要的課題，提高立法質(zhì)量，已經(jīng)成為我們今后相當長時期內(nèi)地方立法工作的重點和首要任務(wù)，提高立法質(zhì)量不僅成為地方立法機關(guān)和立法工作者的共識，同時，也是新時代立法工作的重要原則要求。美國社會法學家龐德認為：“法律的生命在于它的適用和生效”。立法質(zhì)量好不好，歸根到底要看其適用情況，看其是否經(jīng)得住實踐的考驗，實現(xiàn)預(yù)期的目的。這就需要對法規(guī)在立法過程中的審議環(huán)節(jié)進行分析評價和檢驗，以此確證地方性法規(guī)的自身價值，為此，在地方立法實踐活動中地方性法規(guī)立法中評估制度應(yīng)運而生了。

在立法實踐中，立法評估是指按照一定的標準和方法，由特定的評估主體，對地方性法規(guī)實現(xiàn)其宗旨、目標的一種評價分析。按照立法進程，立法評估可以分為立法前評估、立法中評估和立法后評估。立法前評估，也稱立項評估，它是指為了使編制的立法規(guī)劃和計劃具有科學性和可行性，列入立法規(guī)劃計劃的項目應(yīng)當經(jīng)過評估，對立法的必要性、可行性作出評估。立法后評估，也稱“立法后頭看”，是指在法律、法規(guī)頒布實施一段時間后，按照一定的標準和程序，對現(xiàn)行有效的法律法規(guī)文本質(zhì)量、立法價值、實施績效、制度設(shè)計等進行客觀的調(diào)查和分析，提出明確的評估結(jié)論，目的在于更好的實施、修改完善被評估的法律、法規(guī)，并從中總結(jié)經(jīng)驗，為開展相關(guān)立法提供借鑒和指導。這里筆者結(jié)合曲靖市地方立法實踐，重點討論立法中評估。立法中評估是指對地方性法規(guī)在地方人大常委會審議表次通過之前進行評估，主要對即將出臺的地方性法規(guī)的主要制度設(shè)計及相關(guān)內(nèi)容的合法性、合理性、可操作性、規(guī)范性進行評估，為提高地方立法質(zhì)量加上一道“閥門”，這是加強地方立法工作，提高立法質(zhì)量采取的一項新舉措。

地方性法規(guī)立法中評估具有評估對象的特定性和客觀性的特點。特定性是指地方人民政府向同級人大常委會提出地方法規(guī)案后，經(jīng)地方人大常委會第一審議后，在第二次審議形成表決稿之前，地方人大法制委員會在履行統(tǒng)一審議職能的同時，委托第三方對這個法規(guī)草案文本的主要制度及其內(nèi)容進行評估，為法制委員會統(tǒng)一審議提供借鑒和參考?？陀^性是指法規(guī)草案提交第三方進行評估，對法規(guī)草案的主要制度和內(nèi)容上存在缺陷進行分析評估，具有中立性，使評審結(jié)果更具客觀公正、科學合理。

二、地方性法規(guī)立法中評估的實踐與探索

根據(jù)立法法的授權(quán)和云南省十二屆人大常委會二十二次會議決定，曲靖市自2016年3月1日起開始行使地方性法規(guī)制定權(quán)以來，按照全國人大和省人大地方立法工作座談會議要求，緊緊圍繞曲靖經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，按照科學立法、民主立法、依法立法的要求，及時啟動、穩(wěn)步推進地方立法工作，不斷健全地方立法工作機制，著力提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)了地方立法工作的良好發(fā)展。四年多來，曲靖市的地方立法工作圍繞全市經(jīng)濟社會發(fā)展的立法需求，共制定了五件地方性法規(guī)，即：《曲靖市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》《曲靖市建設(shè)工程施工現(xiàn)場管理條例》《曲靖市會澤歷史文化名城保護條例》《曲靖市文明行為促進條例》《曲靖市集中式飲用水水源地保護條例》。一件程序性法規(guī)和四件實體性法現(xiàn)，內(nèi)容涵蓋了城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)環(huán)境、歷史文化保護等三個領(lǐng)域，立法服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展，依法規(guī)范地方立法工作程序，促進了地方治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力的提升。

2019年市人大常委會首次委托曲靖市地方立法研究基地對《曲靖市文明行為促進條例（草案）》《曲靖市集中式飲用水水源地保護條例（草案）》開展立法中評估，對兩件地方性法規(guī)草案的主要制度及內(nèi)容的合法性、合理性、可操作性、規(guī)范性進行立法中評估。下面將以立法中評估的評估主體、評估內(nèi)容、評估方法和評估實效為切入點，以《曲靖市文明行為促進條例（草案）》《曲靖市集中式飲用水水源地保護條例（草案）》兩件地方性法規(guī)草案作為研究對象，進行分析研究。

