張志君 鄧新忠 黃蔚

摘?要：線性工程建設(shè)規(guī)模大、涉及范圍廣、施工難度高、不可預見性強，在建設(shè)過程中發(fā)生工程變更是常態(tài)。由于任務(wù)重、工期緊，部分建設(shè)單位依法依規(guī)建設(shè)意識淡薄，為加快建設(shè)進度，在變更建設(shè)內(nèi)容后未及時向前期審批部門審定或備案，造成實際建設(shè)內(nèi)容與審批內(nèi)容不一致，對后續(xù)的不動產(chǎn)登記工作造成了一定的影響。本文通過對線性工程基本建設(shè)程序的梳理，總結(jié)了當前線性工程不動產(chǎn)登記過程中存在的主要問題，并分門別類提出了處理建議。

關(guān)鍵詞：線性工程;項目立項;設(shè)計施工;竣工驗收;建設(shè)程序;不動產(chǎn)登記

文章編號：2095-4085（2020）08-0116-03

公路、鐵路和石油天然氣管道等線性工程是國家重點扶持的交通能源基礎(chǔ)設(shè)施項目，對經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重要作用，對其進行不動產(chǎn)登記既是深化推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的內(nèi)在要求，也是加強基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)保護、規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一管理的現(xiàn)實需要。但由于線性工程自身特點等因素，實施不動產(chǎn)登記仍存在許多問題。

1?線性工程基本建設(shè)程序梳理

線性工程建設(shè)過程分為項目立項、設(shè)計施工、竣工驗收三個階段[1]。

1.1?項目立項階段

項目立項階段是指從項目提出到初步設(shè)計前，各級各部門提出項目決策意見和進行前期行政許可的階段，共涉及發(fā)改、住建、國土、環(huán)保等部門十余項審批事項（圖1）。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）精神，項目立項實行審批制、核準制與備案制。使用財政資金的建設(shè)項目實行審批制。不使用財政資金的企業(yè)投資建設(shè)項目區(qū)分不同情況，規(guī)模較大或限制類項目實行核準制，其他實行備案制。各級政府適時調(diào)整和定期發(fā)布《政府核準的投資項目目錄》。

公路、鐵路、石油天然氣管道等線性工程屬于規(guī)模較大的重點工程，一般采取審批制與核準制，不適用備案制。實行審批制的項目，需經(jīng)過批準項目建議書和可行性研究報告（以下簡稱“可研”）兩個程序，其中，符合列入國家、省相關(guān)規(guī)劃或政府常務(wù)會議研究同意等條件的項目，不再審批項目建議書，直接審批可研。實行核準制的項目，需核準項目申請報告。根據(jù)法律法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定，項目立項（審批或核準）的同時，還需根據(jù)項目建設(shè)內(nèi)容由所涉行業(yè)主管部門辦理相關(guān)前置或后置手續(xù)，其中前置手續(xù)主要有規(guī)劃選址意見、用地預審意見、環(huán)評文件審批、節(jié)能評估審查、洪水影響評價審批、河道影響審批等，后置手續(xù)主要有水土保持方案審核、壓覆礦產(chǎn)資源批復、安全條件審查、文物保護意見、地震安全性評價等。

1.2?設(shè)計施工階段

設(shè)計施工階段是指從勘察設(shè)計到竣工驗收前，辦理設(shè)計文件審查、資源占用審批、準予開工建設(shè)等手續(xù)并進行施工建設(shè)的階段（圖2）。

