常明杰

（山東省中國特色社會主義理論體系研究中心省委黨?；兀綎| 濟(jì)南 250021）

“我們所有人的福利、幸福以及我們實(shí)實(shí)在在的生活，在很大程度上取決于影響和維持我們生活的行政機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)?！还苣阍敢獠辉敢?，行政管理關(guān)系到每一個人。如果我們希望活下去，我們最好琢磨琢磨行政管理?！盵1](p70)公共行政學(xué)大師沃爾多道出了行政理論研究的重要性，西方行政學(xué)自1887年伍德羅·威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文以來，歷經(jīng)一百三十余年的歷史，其間社會在發(fā)展變遷，公共行政理論也隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，政府部門新問題、新矛盾的層出不窮而不斷地進(jìn)行著理論和價值的創(chuàng)新。

一、百年演進(jìn)：基于價值取向的公共行政理論范式嬗變

公共行政學(xué)僅僅是一門基于實(shí)踐的學(xué)科嗎？理論指導(dǎo)實(shí)踐在公共行政學(xué)的學(xué)科發(fā)展和行政實(shí)踐中成為可能的前提是什么？公共行政理論的創(chuàng)新與規(guī)范研究能否超越、超前于行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，實(shí)現(xiàn)政治與行政的復(fù)合？通過公共行政理論的百年演進(jìn)和理論范式轉(zhuǎn)換，分析行政理論范式的嬗變歷程與邏輯譜系，或許能夠?yàn)槲覀兲綄さ絾栴}的本源與答案。

19世紀(jì)80年代政治—行政的分離與區(qū)別是公共行政學(xué)成為一門科學(xué)的基礎(chǔ)，而后其身份危機(jī)不斷，20世紀(jì)60年代美國哲學(xué)家托馬斯·庫恩范式理論提出后，公共行政學(xué)作為一門理論學(xué)科終于實(shí)現(xiàn)了身份上的合法化。公共行政學(xué)的演進(jìn)是指公共行政學(xué)的演變與發(fā)展的過程，以及在不同發(fā)展階段上的不同內(nèi)容和特點(diǎn)。不同的歷史階段受不同理論的影響，側(cè)重不同的研究方向，使用不同的研究方法，有著不同的代表人物和不同的代表論著。[2](p22)中國學(xué)者也青睞以不同的標(biāo)準(zhǔn)對行政理論進(jìn)行階段性劃分，例如：王滬寧、竺乾威將行政學(xué)的發(fā)展概括為五個階段：傳統(tǒng)行政理論、科學(xué)行政理論、人際行政理論、系統(tǒng)行政理論和決策行政理論。[3](p18-23)這里研究以價值取向?yàn)槌叨葘碚撨M(jìn)行階段劃分（如下表1），清晰地再現(xiàn)了行政理論自誕生以來各種理論范式產(chǎn)生和發(fā)展的序列轉(zhuǎn)換及歷史脈絡(luò)的嬗變。

表1 行政理論范式轉(zhuǎn)換

任何一種行政理論都是歷史與現(xiàn)實(shí)的綜合場景，都是當(dāng)時行政體制的反映，也是現(xiàn)實(shí)社會環(huán)境的產(chǎn)物，更是對于先前實(shí)踐的行政理論思想的批判和繼承，其目的是完善和改造現(xiàn)實(shí)的行政體制，指導(dǎo)行政改革。以工具理性與價值理性為基點(diǎn)和線索，通過回顧、比較行政理論產(chǎn)生的時代背景、主要內(nèi)容、基本限度等，是熟稔理論和進(jìn)一步推動理論發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，也是公共行政理論指導(dǎo)行政實(shí)踐活動的必然要求。

二、工具理性支配下的行政科學(xué)理論范式轉(zhuǎn)換及其比較論析

工具理性又被稱為“效率理性”“技術(shù)理性”，是以有效途徑、策略方式、技術(shù)手段來達(dá)到事物最大功效的一種價值理念。因而，基于行政理論價值取向判定來看，倚重于工具理性的行政科學(xué)理論范式包括傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論。

（一）傳統(tǒng)公共行政理論的產(chǎn)生與實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)。

