[摘要]構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的職業(yè)教育合作體系，是國(guó)家發(fā)展粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略需要。特定地域空間的多重張力、教育政策制定與實(shí)施的限度、教育生態(tài)存在的差異，都使得粵港澳大灣區(qū)的職業(yè)教育合作充滿挑戰(zhàn)。“一國(guó)兩制”、多層級(jí)政府、多元職業(yè)教育主體的特征決定了粵港澳大灣區(qū)的職業(yè)教育合作勢(shì)必是一個(gè)多層級(jí)、多元治理主體之間互動(dòng)以及眾多政策工具共同協(xié)作的制度性集體行動(dòng)。因此，需遵循多層級(jí)治理的邏輯，在宏觀層面明確制度框架，形成合作規(guī)范;在中觀層面確立協(xié)調(diào)機(jī)制，支持共享互認(rèn);在微觀層面依托功能性平臺(tái)，實(shí)施項(xiàng)目化運(yùn)作，以此形成可持續(xù)的制度安排。此外，還要積極引導(dǎo)自發(fā)性教育合作行為，激活更多的非制度性合作。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育;多層級(jí)治理;粵港澳大灣區(qū);合作

[作者簡(jiǎn)介]李妮（1978- ），女，湖南益陽(yáng)人，珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院人文學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，博士。（廣東? 珠海? 519090）

[基金項(xiàng)目]本文系2018年度教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“‘項(xiàng)目制治理下的高職院校建設(shè)：行動(dòng)邏輯與優(yōu)化策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18YJC88038，項(xiàng)目主持人：李妮）和2020年度廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃專項(xiàng)項(xiàng)目“多層級(jí)治理框架下構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：GD20SQ18，項(xiàng)目主持人：李妮）的階段性研究成果。

[中圖分類號(hào)]G710? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1004-3985（2020）18-0020-07

2019年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），要求各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。打造充滿活力的世界級(jí)城市群、促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新，不僅有利于豐富“一國(guó)兩制”的實(shí)踐內(nèi)涵，也有利于促進(jìn)粵港澳三地的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和共同發(fā)展。要充分發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)的綜合優(yōu)勢(shì)，就要解決粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展中的問(wèn)題，尤其要重視職業(yè)教育領(lǐng)域的合作發(fā)展。一方面，職業(yè)教育為建成世界新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地提供高技能技術(shù)人才支撐;另一方面，國(guó)家將職業(yè)教育的改革創(chuàng)新放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更為突出的位置，將有效促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的協(xié)同發(fā)展。構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的職業(yè)教育合作體系既是提升灣區(qū)軟實(shí)力的實(shí)踐需要，也是國(guó)家教育治理改革的重要內(nèi)容。

粵港澳大灣區(qū)包含香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)和廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶九市。這兩區(qū)九市的行政層級(jí)不一，經(jīng)濟(jì)體量不同，制度差異巨大。面對(duì)兩種制度、三個(gè)法域和關(guān)稅區(qū)，如何創(chuàng)新職業(yè)教育合作辦學(xué)方式，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的協(xié)同發(fā)展？筆者在總結(jié)相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域研究成果的基礎(chǔ)上，提出了促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作的策略。

一、粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作研究述評(píng)

實(shí)際上，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)專題近年來(lái)在經(jīng)濟(jì)學(xué)界、公共管理學(xué)界倍受熱議。基于以往對(duì)粵港澳合作的探討，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)議題因結(jié)合國(guó)家頂層設(shè)計(jì)而關(guān)注度驟升。其中一類研究路徑結(jié)合“一國(guó)兩制”和公共治理理論，討論粵港澳城市間的政府關(guān)系、合作機(jī)制設(shè)計(jì)以及跨境共管和多方合作的治理架構(gòu)。研究指出，粵港澳三地地域相鄰，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，“三地共同面對(duì)的公共事務(wù)不斷增多，因此需要加強(qiáng)協(xié)作，要依據(jù)公共事務(wù)的內(nèi)容、屬性、特征建構(gòu)定制化的多方協(xié)作治理機(jī)制”①。畢竟“公共服務(wù)合作治理是推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要方面，更是提升公共服務(wù)供給質(zhì)量的時(shí)代要求”②。簡(jiǎn)言之，關(guān)于通過(guò)多元主體合作來(lái)提供公共服務(wù)的必要性已基本達(dá)成共識(shí)：對(duì)于公共事務(wù)的治理，應(yīng)從政府與政府、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等多維關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建合作治理機(jī)制。