（一）評估主體

立法中評估主體，是指在立法中評估過程中，組織和承擔立法中評估工作的單位和個人。評估主體的選擇，對立法后評估的質(zhì)量和效果起著重要的作用，在對《曲靖市文明行為促進條例（草案）》《曲靖市集中式飲用水水源地保護條例（草案）》兩件地方性法規(guī)草案進行立法中評估時，我們主要是委托曲靖市地方立法研究基地開展評估工作。曲靖市地方立法研究基地是2018年市人大常委會為了進一步加強曲靖市地方立法工作，促進地方立法理論與實踐有效結(jié)合，更好地發(fā)揮高校的智力優(yōu)勢、人才優(yōu)勢和平臺優(yōu)勢，為曲靖地方立法工作提供智力支持和專業(yè)咨詢服務(wù)，與曲靖師范學院聯(lián)合成立的搭建地方立法智庫平臺，這是我市地方立法工作與曲靖師范學院在地方法學研究實現(xiàn)深度融合，在地方立法機制上保障科學立法、民主立法、依法立法的一次積極探索。

（二）評估方法

立法中評估方法是指曲靖市地方立法研究基地在對確定的地方性法規(guī)草案進行立法中評估時所采用的方式和方法。評估采用條文精確檢索、理論分析、條文對比及整體評價等方法，評估依據(jù)是與兩件地方性法規(guī)草案有關(guān)所有的上位法，評估包括具體條文評估與整體規(guī)范評估。評估對兩件地方性法規(guī)草案中涉及到的部分條文與上位法相抵觸、存在限制公民權(quán)利、與實際情況不符、權(quán)利義務(wù)配置不合理、規(guī)定不明確、追責機制不明確、未規(guī)定權(quán)利救濟機制、結(jié)構(gòu)不規(guī)范、概念的邏輯關(guān)系混亂等方面的問題提出必須、可以修改的建議。

（三）評估內(nèi)容

立法中評估內(nèi)容是指對兩件地方性法規(guī)草案的合法性、合理性、規(guī)范性、可操作性進行評估。

1.合法性評估是指對兩件地方性法規(guī)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)進行合法性評估。具體評估內(nèi)容與存在的問題主要包括以下五個方面：

一是不越權(quán)評估，是指依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對兩件地方性法規(guī)（草案）是否存在超越法定職權(quán)、法律權(quán)限的情況進行評估。《曲靖市文明行為促進條例（草案）》依據(jù)《立法法》《行政處罰法》《治安管理處罰法》等法律法規(guī)進行評估;《曲靖市集中式飲用水水源地保護條例（草案）》依據(jù)《立法法》《行政處罰法》《治安管理處罰法》《環(huán)境保護法》《水法》《水污染防治法》等法律法規(guī)進行評估。

二是不抵觸評估，是指依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對兩件地方性法規(guī)（草案）是否存在與憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、省人大制定的地方性法規(guī)等相抵觸的情況進行評估?！肚甘形拿餍袨榇龠M條例（草案）》涉及到《慈善法》與《志愿者服務(wù)條例》《獻血法》與《人體器官移植條例》《云南省殯葬管理條例》;《曲靖市集中式飲用水水源地保護條例（草案）》主要涉及到《飲用水水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》等部門規(guī)章。

三是不限制權(quán)利與增設(shè)義務(wù)評估，是指兩件地方法規(guī)（草案）是否存在限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的情形進行評估。

四是合程序評估，是指對兩件地方性法規(guī)（草案）的制定是否符合法定程序進行評估，主要依據(jù)立法法和曲靖市地方立法條例進行評估。

五是不矛盾，是指對兩件地方性法規(guī)（草案）是否與上位法相矛盾的情況進行評估。

2.合理性評估是指是否符合實際和市情，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，國家機關(guān)的權(quán)力和責任，法規(guī)規(guī)范應(yīng)當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。評估的內(nèi)容主要包括五個方面：

一是必要性評估，是指對兩件地方性法規(guī)（草案）的立法必要性以及立法理由是否充分進行評估。

二是適應(yīng)性評估，是指對兩件地方性法規(guī)（草案）的規(guī)定是否符合曲靖市經(jīng)濟社會發(fā)展以及文明行為促進和水源地保護的實際情況進行評估。