公路、鐵路等工程建設(shè)項目一般采用兩階段設(shè)計，即初步設(shè)計（含項目概算）和施工圖設(shè)計（含項目預算）。對于技術(shù)簡單的小型建設(shè)項目，可采用一階段設(shè)計，即一階段施工圖設(shè)計;技術(shù)復雜的大型建設(shè)項目，必要時可采用三階段設(shè)計，即初步設(shè)計、技術(shù)設(shè)計和施工圖設(shè)計[2]。根據(jù)《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》（國務(wù)院令第293號）等規(guī)定，建設(shè)項目實行設(shè)計文件審查制度，設(shè)計文件未經(jīng)審查的，不得使用。依據(jù)經(jīng)審查的設(shè)計文件，建設(shè)單位在辦理占用林地審批、建設(shè)用地審批、國有土地使用權(quán)審批、施工許可（適用公路工程）、開工報告審批（適用鐵路與石油天然氣管道工程）等手續(xù)并完成征地拆遷后，正式開工建設(shè)。其中，國有土地使用權(quán)方式分為出讓方式和劃撥方式兩種，根據(jù)《劃撥供地目錄》（國土資源部令第9號）規(guī)定，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項目，可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)，但高速公路服務(wù)區(qū)內(nèi)加油、零售等經(jīng)營性用地除外。

需要特別指出的是，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于放寬固定資產(chǎn)投資審批權(quán)限和簡化審批手續(xù)的通知》（國發(fā)[1987]23號）和1988年撤銷石油工業(yè)部組建中國石油天然氣總公司等精神以及系列簡政放權(quán)要求，為進一步促進行業(yè)發(fā)展和提升企業(yè)活力，國家明確了煤炭、石油、石油化工、冶金（鋼鐵）、有色金屬、鐵道和電力七個包干部門的項目建設(shè)和運營等事項由其自行決定。因此，除另有規(guī)定外，鐵路工程和石油天然氣管道工程的設(shè)計文件審查與開工報告審批分別由中國鐵路總公司和中石油內(nèi)部負責，其中，鐵路建設(shè)項目已于2015年9月取消開工報告審批，由建設(shè)單位落實開工條件后自行決定開工事宜。

1.3?竣工驗收階段

竣工驗收階段是指在項目建成后辦理相關(guān)專項驗收和竣工驗收手續(xù)的階段（圖3）。

公路工程驗收分為交工驗收和竣工驗收兩個階段[3]。交工驗收以合同段為基礎(chǔ)在合同約定的各項內(nèi)容完成后進行，主要評價是否可以移交下一階段施工或是否滿足通車要求，交工驗收合格后可開放交通進入試運營期?？⒐を炇帐蔷C合評價工程建設(shè)成果，在通車試運營2年后進行[4]。在交工驗收后、竣工驗收前，還應當通過有關(guān)部門組織的環(huán)境保護、水土保持、檔案等專項驗收。

鐵路工程驗收分為靜態(tài)驗收、動態(tài)驗收、初步驗收、安全評估和正式驗收等五個階段[5]。靜態(tài)驗收在施工單位自檢合格基礎(chǔ)上進行，動態(tài)驗收在靜態(tài)驗收合格后進行，初步驗收在動態(tài)驗收合格后進行，安全評估在初步驗收合格后進行（評估通過后開通初期運營），正式驗收在初期運營一年后進行。在初步驗收后、正式驗收前，還應當通過有關(guān)部門組織的環(huán)境保護、水土保持、消防、檔案等專項驗收并完成建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證。

石油天然氣管道工程根據(jù)項目建設(shè)規(guī)模和復雜程度，一類（新建跨省輸油及輸氣干線管網(wǎng)、新建進口液化天然氣儲運設(shè)施）、二類（投資在1億元及以上的油氣儲運設(shè)施）項目驗收分為初步驗收和竣工驗收兩個階段，三類（投資在3000萬元～1億元的油氣儲運設(shè)施）、四類（投資在3000萬元以下的油氣儲運設(shè)施）項目可直接進行竣工驗收。在初步驗收后、竣工驗收前，還應當通過有關(guān)部門組織的環(huán)境保護、水土保持、安全、消防、檔案等專項驗收。

2?線性工程建設(shè)過程中產(chǎn)生的影響不動產(chǎn)登記的主要問題

公路、鐵路、石油天然氣等線性工程建設(shè)規(guī)模大、涉及范圍廣、施工難度高、不可預見性強，在建設(shè)過程中發(fā)生工程變更是常態(tài)。由于線性工程任務(wù)重、工期緊，加之建設(shè)單位依法依規(guī)建設(shè)意識淡薄以及相關(guān)批后監(jiān)管不到位等原因，建設(shè)單位在變更建設(shè)內(nèi)容后一般只向工程建設(shè)主管部門申請批準或備案，并未向自然資源等前期審批部門審定或備案。因此，竣工驗收后的線性工程往往存在實際建設(shè)內(nèi)容與審批內(nèi)容不一致的問題，對后續(xù)的不動產(chǎn)登記工作造成了一定的影響。主要問題如下。