在高等教育領(lǐng)域，學(xué)者們從粵港澳大灣區(qū)高等教育融合的重要性、制度建設(shè)、教師資源整合、高教聯(lián)盟機(jī)構(gòu)等維度提出了合作建議。有研究基于對(duì)三地高等教育空間的異質(zhì)性及高等教育融合發(fā)展的障礙分析，提出了“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、國(guó)民教育、戰(zhàn)略規(guī)劃等強(qiáng)制性制度同構(gòu)，實(shí)施教育聯(lián)盟、大學(xué)集群等模仿性制度同構(gòu)，建立合作平臺(tái)、拓展合作模式、健全制度保障等規(guī)范性制度同構(gòu)”③。還有研究從政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯、文化邏輯、教育自身邏輯四大方面解析了粵港澳大灣區(qū)高等教育合作的必然性，同時(shí)提出籌建粵港澳大灣區(qū)高等教育協(xié)作委員會(huì)，實(shí)施階段性的合作計(jì)劃以及建立企業(yè)、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)聯(lián)盟等整合策略。盡管高校聯(lián)盟是高等教育校際合作的重要組織形式，但粵港澳大灣區(qū)高校聯(lián)盟不同于一般意義上的區(qū)域高等教育聯(lián)盟。研究指出，“一方面，粵港澳三地高校并非跨國(guó);另一方面，粵港澳高校聯(lián)盟覆蓋地理空間遠(yuǎn)小于歐洲高等教育區(qū)”④，應(yīng)通過(guò)制訂灣區(qū)教育質(zhì)量提升計(jì)劃等策略來(lái)構(gòu)建實(shí)體化的高校戰(zhàn)略聯(lián)盟。

關(guān)于職業(yè)教育領(lǐng)域的粵港澳合作討論也日益增多，研究多從服務(wù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的角度展開。在宏觀層面，有研究認(rèn)為：實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展是粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的理性選擇，要立足基本任務(wù)、推進(jìn)原則和理論依據(jù)三個(gè)維度進(jìn)行靜態(tài)分析;在微觀層面，有研究基于具體的案例實(shí)踐，提煉出致力于實(shí)現(xiàn)教育鏈、人才鏈和產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈融合的“產(chǎn)學(xué)融創(chuàng)”生態(tài)系統(tǒng)。合作共生、增進(jìn)交流合作、師資共享、擴(kuò)大公眾參與等，被認(rèn)為有助于推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育生態(tài)發(fā)展。

顯然，公共服務(wù)供給領(lǐng)域的協(xié)同合作已成為一個(gè)普遍現(xiàn)象，粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作本質(zhì)上是跨區(qū)域的協(xié)同治理。教育領(lǐng)域的合作實(shí)踐強(qiáng)調(diào)了頂層的制度設(shè)計(jì)、組織形式重構(gòu)及具體的整合策略對(duì)合作成功的重要性，但對(duì)職業(yè)教育領(lǐng)域的合作研究仍然不夠深入，因此需要對(duì)阻礙合作的結(jié)構(gòu)性因素進(jìn)行分析，對(duì)政府及相關(guān)利益群體集體行動(dòng)的制度環(huán)境進(jìn)行解讀，構(gòu)建基于區(qū)域治理視角的職業(yè)教育合作分析框架。