近代以前的行政管理，寄附于專制權(quán)力，是與政治統(tǒng)治混為一體的，政治與行政處在未分化的狀態(tài)中，因而也沒有出現(xiàn)專門研究行政管理的學(xué)問。[4](p13)那時候政府的職能很簡單，因?yàn)樯畋旧砭秃芎唵?。政府靠行政命令?qū)使著人們，從來沒有想到過要征詢?nèi)藗兊囊庖??！ㄒ恢卮蟮膯栴}是：誰將掌握權(quán)力？全體居民只不過是處于管轄之下的人群：財產(chǎn)的種類很少，當(dāng)時農(nóng)莊很多，但卻沒有股票和債券；牲口遠(yuǎn)比既得利益集團(tuán)的數(shù)目多。[5](p3)而這僅僅是威爾遜所說的“早期時代”，隨著壟斷資本主義時代的到來，食品、環(huán)境、瘟疫、失業(yè)、住房等一系列社會問題變得越來越尖銳，管理社會變成了一件越來越難以駕馭的事情，以自由主義觀念為核心要義的有限政府模式遭遇治理危機(jī)，政府不僅在應(yīng)對和處理社會問題方面顯得捉襟見肘，而且政府自身呈現(xiàn)的狀態(tài)也令人大跌眼鏡，恩賜官僚、裙帶關(guān)系、腐敗滋生、政黨分肥、行政能力與行政效率低下等不良行政現(xiàn)象層出不窮。于是在19世紀(jì)末進(jìn)步主義改革理念的推動下，行政領(lǐng)域以效率、科學(xué)為改革精髓的政府變革悄然展開，并且借鑒了企業(yè)管理思想和現(xiàn)代管理學(xué)的諸多理念?？梢哉f，自由資本主義向壟斷資本主義的場景轉(zhuǎn)換不僅是階級、社會發(fā)展運(yùn)行模式的轉(zhuǎn)變，更是政府治理實(shí)踐模式和指導(dǎo)理論的變遷和轉(zhuǎn)型，于是傳統(tǒng)行政理論誕生并使得公共行政學(xué)獨(dú)立、發(fā)展成為一門新興學(xué)科。

政治—行政的相對分離與區(qū)別比較是傳統(tǒng)公共行政理論誕生的前提，也是成就公共行政學(xué)學(xué)科發(fā)展的基礎(chǔ)。有鑒于社會問題多元化及治理的復(fù)雜性，威爾遜提出“在現(xiàn)今的政治實(shí)踐中，與憲法的制定相比，憲法的實(shí)施越來越困難?！惫残姓鳛檎袆雍凸矙?quán)力執(zhí)行的專門部分越來越被重視，并且被視為執(zhí)行國家意志，提升行政效率，實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)和價值的重要手段。沿著科學(xué)、效率的邏輯銜進(jìn)傳統(tǒng)公共行政理論研究不斷推進(jìn)，現(xiàn)代文官制度、科層制度、理性組織理論，激勵—貢獻(xiàn)模型等理論相繼產(chǎn)生。除了理論探索外，追求效率的具體方式還包括具體科學(xué)方法的運(yùn)用、工作標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計與組織部門的職能分工等。而從傳統(tǒng)公共行政理論推進(jìn)脈絡(luò)可見，在行政的科學(xué)中，不管是公共還是私營，最基本的“善”就是古利克（Luther Halsey Gulick）所倡導(dǎo)的效率，效率即價值，“泰勒主義”成為這一時期公共行政實(shí)踐者共同的奉行的理念。于是，突出邏輯實(shí)證主義，直面社會問題，回應(yīng)行政效率，成為對傳統(tǒng)公共行政學(xué)最科學(xué)、最真實(shí)的概括，卻也因此招致了“不科學(xué)”“不嚴(yán)謹(jǐn)”的質(zhì)疑，并很快引發(fā)了公共行政學(xué)的身份危機(jī)、思想危機(jī)以及研究的品質(zhì)危機(jī)。

（二）新公共管理理論的產(chǎn)生與實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)。

新公共管理理論是在20世紀(jì)70年代全球化、信息化和市場化的背景下誕生的，當(dāng)時西方福利國家行政實(shí)踐范式式微，政府管理危機(jī)四伏，公共行政效率低下，政府財政危機(jī)不斷，合法性遭受質(zhì)疑?！耙粫r間政府成為低效、浪費(fèi)、官僚主義和繁文縟節(jié)的代名詞，”[6](p113)而且這一具體社會問題的呈現(xiàn)與復(fù)雜化程度比20世紀(jì)初期有過之而無不及，甚至可以說是先前社會問題的累積與疊加。社會具體問題的不斷涌現(xiàn)更容易使得公眾對政府的治理現(xiàn)狀和治理能力產(chǎn)生質(zhì)疑，由此催生各國政府改革的外部動力，并直接導(dǎo)致了全球范圍內(nèi)政府改革的浪潮。這一時代背景下，新公共管理理論的誕生并得以發(fā)展，成為修正傳統(tǒng)公共行政理論，指導(dǎo)政府改革實(shí)踐的重要理論范式。