（1）超批準面積用地。該問題是指線性工程實際占用的土地面積超過了批準的用地面積，主要包括實際總面積超過批準的總面積、實際新增建設(shè)用地面積超過批準的新增建設(shè)用地面積、實占農(nóng)用地面積超過批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積、實占耕地面積超過批準的耕地面積等情形[6]。

（2）用地位置發(fā)生偏移。該問題是指線性工程未按批準的用地范圍進行建設(shè)，實際用地位置發(fā)生變化，導致實際新增建設(shè)用地、占用農(nóng)用地和耕地面積與審批面積不一致。

（3）增加建設(shè)內(nèi)容。該問題是指擅自增加沿線附屬設(shè)施項目，導致工程實際建設(shè)內(nèi)容與項目審批（核準）內(nèi)容不一致，且未辦理規(guī)劃選址、用地預審、環(huán)評、設(shè)計等前期審批手續(xù)。

（4）土地使用權(quán)審批不規(guī)范。該問題主要存在高速公路建設(shè)中，是指在建設(shè)單位申請國有土地使用權(quán)時，自然資源管理部門對高速公路服務(wù)區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性用地未嚴格依據(jù)《劃撥用地目錄》按出讓方式提供，而是與其他用地一并按劃撥方式提供。

（5）其他有關(guān)問題如后。主要包括臨時用地和施工損毀土地復墾未按要求完成，征地拆遷補償款和被征地農(nóng)民社保金未足額到位，新增建設(shè)用地有償使用費、水利建設(shè)基金、耕地開墾費、耕地占用稅等稅費未足額繳納等。

3?線性工程不動產(chǎn)登記的幾點建議

公路、鐵路和石油天然氣管道等線性工程是國家重點扶持的交通能源基礎(chǔ)設(shè)施項目，對其進行不動產(chǎn)登記既是深化推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的內(nèi)在要求，也是加強基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)保護、規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一管理的現(xiàn)實需要。因此，在進行不動產(chǎn)登記過程中，既不能機械地按照相關(guān)登記標準和要求執(zhí)行，又不能任其如何建設(shè)就如何登記，而是應當分門別類進行處理。

（1）超面積建設(shè)情況?對于超批準面積用地的線性工程，應嚴格要求建設(shè)單位重新申請立項，并完善超出批準紅線范圍的建設(shè)用地審批等手續(xù)后，再進行不動產(chǎn)登記，嚴禁違法用地通過不動產(chǎn)登記實現(xiàn)“合法化”。

（2）建設(shè)范圍變化情況?對于用地位置發(fā)生偏移的線性工程，應當區(qū)分線性工程的總用地、建設(shè)占用農(nóng)用地和耕地面積是否超過審批面積處理。對于未超過的，如屬于線路用地，且超出批準紅線范圍的面積較小同時已經(jīng)完成征地拆遷補償，無土地權(quán)屬糾紛的，可按現(xiàn)狀進行登記;如屬于線路用地，超出批準紅線范圍的面積較大，但已完成征地拆遷補償，無土地權(quán)屬糾紛的，由省廳辦理用地置換審批手續(xù)后，可按現(xiàn)狀登記;如屬設(shè)施用地，按超批準面積用地問題處理方式處理。對于超過的，按超批準面積用地的處理方式處理。

（3）增加建設(shè)內(nèi)容情況?對于增加建設(shè)內(nèi)容的線性工程附屬設(shè)施，應嚴格要求建設(shè)單位重新按照建設(shè)項目基本建設(shè)程序完善相關(guān)手續(xù)后進行不動產(chǎn)登記，嚴禁違法建筑通過不動產(chǎn)登記實現(xiàn)“合法化”。

參考文獻：

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