二、粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作的結(jié)構(gòu)性困境

在“粵港澳大灣區(qū)”概念提出前，因地緣相近，粵港澳三地早已存在一些非制度化的教育合作，職業(yè)教育領(lǐng)域也有所嘗試。例如，粵澳或粵港兩地行業(yè)協(xié)會(huì)與職業(yè)學(xué)院共建培訓(xùn)中心、共建共享實(shí)訓(xùn)基地，兩地教育行政部門與行業(yè)協(xié)會(huì)搭建職業(yè)教育交流平臺(tái)，在師資培訓(xùn)、互派教師、學(xué)生交流和就業(yè)方面達(dá)成一些書面的合作意向等。盡管已有初步的合作實(shí)踐，但合作的深度與廣度還存在很大的發(fā)展空間。其一，這些合作局限于兄弟學(xué)校、高校聯(lián)盟或友好城市之間的合作項(xiàng)目，以院校的自發(fā)性合作為主，城市政府或教育行政部門的主導(dǎo)和參與較少，缺乏制度性安排。其二，合作的形式也較為單一，還停留在院校共建實(shí)訓(xùn)基地、相互組織師資培訓(xùn)等淺層次，不夠深入。其三，缺乏整體性的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，尚未以粵港澳大灣區(qū)高職教育聯(lián)盟的形式支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，缺乏有約束力的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，高職治理主體之間還未形成合力。合作項(xiàng)目完成即結(jié)束，可持續(xù)性不強(qiáng)。簡(jiǎn)言之，三地職業(yè)教育的資源統(tǒng)籌明顯不足，尚未形成政府、高職院校、高校聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等多元主體協(xié)同創(chuàng)新的格局。究其原因，主要在于粵港澳大灣區(qū)存在不同社會(huì)制度、法律制度之間的差異性以及不同關(guān)稅區(qū)之間的空間異質(zhì)性，導(dǎo)致職業(yè)教育合作體系構(gòu)建過(guò)程充滿挑戰(zhàn)。

1.職業(yè)教育政策的制定與實(shí)施存在限度?！盎浉郯拇鬄硡^(qū)不僅是經(jīng)濟(jì)地理現(xiàn)象，也是一個(gè)政治地理過(guò)程，是國(guó)家治理的新尺度選擇，是超越行政區(qū)的基礎(chǔ)上構(gòu)建的新的空間尺度?！雹菀簿褪钦f(shuō)，粵港澳大灣區(qū)并非一個(gè)行政概念的區(qū)域?！耙粐?guó)兩制”決定了粵港澳大灣區(qū)兩區(qū)與九市的合作不僅跨越了既定的行政邊界，更跨越了不同法域和制度體制。譬如，廣東省的職業(yè)教育發(fā)展與規(guī)劃可以涵蓋九市，卻無(wú)法納入對(duì)港澳職業(yè)教育發(fā)展的考量，很難起到對(duì)整個(gè)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)與協(xié)調(diào)作用。此外，除了兩個(gè)特別行政區(qū)，粵港澳大灣區(qū)其余九市亦是由多個(gè)不同行政級(jí)別的城市構(gòu)成，是個(gè)存在多重行政架構(gòu)的特定空間。在這個(gè)特定空間，與職業(yè)教育相關(guān)的政策制定與決策過(guò)程受限于行政級(jí)別與權(quán)力邊界，缺乏常態(tài)化的對(duì)等交流與協(xié)商機(jī)制。不同行政區(qū)域內(nèi)的職業(yè)教育政策覆蓋面有限，影響力不足。

2.職業(yè)教育治理主體之間存在多重張力。“一國(guó)兩制”、多層級(jí)政府、多元職業(yè)教育主體的特征決定了粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育體系建設(shè)勢(shì)必是一個(gè)多層級(jí)、多元治理主體之間互動(dòng)以及眾多政策工具共同協(xié)作的制度性集體行動(dòng)。在這個(gè)場(chǎng)域，各治理主體在橫向結(jié)構(gòu)上面臨行政權(quán)力同質(zhì)性與地域空間多元性之間的沖突、行政地域邊界性與網(wǎng)絡(luò)空間流動(dòng)性之間的沖突;在縱向結(jié)構(gòu)上面臨自上而下的政治動(dòng)員與自下而上的社會(huì)參與之間的沖突。不同制度空間行事邏輯的差異使得治理主體之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的困難較大。譬如，兩區(qū)九市的等級(jí)化行政方式與水平式協(xié)商方式之間存在張力，使得合作極具挑戰(zhàn)。實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作，勢(shì)必要化解自上而下的層級(jí)節(jié)制與合作網(wǎng)絡(luò)橫向扁平化之間的張力，形成多元主體間的良性互動(dòng)。