新公共管理理論部分復(fù)活了“泰勒主義”，主張借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)來改造自身，吸收私營部門成功的經(jīng)營理念和管理方法，奉行自由化、市場化和顧客至上，在傳統(tǒng)公共行政理論的基礎(chǔ)上重塑工具理性這一精神支柱和價值原則。其思想集中體現(xiàn)就是戴維·奧斯本和特德·蓋布勒概括的“企業(yè)家政府理論”的十項(xiàng)基本原則：掌舵而不是劃槳；授權(quán)而不是服務(wù)；把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；改變照章辦事的組織；按效果而不是按投入撥款；滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；有收益而不浪費(fèi)；預(yù)防而不是治療；從等級制到參與和協(xié)作；通過市場力量進(jìn)行變革。[7](p41)20世紀(jì)70年代英國首相瑪格麗特·撒切爾的政府再造、私有化改革，以及80年代美國里根政府、90年代克林頓政府的市場化改革及政府績效管理都是這一理論的具體實(shí)踐和運(yùn)用?？梢?，新公共管理理論的創(chuàng)立、發(fā)展乃至實(shí)踐都表現(xiàn)出對信息技術(shù)、管理主義、市場理念的過分推崇，以及對行政效率、行政效果的不斷追求。然而其價值取向向傳統(tǒng)公共行政的回歸，又使得社會公平正義等價值備受冷落，原因就是這與公共行政的本質(zhì)是相悖的，“公共行政在本質(zhì)上是以追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等價值而存在，如果這些最根本的價值被摒棄，那么追求的管理效率是誰的效率？”[8](p180)

（三）基于工具理性層面的行政科學(xué)理論范式對照。

1.行政科學(xué)理論范式的共性分析。

傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論都將工具理性作為其倚重的主要或唯一的精神追求或價值原則，效率是兩者共同的“善”的追求，這導(dǎo)致了工具理性對價值理性的遮蔽和行政實(shí)踐中公共性的缺失。同時兩種理論在邏輯上貫穿了一種共性思維：即只要公共部門的效率提高必然會帶來組織目標(biāo)的達(dá)成，以及具體行政問題的解決，而且兩種理論范式都極力在公共部門中推行企業(yè)的管理模式和方法，以提高行政組織的內(nèi)部效率，“管理主義”因此成為理論推進(jìn)的原則取向和方法論基礎(chǔ)。各國政府的改革實(shí)踐也是如此進(jìn)行的。例如，美國全國辦公室管理協(xié)會會長威廉·亨·萊芬韋爾將科學(xué)管理原則引入到機(jī)關(guān)辦公室工作并在提高效率方面取得了巨大的成功。

2.行政科學(xué)理論范式的差異分析。

雖然同樣是在追求效率，但是兩者在對效率的認(rèn)知和探求上還是存在很大差異。傳統(tǒng)公共行政理論的工具理性是他們所追求的效率只是為了完成日常工作，是一種行政內(nèi)部效率。需要在花費(fèi)最小的成本下完成行政工作，即政府機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益，至于完成工作之后會帶來什么樣的效果，他們不予關(guān)注，所以傳統(tǒng)公共行政理論講求的僅僅局限于政府內(nèi)部的一種封閉效率，是政府行政行為效率，實(shí)踐證明也是如此。如：威廉·亨·萊芬韋爾很關(guān)心提高辦公室工作效率的各項(xiàng)具體措施，他論述了辦公室的恰當(dāng)布局、照明、通風(fēng)、辦公室設(shè)備的高度等。他還對打字員作了工時和動作研究，記錄了打字員頭部和手臂的動作，要他們鍛煉手指的肌肉，記載下由于擦掉錯字而損失的時間，并調(diào)節(jié)了打字員桌子的高度，以便提高打字效率。[9](p51-52)