三是針對性評估，是指對兩件地方性法規(guī)（草案）是否具有一定的地方特色或者針對性，是否基本做到“針對問題立法，立法解決問題”進行評估。

四是職權(quán)職責、權(quán)利義務(wù)配置合理評估，是指對兩件地方性法規(guī)（草案）的職權(quán)職責、權(quán)利義務(wù)配置是否基本做到科學、平衡，權(quán)力與責任、權(quán)利與義務(wù)是否基本做到對等。五是內(nèi)部協(xié)調(diào)評估，是指對兩件地方性法規(guī)（草案）的條文是否相互協(xié)調(diào)，各項制度是否相互銜接。

六是公平正義評估，是指對兩件地方性法規(guī)（草案）是否存在部門利益法制化或者地方保護主義傾向進行評估。

3.可操作性評估是指對兩件地方性法規(guī)（草案）的條文是否明確，部門職責是否明確，權(quán)利救濟機制及追責機制是否明確進行評估。

4.規(guī)范性評估是指對兩件地方性法規(guī)（草案）的語言是否規(guī)范，結(jié)構(gòu)是否規(guī)范進行評估。

（四）評估成效

立法中評估成效是指對所確定的兩件地方性法規(guī)進行立法中評估后所得出的結(jié)論。評估成效一方面是法制委員會在統(tǒng)一審議中發(fā)現(xiàn)法規(guī)（草案）存在缺陷的有效途徑;另一方面，也是法制委員會在統(tǒng)一審議中轉(zhuǎn)變立法觀念、提高立法水平的重要方式，同時，評估成效為地方性法規(guī)（修改稿）的形成提供了重要的理論依據(jù)和參考?！霸u估工作實踐表明，評估本身不是目的，而在于對立法后評估成果的應(yīng)用，或者說是對評估成果價值的實際檢驗，即如何對癥下藥”。通過對兩件地方性法規(guī)立法中評估，取得了一定的積極成效，評估后形成的對《曲靖市文明行為促進條例（草案）》《曲靖市集中式飲用水水源地保護條例（草案）》立法中評估報告顯示，對條例草案的合法性與合理性進行評估，雖然存在部分問題，但條例草案具體規(guī)定的立法質(zhì)量給予了肯定，報告還以可操作性與規(guī)范性上進行整體立法質(zhì)量評估，并基于存在的問題和評估理由提出具體修改建議。

《曲靖市文明行為促進條例（草案）》立法中評估量化指標體系如表一所示：

《曲靖市集中式飲用水水源地保護條例（草案）》立法中評估量化指標體系如表二所示。

三、地方性法規(guī)立法中評估制度的思考和建構(gòu)

地方性法規(guī)立法中評估對提高立法質(zhì)量起到了積極作用，但是作為一項創(chuàng)新工作，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和統(tǒng)一規(guī)范可以借鑒，我市首次開展的地方性法規(guī)立法中評估工作，在實踐中也遇到了一些問題，主要體現(xiàn)在地方性法規(guī)涉及的社會關(guān)系，哪些因素可以構(gòu)成評估標準和指標以及各種標準、指標之間的相互關(guān)系及權(quán)重難以科學、準確地界定;評估信息較為缺乏，立法中評估的有效性，在很大程度上直接取決于評估主體獲取信息數(shù)量的多寡和質(zhì)量的優(yōu)劣，由于尚未建立有效的信息收集渠道，信息獲取上還具有片面性和偶然性，一定程度上影響立法效果的評估質(zhì)量。

因此，地方性法規(guī)立法中評估這項工作還需要地方立法研究基地在評估工作機制、評估力量充實、評估成果質(zhì)量等方面不斷加以完善和創(chuàng)新，構(gòu)建常態(tài)化的運作機制，探索立法中評估工作的制度化、規(guī)范化，建立科學、規(guī)范的立法中評估體系。

（一）建立立法中評估工作的長效機制

建立立法中評估長效機制對進一步推動地方立法的科學化、民主化有著重要而深遠的意義。立法中評估的直接目的是通過對地方性法規(guī)（草案）整體作出評價，對法規(guī)（草案）的進一步修改完善提供服務(wù)?！傲⒎ㄐЧu估工作的開展有利于促進立法觀念的轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)立法者的質(zhì)量意識”。立法中評估在我市地方立法實踐中才剛剛開始，尚沒有建立成熟的體制機制和規(guī)范體系，目前，立法中評估的機制、評估主體、評估模式等問題都處于探索階段。根據(jù)曲靖市人大常委會與曲靖師范學院簽訂的曲靖市地方立法研究基地合作協(xié)議，曲靖市地方立法研究基地機構(gòu)設(shè)在曲靖師范學院，日常工作由曲靖師范學院法律與公共管理學院具體承擔，主要從事地方立法研究、評估、咨詢服務(wù)等工作。常規(guī)性的主要職責有三項：即對地方性法規(guī)草案提出修改意見建議;對政府規(guī)章和備案審查的規(guī)范性文件提出意見建議;對地方立法中的重要問題進行專題研究。在立法中評估活動中，地方立法工作機構(gòu)要建立相應(yīng)工作協(xié)調(diào)機制，按照年度立法計劃，對評估對象的選擇、評估標準的確定到評估活動的具體開展以及評估報告的形成，使各個流程之間保持有效聯(lián)系溝通，尤其突出前期立法調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題和地方人大常委會審議中重點提出的問題進行評估，更好地突出評估的針對性和實效性，推動立法評估成果的轉(zhuǎn)化，提高地方性法規(guī)的立法質(zhì)量，為建立常態(tài)化的評估工作機制積累經(jīng)驗。