3.職業(yè)教育生態(tài)存在差異。就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而言，粵港澳大灣區(qū)兩區(qū)九市在經(jīng)濟(jì)制度、法律體系、行政體制和社會(huì)管理模式上存在巨大差異，不僅造成了科研成果轉(zhuǎn)化、信息共享、國(guó)際交流、稅收標(biāo)準(zhǔn)等方面的政策差異，也帶來(lái)了教育政策與教育發(fā)展模式的差異。從教育合作的實(shí)踐來(lái)看，盡管粵港澳三地地域鄰近、歷史文化傳統(tǒng)相似、生活方式相近，但在教育價(jià)值觀念、教育思想、管理體制、發(fā)展程度等方面卻有很大不同。研究發(fā)現(xiàn)，粵港澳三地高等教育的空間異質(zhì)性給高等教育融合發(fā)展帶來(lái)諸多障礙。合作基于資源依賴、互補(bǔ)共贏，但三地職業(yè)教育的資源與實(shí)力不盡相同。盡管三地同處嶺南文化地區(qū)，但城市發(fā)展程度不一、文化價(jià)值不盡相同，開展職業(yè)教育的動(dòng)機(jī)和需求也相差甚遠(yuǎn)?；诮逃鷳B(tài)學(xué)理論，宏觀上包括教育體制、教育政策，微觀上涵蓋學(xué)校、課堂、教學(xué)方法在內(nèi)的粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育生態(tài)系統(tǒng)，仍然存在溝通協(xié)調(diào)難、教育融合難、專業(yè)產(chǎn)業(yè)匹配難、企業(yè)參與難、課堂生態(tài)實(shí)施難等問(wèn)題。

綜上，由于制度的差異性、治理主體的不對(duì)等、權(quán)力結(jié)構(gòu)的多重性，基于行政區(qū)域的治理手段或措施難以實(shí)現(xiàn)較具規(guī)劃性和約束力的職業(yè)教育合作?？紤]到粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作不是簡(jiǎn)單的跨行政區(qū)域合作，類似跨境合作，因此，可以從跨境合作的實(shí)踐中尋找思路。

三、粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的多層級(jí)治理框架

所謂多層級(jí)治理理論，即歐盟研究中“多層級(jí)治理”（Multi-level Governance），最初用來(lái)解釋歐洲一體化現(xiàn)象，“逐漸成為歐盟治理的一個(gè)重要理論流派和實(shí)踐模式，指地區(qū)（此處指國(guó)家內(nèi)部地區(qū)）、國(guó)家和超國(guó)家層次間的相互聯(lián)結(jié)和互動(dòng)”⑥。這一概念最早由馬科斯提出，主要解釋歐盟國(guó)家之間或國(guó)家與歐盟之間的互動(dòng)。此概念延展到公共管理領(lǐng)域，被用于討論跨越不同層級(jí)、關(guān)聯(lián)多個(gè)行動(dòng)者的復(fù)雜政策過(guò)程和互動(dòng)行為。運(yùn)用多層級(jí)治理理論討論粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作問(wèn)題，其適用性在于：其一，粵港澳大灣區(qū)并非特定的行政區(qū)域，在這個(gè)特定空間談合作，涉及不同管轄權(quán)限、不同行政層級(jí)的政府行為體，這與歐洲一體化涉及從地方到跨境多個(gè)層次的治理情境類似;其二，多層級(jí)治理是不同管轄層次上政府與非政府行動(dòng)者為解決公共問(wèn)題而進(jìn)行的持續(xù)互動(dòng)的制度安排，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的良性互動(dòng)。職業(yè)教育合作是粵港澳大灣區(qū)重要的公共事務(wù)，需要多元主體之間的共同參與、協(xié)調(diào)互動(dòng)。最重要的是，多層級(jí)治理重新強(qiáng)調(diào)了在穩(wěn)定的制度框架下，通過(guò)有序的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)高效的合作，而這與構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作體系的內(nèi)在要求相契合。