新公共管理理論不僅考慮行政內(nèi)部效率，而且更專注行政外部效率，即那些難以評估，難以量化的社會公共利益。雖然兩種理論關(guān)注的效益都帶有成本——收益分析的韻味，但不同的是新公共管理理論將公共部門的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益相統(tǒng)一，它所主張的“市場化”與“顧客導(dǎo)向”便可以看作是二者的融合。市場化：一方面是指政府的內(nèi)部運(yùn)行需要汲取企業(yè)提高效率的各種有效方法以提高行政內(nèi)部效率；另一方面則是通過契約外包、業(yè)務(wù)分擔(dān)等方式實(shí)現(xiàn)政府與其他社會組織共同管理和服務(wù)社會，政府不再壟斷社會的管理權(quán)以及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給權(quán)。而“顧客導(dǎo)向”則把社會普通民眾喻為享受政府服務(wù)的“顧客”，政府活動則是要滿足這些顧客的需求，意欲借鑒企業(yè)“顧客至上”的服務(wù)理念，并使之成為政府服務(wù)和管理社會的指導(dǎo)思想。事實(shí)上，社會效益的考量往往更加具有參考價值，它在一定程度上也是政府經(jīng)濟(jì)效率的一種驗(yàn)證，而政府經(jīng)濟(jì)效益又是社會效益的保障，不僅關(guān)乎機(jī)關(guān)內(nèi)部人員工作效率而且可以杜絕擠占更多公共財政資源?？梢?，新公共管理理論也在冥冥之中對傳統(tǒng)公共行政理論進(jìn)行了繼承、修正與發(fā)展，并將繼續(xù)在新的公共實(shí)踐及行政理論范式的交鋒中展開新的探索與追求。

三、價值理性支配下的政治哲學(xué)理論范式轉(zhuǎn)換及其比較論析

價值理性又稱為實(shí)質(zhì)理性，是通過賦予事物、行動無條件的、純粹的價值目標(biāo)，來實(shí)現(xiàn)特定的價值追求，而政治哲學(xué)理論范式的演進(jìn)，強(qiáng)調(diào)公共價值、人格化、人文關(guān)懷的價值理念和目標(biāo)取向，例如公平、正義、公正、參與、民主等。從公共行政理論范式的嬗變來看，倚重于價值理性的政治哲學(xué)理論范式包括新公共行政理論、新公共服務(wù)理論和治理理論。

（一）新公共行政理論的產(chǎn)生與實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)。

20世紀(jì)中期以后，工業(yè)時代向后工業(yè)時代轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)技術(shù)呈現(xiàn)迅猛發(fā)展的態(tài)勢，諸多新的社會問題開始醞釀：政治腐敗、種族歧視、種族沖突不斷，民權(quán)運(yùn)動高漲，能源危機(jī)、城市暴亂以及財富分配不公和社會貧困問題凸顯。與此同時，政府行政亂象證明傳統(tǒng)公共行政建構(gòu)的現(xiàn)代民主政治確立的前提假設(shè)已不成立，基于實(shí)證主義研究方法和效率至上的價值觀念建立起的傳統(tǒng)公共行政理論已無力指導(dǎo)政府實(shí)施有效的社會管理，政府的行政效率并沒有隨著三權(quán)分立、科層制的實(shí)施得到明顯提高，反而隨著科層制失靈、行政國家亂象、官僚主義盛行、公共行政的“非人格化”等行政不良現(xiàn)象而招致批判和否定，這不但給公共行政學(xué)帶來了思想危機(jī)和身份危機(jī)，撼動了傳統(tǒng)公共行政的“正統(tǒng)”地位，而且直接引發(fā)了學(xué)界與政界對政府行政實(shí)踐陷于價值困境的反思，以及對公共行政理論的重建，新公共行政理論便是在批駁傳統(tǒng)（正統(tǒng)）公共行政理論范式，重構(gòu)民主行政理念基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來的。

可以說，新公共行政理論的產(chǎn)生不僅是對社會現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)，更是對傳統(tǒng)公共行政理論的質(zhì)疑與否定，其中尤以羅伯特·達(dá)爾和赫伯特·西蒙對傳統(tǒng)公共行政理論的質(zhì)疑與批判最具代表性。達(dá)爾認(rèn)為公共行政學(xué)傳統(tǒng)遇到了三大難題：一是公共行政學(xué)與規(guī)范價值的關(guān)系問題。二是公共行政學(xué)與人類行為的關(guān)系問題。三是公共行政學(xué)與社會環(huán)境的關(guān)系問題。[10](p125)在此，達(dá)爾洞悉了傳統(tǒng)公共行政學(xué)存在的實(shí)質(zhì)問題，認(rèn)為試圖將規(guī)范價值判斷排除在公共行政之外，倡導(dǎo)邏輯實(shí)證主義研究的價值中立原則，這在現(xiàn)實(shí)中不可能，更不可行。西蒙則集中對行政管理的一般性原則與政治—行政二分法進(jìn)行批判，并將民主行政、政策科學(xué)一系列思想引進(jìn)了行政理論。二人在其批判性的理論建構(gòu)中，賦予了新公共行政理論在價值追求層面上的意義，那就是規(guī)范價值與價值理性，由此行政理論完成了新的理論范式的建構(gòu)與賡續(xù)，并形成以公共選擇理論、明尼布魯克觀點(diǎn)等相關(guān)主張為主要內(nèi)容的新公共行政理論范式，其理論共同特點(diǎn)是突出強(qiáng)調(diào)“價值才是公共行政的靈魂”[11](p142)而公共行政的理論邏輯、實(shí)踐邏輯、發(fā)展邏輯都必須在對民主、公平、正義、參與價值的遵循和追求中向前推進(jìn)。在強(qiáng)調(diào)價值的同時，新公共行政理論并沒有過多貶低效率理性，而是在理論探索中有意無意地進(jìn)行事實(shí)與價值、實(shí)然與應(yīng)然、效率與公平、邏輯實(shí)證主義與規(guī)范主義的觀照與切換，西蒙與沃爾多在這些元素中的爭論與交鋒也成為新公共行政理論多元化發(fā)展的動力，但就爭論本質(zhì)而言，卻又將行政理論探索的邏輯理路推回到了政治與行政的張力和關(guān)系界說，因而歸根到底政治與行政才是公共行政理論范式嬗變邏輯的根源與內(nèi)核。