（二）充實和加強立法中評估主體的力量

曲靖市地方立法研究基地作為地方立法中的評估主體，配備專職或兼職研究人員，研究人員分為常任研究員和課題研究員，騁請4名常任研究員，課題研究員由立法研究基地根據(jù)評估課題需要騁請。在按照合作協(xié)議履行職責中，需要組織好立法研究人員，優(yōu)化整合法學研究與實踐工作力量，結(jié)合所承擔的立法工作任務(wù)，為地方立法提供系統(tǒng)化、專業(yè)化的研究服務(wù);用好專業(yè)力量推進精細化立法，提高地方立法評估中的針對性和實效性，借助地方人大常委會的立法實踐平臺作用，堅持理論與實踐結(jié)合，了解地方立法，積極參與到地方立法中來。與此同時，地方立法工作機構(gòu)要根據(jù)地方立法工作的需要，切實履行協(xié)調(diào)職責，在評估活動中讓地方立法研究基地立法研究人員熟悉地方性法規(guī)（草案）所涉及的實際情況，全方位參與到立法工作中來，為開展立法評估和研究提供必要保障。

（三）切實增強立法中評估結(jié)論的有效性

在委托立法研究基地開展地方性法規(guī)立法中評估活動中還存在重視評估過程，對地方性法規(guī)立法中評估成果應(yīng)用沒有得到較好的體現(xiàn)，對立法中評估結(jié)論最后提出的“修改建議稿”沒有給予充分關(guān)注的問題，其主要原因還是對某一具體問題在思想認識不統(tǒng)一，最終沒有達成協(xié)調(diào)一致的意見。立法中評估的目的在于對地方性法規(guī)的合法性、合理性、可操作性、規(guī)范性進行論證。為了避免立法中評估成為一種“表面上的評估”，“必須注重評估結(jié)果的處理與轉(zhuǎn)化，積極爭取落實評估報告提出的建議，使其為提高立法實效服務(wù)”，使立法中評估真正成為促進地方性法規(guī)立法質(zhì)量不斷完善的紐帶與橋梁。因此，在“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”的基礎(chǔ)上，要切實增強立法中評估結(jié)論的說理性，評估結(jié)論報告必須建立在科學、客觀論證的基礎(chǔ)上，要體現(xiàn)充分的論證和翔實的依據(jù)，增強立法中評估結(jié)論的科學性和專業(yè)性。在社會現(xiàn)實中，沒有任何一部法律能夠一勞永逸解決所有社會問題，社會實踐是不斷發(fā)展變化的，為增強法規(guī)的適應(yīng)性，地方立法機構(gòu)應(yīng)隨時關(guān)注社會實際并予以回應(yīng)。因此，必須將立法中評估與立法前評估、立法后評估工作統(tǒng)一于地方立法實踐活動中，進一步建立和完善地方立法性法規(guī)起草、論證、審議、評估等工作機制，突出地方性法規(guī)的針對性和地方特色，不斷提高地方立法質(zhì)量。

四、結(jié)語

當前，地方立法已經(jīng)從數(shù)量型向質(zhì)量型邁進，良法善治要求地方立法更趨于精細化，提高地方立法質(zhì)量，立法中評估是實踐中一條行之有效的途徑。發(fā)揮好地方立法中評估作用，關(guān)健還是在于地方立法統(tǒng)一審議機構(gòu)對立法中評估結(jié)論的認可與采用。我市地方人大常委會立法機構(gòu)通過一年多來的實踐探索，立法中評估對于促進地方性法規(guī)的不斷完善，提升地方性法規(guī)的立法質(zhì)量起到了良好的推動作用。在下一步地方立法工作要不斷總結(jié)和探索現(xiàn)有成功經(jīng)驗和可行的做法，推動地方性法規(guī)立法中評估工作的常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，為地方經(jīng)濟社會實現(xiàn)跨越式高質(zhì)量發(fā)展提供重要的法治保障。