首先，從政治學(xué)視角看，粵港澳大灣區(qū)是超越行政區(qū)基礎(chǔ)上構(gòu)建的新的政治地理空間，存在跨區(qū)域的多層級(jí)政府與多元化的職業(yè)教育主體。本質(zhì)上，粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作就是在這個(gè)特定的城市群中，各地政府圍繞職業(yè)教育開展的協(xié)同治理，因此需要從跨域治理的視角進(jìn)行討論。其次，“一國(guó)兩制”的制度環(huán)境、多層次的各級(jí)政府及多元化的治理主體，使得粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作面臨行政權(quán)力的同質(zhì)性與地方空間的多元性、自上而下的政府驅(qū)動(dòng)與自下而上的社會(huì)參與、行政區(qū)域的邊界性與網(wǎng)絡(luò)空間的流動(dòng)性等多重沖突。在這個(gè)特定空間進(jìn)行有效治理的關(guān)鍵在于達(dá)成多元治理主體間的制度性集體行動(dòng)，因此需要引入多層級(jí)治理框架，構(gòu)建職業(yè)教育合作的制度性秩序框架。再次，粵港澳大灣區(qū)本身就是創(chuàng)新國(guó)家治理的制度性嘗試，這個(gè)制度框架涉及治理層面的各類戰(zhàn)略問(wèn)題。具體到職業(yè)教育，應(yīng)將分析層次擴(kuò)展至更高層級(jí)的政府和制度層面，畢竟多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)意味著低層級(jí)的應(yīng)用規(guī)則必然受高層次的治理結(jié)構(gòu)和政策決策影響。要注意在整體的制度安排與規(guī)范設(shè)計(jì)下，明確粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作體系中參與決策的行動(dòng)者之間的權(quán)力關(guān)系配置，形成常態(tài)化的互動(dòng)規(guī)則。最后，粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的多層級(jí)治理在結(jié)構(gòu)性維度上體現(xiàn)為地域性治理與功能性治理兩部分，既需要中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府形成分工清晰、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的行政體系，又需要彈性的治理手段。因此，粵港澳大灣區(qū)的職業(yè)教育合作一方面要建立基于行政地域的協(xié)調(diào)機(jī)制與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，另一方面也要提供任務(wù)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向的功能性平臺(tái)和運(yùn)作項(xiàng)目，如下頁(yè)圖1所示。

四、粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育多層級(jí)治理的行動(dòng)策略

粵港澳大灣區(qū)的職業(yè)教育合作并非從零開始，已有的珠三角區(qū)域合作機(jī)制、深港澳和珠港澳合作機(jī)制、廣佛同城化等地方政府合作經(jīng)驗(yàn)都是重要的制度借鑒。不過(guò)，在一個(gè)既跨域又跨層級(jí)的多元化治理環(huán)境中，運(yùn)用多層級(jí)治理框架、干預(yù)現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)、重構(gòu)治理主體之間的關(guān)系，比碎片化的合作經(jīng)驗(yàn)更有助于形成系統(tǒng)而理想的合作體系。

1.宏觀層面：明確制度框架，形成合作規(guī)范。對(duì)于具有相互嵌套性、由多重關(guān)聯(lián)性要素構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，最簡(jiǎn)單的方式是將其拆分為可獨(dú)立分析的部分進(jìn)行研究。職業(yè)教育如何融入粵港澳大灣區(qū)的整體戰(zhàn)略，需要對(duì)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的協(xié)同治理做出不同層次的解釋。在宏觀層面，要明確粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作治理的治理意圖、治理類型與治理關(guān)鍵。

首先要明確國(guó)家治理意圖?！毒V要》作為指導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期合作發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，從指導(dǎo)思想、基本原則、戰(zhàn)略定位與發(fā)展目標(biāo)等對(duì)灣區(qū)建設(shè)提出了總體要求。2019年，廣東省委、省政府印發(fā)了《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)〈粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃崗要〉的實(shí)施意見》，同時(shí)廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020）》，根據(jù)國(guó)家層面的規(guī)劃明確了重點(diǎn)工作任務(wù)，其中，推進(jìn)三地合作辦學(xué)即為建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈的重要任務(wù)?；浉郯拇鬄硡^(qū)職業(yè)教育的協(xié)同發(fā)展理當(dāng)層層落實(shí)，通過(guò)職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃等回應(yīng)國(guó)家層面的治理意圖與重要任務(wù)。政府出臺(tái)的指導(dǎo)思想與建設(shè)原則，既是大灣區(qū)職業(yè)教育合作的價(jià)值理念，也提供了合作方向和指引。

其次要明確功能性治理的思路。由于多層級(jí)治理框架中的行動(dòng)主體涉及不同地域、不同層級(jí)，對(duì)具體的公共事務(wù)沒(méi)有獨(dú)斷的決策權(quán)力，需要彼此獨(dú)立的行動(dòng)者持續(xù)協(xié)商方可做出有約束力的結(jié)構(gòu)安排，因此，超越行政地域邊界的功能性治理是最佳選擇。功能性治理以問(wèn)題為導(dǎo)向，圍繞中心任務(wù)，既能覆蓋較多的結(jié)構(gòu)成員，又較地域性治理更為靈活、高效?；浉郯拇鬄硡^(qū)職業(yè)教育合作可以通過(guò)以問(wèn)題為導(dǎo)向的多種功能性治理結(jié)構(gòu)形式，依托項(xiàng)目集結(jié)多元主體，實(shí)現(xiàn)跨越城市邊界的要素流動(dòng)與教育合作。

最后要厘清關(guān)鍵問(wèn)題，確立行動(dòng)規(guī)范。多層級(jí)治理預(yù)設(shè)多元主體之間的地位平等，強(qiáng)調(diào)有限的決策權(quán)限在不同層級(jí)主體中的分配，強(qiáng)調(diào)不同主體在特定的制度框架內(nèi)相互合作和彼此制約。由管理層級(jí)、部門隸屬產(chǎn)生的協(xié)調(diào)困境是多層級(jí)治理要解決的核心問(wèn)題，需要從治理角度出發(fā)，重新確定權(quán)力配置和政策安排。需要注意的是，僅建立某一層級(jí)的規(guī)則難以形成持續(xù)有效的行動(dòng)規(guī)范，不同層級(jí)不同性質(zhì)的職業(yè)教育主體開展合作前，必須在責(zé)任分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享上達(dá)成共識(shí)，基于信任基礎(chǔ)形成合作協(xié)議或框架。

2.中觀層面：確立協(xié)調(diào)機(jī)制，支持共享互認(rèn)。在傳統(tǒng)的城市治理中，地域性治理長(zhǎng)期居主導(dǎo)地位。城市具有邊界清晰的地域空間與行政邊界，其“地域特質(zhì)通過(guò)制度化的分離、限制和封閉被凸顯”⑦。作為固定的基層治理單元，城市之間壁壘重重，各自為政?；浉郯拇鬄硡^(qū)兩區(qū)九市不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限與行政級(jí)別決定了其在人才、土地、資本等方面資源的不同，為此，需要打破城市邊界，促進(jìn)城市合作，加速人才流動(dòng)和資源整合，構(gòu)建職業(yè)教育的跨區(qū)域協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

設(shè)置區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、出臺(tái)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是政府解決跨區(qū)域、跨部門問(wèn)題時(shí)常用的手段。這里的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)指各類領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組不僅是中央政府治國(guó)理政的方法和工具，也是地方政府不可或缺的手段。它通過(guò)權(quán)威介入，依托辦公室運(yùn)作，為組織協(xié)調(diào)提供了載體。國(guó)家已成立粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，廣東省也成立了推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組。為促進(jìn)廣佛同城化建設(shè)，兩市也成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，作為廣佛同城化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的決策和協(xié)調(diào)。就粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作而言，也需要在國(guó)家層面組建粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作領(lǐng)導(dǎo)小組、合作委員會(huì)或協(xié)調(diào)委員會(huì)等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并設(shè)置相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，共同確立組織目標(biāo)，制訂職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展計(jì)劃，支持開展職業(yè)資格、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、課程學(xué)分、技能培訓(xùn)互認(rèn)等重要領(lǐng)域的合作。領(lǐng)導(dǎo)小組可通過(guò)組織地方領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等明確合作項(xiàng)目和合作重點(diǎn)，靈活運(yùn)用職業(yè)教育論壇、職業(yè)教育博覽會(huì)、伙伴關(guān)系論壇、跨境協(xié)調(diào)委員會(huì)、合作聯(lián)絡(luò)小組等形式，形成合作協(xié)調(diào)機(jī)制，為職業(yè)教育合作提供政策支持和專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。

3.微觀層面：依托功能性平臺(tái)，實(shí)施項(xiàng)目化運(yùn)作。歐洲一體化進(jìn)程的研究顯示，建立功能性的跨境組織會(huì)促進(jìn)某一功能部門的合作。歐洲培訓(xùn)基金會(huì)（European Training Foundation，ETF）是歐盟的一個(gè)功能性分支機(jī)構(gòu)，是歐盟多層級(jí)治理框架下建立的一個(gè)職業(yè)教育指導(dǎo)性工具。ETF“以一系列項(xiàng)目為依托在伙伴國(guó)家開展研究和實(shí)踐活動(dòng)，旨在推進(jìn)教育培訓(xùn)和勞動(dòng)力市場(chǎng)制度的改革”⑧?；浉郯拇鬄硡^(qū)職業(yè)教育合作也需要構(gòu)建促成粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育相關(guān)利益群體之間集體行動(dòng)的功能性平臺(tái)，資助三地合作開展高水平職業(yè)教育研究，共同舉辦跨境高水平職業(yè)技能大賽，共同培育國(guó)際化高水平職教師資。

在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的規(guī)劃與指導(dǎo)下，可通過(guò)先行先試的改革路徑開展職業(yè)教育合作實(shí)踐。例如，可在深圳前海、珠海橫琴、廣州南沙、東莞濱海灣等局部區(qū)域設(shè)置試點(diǎn)，先行先試或開展帶獎(jiǎng)補(bǔ)性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)性試點(diǎn)申報(bào)，待積累成功經(jīng)驗(yàn)后再在更大范圍內(nèi)推廣。同時(shí)，積累現(xiàn)有實(shí)踐案例中的成功經(jīng)驗(yàn)，形成樣本和模式。例如，深圳的職業(yè)院校可以考慮以何種合作方式充分利用香港在稅收、進(jìn)口設(shè)備、出國(guó)交流、研究生招收等方面的政策優(yōu)勢(shì)，珠海的高職院校也可考慮如何成為澳門職業(yè)技能培訓(xùn)和認(rèn)證的中心，以滿足政府、院校、企業(yè)、市民的多方需求。

鼓勵(lì)職業(yè)教育教師和學(xué)生在三地之間開展交流與學(xué)習(xí)，嘗試共建新興專業(yè)，聯(lián)合建設(shè)培訓(xùn)中心和實(shí)訓(xùn)基地。要依托共建的培訓(xùn)中心、合作基地等，對(duì)職業(yè)技能教師資格互認(rèn)、職業(yè)資格互認(rèn)進(jìn)行先行先試。發(fā)揮三地職教聯(lián)盟的作用，逐漸形成三地企業(yè)、高校、行業(yè)協(xié)會(huì)、人力資源部門的交互合作網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)許可、轉(zhuǎn)讓、入股等形式加快科技成果的轉(zhuǎn)化?？蓢L試為香港、澳門的高職院?；蛴?xùn)練機(jī)構(gòu)在廣東開展合作辦學(xué)提供優(yōu)惠政策，促進(jìn)特色學(xué)院、特色專業(yè)的建設(shè)，拓展合作的廣度和深度。

需要補(bǔ)充的是，粵港澳大灣區(qū)各城市的行政級(jí)別和政治地位存在差別，職業(yè)教育的橫向合作存在自上而下的權(quán)力差異，而“項(xiàng)目制”的組織運(yùn)作形式可以淡化層級(jí)關(guān)系、強(qiáng)化互動(dòng)合作。近年來(lái)，項(xiàng)目制在我國(guó)國(guó)家治理中扮演越來(lái)越重要的角色，不僅成為財(cái)政資源分配支付的方式，也日益成為治理公共事務(wù)的普遍方式。在粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作實(shí)踐中，項(xiàng)目制由于其在資源整合、動(dòng)員能力、成員構(gòu)成方面的靈活性以及目標(biāo)達(dá)成的高效等優(yōu)勢(shì)，可作為主要治理手段，這也是多層級(jí)治理框架下功能性治理的體現(xiàn)。專項(xiàng)政策、專項(xiàng)計(jì)劃、專項(xiàng)資金將促成職業(yè)教育特定領(lǐng)域的協(xié)作。在設(shè)置專項(xiàng)計(jì)劃時(shí)，首先要注意對(duì)接有關(guān)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作的政策，有重點(diǎn)、有步驟地推進(jìn)合作的深度;其次要允許香港、澳門兩地的高職院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等申請(qǐng)這些專項(xiàng)、試點(diǎn)、計(jì)劃，并按項(xiàng)目要求統(tǒng)一撥付資金;最后要有整體的規(guī)劃和思路，有重點(diǎn)地推出專項(xiàng)計(jì)劃，明確重點(diǎn)合作的領(lǐng)域，以改善粵港澳大灣區(qū)所需要的信息技術(shù)、高端裝備制造、生物醫(yī)藥、海洋經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)的高技能人才培訓(xùn)條件并促進(jìn)資源共享。

五、結(jié)語(yǔ)

強(qiáng)調(diào)建立自上而下的合作制度并不意味著否定自下而上的“非制度性”合作。實(shí)際上，香港與珠江三角洲地區(qū)自20世紀(jì)80年代以來(lái)的經(jīng)濟(jì)融合一直是“非制度性的”，“是由香港企業(yè)家和普通市民，以及珠三角地方政府參與的一種‘自下而上的跨境融合過(guò)程”⑨。鑒于多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)的特殊性，職業(yè)教育也應(yīng)更強(qiáng)調(diào)在“低政治”領(lǐng)域進(jìn)行功能性合作。為此，可通過(guò)制度、資源和話語(yǔ)等要素的介入，激活和引導(dǎo)各職業(yè)教育治理主體的自主行動(dòng)，鼓勵(lì)市場(chǎng)導(dǎo)向的自發(fā)性教育合作行為。簡(jiǎn)言之，在多層級(jí)治理框架內(nèi)，粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育應(yīng)將粵港澳大灣區(qū)各城市政府、各高職院校、各職業(yè)教育行業(yè)學(xué)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、各專業(yè)人士等多元主體納入治理框架，促進(jìn)各成員方相關(guān)管理權(quán)限的轉(zhuǎn)換與互認(rèn)，從而實(shí)現(xiàn)合作效果最大化。

粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作涉及的結(jié)構(gòu)成員較多，不僅需要自上而下的、由中央政府主導(dǎo)的制度性合作，也需要地方政府間的自主合作及民間相關(guān)利益群體自發(fā)開展的校際合作、校社合作、校企合作等。只有發(fā)展出非單一類型的合作模式，才能更大程度上獲得職業(yè)教育各主體的認(rèn)同和參與，真正實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的協(xié)同發(fā)展。

[注釋]

①馬莉莉.創(chuàng)新大灣區(qū)思維：新時(shí)代建構(gòu)粵港澳戰(zhàn)略支點(diǎn)體系[J].暨南大學(xué)學(xué)報(bào)，2018（12）：15.

②王家合，趙喆，柯新利.公共服務(wù)合作治理的主要模式與優(yōu)化對(duì)策[J].中國(guó)行政管理，2018（11）：154.

③許長(zhǎng)青，盧曉中.粵港澳大灣區(qū)高等教育融合發(fā)展：理念、現(xiàn)實(shí)與制度同構(gòu)[J].高等教育研究，2019（1）：28.

④焦磊.粵港澳大灣區(qū)高校戰(zhàn)略聯(lián)盟構(gòu)建策略研究[J].高教探索，2018（8）：23.

⑤張福磊.多層級(jí)治理框架下的區(qū)域空間與制度建構(gòu)：粵港澳大灣區(qū)治理體系研究[J].行政論壇，2019（3）：97.

⑥臧術(shù)美.“一帶一路”背景下中國(guó)與中東歐地方合作——一種多層級(jí)合作機(jī)制探析[J].社會(huì)科學(xué)，2020（1）：51.

⑦吳越菲.地域性治理還是流動(dòng)性治理？城市社會(huì)治理的論爭(zhēng)及其超越[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（6）：53.

⑧岑藝璇，谷峪.多層級(jí)治理框架下的職業(yè)教育領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)——以ETF伙伴國(guó)為例的分析[J].教育研究，2015（3）：71.

⑨楊春.多中心跨境城市—區(qū)域的多層級(jí)管治——以大珠江三角洲為例[J].國(guó)際城市規(guī)劃，2008（1）：81.

[參考文獻(xiàn)]

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[3]成洪波.粵港澳大灣區(qū)“產(chǎn)學(xué)融創(chuàng)”：內(nèi)涵實(shí)質(zhì)、需求背景與路徑探索[J].中國(guó)高教研究，2018（10）：36-41.