（二）新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生與實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)。

事實(shí)上，20世紀(jì)70年代自新公共管理理論誕生之日起就招致質(zhì)疑和反駁，80年代新公共服務(wù)是基于對新公共管理的這種否定興起的，如同新公共行政理論對傳統(tǒng)公共行政的批駁，有鑒于公共部門的組織屬性及公共行政目標(biāo)的復(fù)雜性、多元化，政府及其公職人員不可能同企業(yè)及其職員一般進(jìn)行思維和行動，自然也就無法構(gòu)建真正意義上的“企業(yè)家政府”。政府組織與市場組織天然有別，政府行政實(shí)踐也只能有限地借鑒私人部門的管理理念和管理方法，特別是管理主義是基于企業(yè)管理實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)形成的理論規(guī)范，政府部門不可能無條件、無限度的運(yùn)用、推廣，所以根本不存在普世的用于指導(dǎo)公共部門和私人部門發(fā)展的一勞永逸的原則和路徑，事實(shí)也證明任何企圖尋求理論嫁接或替代的做法結(jié)果都是徒勞的，甚至?xí)沟美碚摲妒降陌l(fā)展陷于顛覆或者危機(jī)之中。

新公共服務(wù)理論其理論觀點(diǎn)集中體現(xiàn)為登哈特夫婦在公民權(quán)理論、市民社會的模型、組織人本主義理論基礎(chǔ)上，提出的新公共服務(wù)的七大原則：服務(wù)而非掌舵；公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；戰(zhàn)略地思考，民主地行動；服務(wù)于公民而不是顧客；責(zé)任并不是單一的；重視人而不只是生產(chǎn)率。[12](p15-19)當(dāng)新公共管理開始運(yùn)用管理主義的魔咒再次無限夸大效率的價值時，新公共服務(wù)站在其對面，致力于將社會責(zé)任、公共利益重新置于公共行政話語權(quán)的核心位置上，建立一個公民有效參與，公共服務(wù)質(zhì)量不斷得到實(shí)質(zhì)性提高的服務(wù)型政府模型。這也是今天很多國家推進(jìn)行政改革、建設(shè)服務(wù)型政府的重要理論依托。可惜的是，登哈特的新公共服務(wù)理念缺乏一個可以操作的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式。[13](p451)這也似乎使得在價值理性光環(huán)指導(dǎo)下的新公共服務(wù)理論，缺失了工具理性主導(dǎo)下的可操作性與可實(shí)踐性，從而使得這一理論更加凸顯了理想主義的色彩與光環(huán)。

（三）治理理論的產(chǎn)生與實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)。

治理理論是否已經(jīng)發(fā)展成為公共行政學(xué)演進(jìn)中的一個理論范式，目前學(xué)界沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，它的誕生是源于對環(huán)境污染、饑荒與貧困、能源危機(jī)等全球性公共問題的回應(yīng)，但無疑的是治理理論的不斷發(fā)展與升華已經(jīng)成為對先前行政理論范式與行政實(shí)踐的反思與推進(jìn)。市場不是社會發(fā)展的靈丹妙藥，市場會失靈，政府不是全能的更不是萬能的，政府也會失敗，同樣社會組織也不是社會治理的萬全策略，它也面臨著非志愿性失靈的危機(jī)，可見市場、政府、社會組織作為社會發(fā)展和治理的實(shí)踐主體，都存在自身難以克服和規(guī)避的治理困境。特別是20世紀(jì)90年代以來全球化浪潮下政府本身成為社會治理的焦點(diǎn)和問題指向，于是以“去行政化”為發(fā)端的治理理論興起，為社會治理構(gòu)建更具活力、應(yīng)對力的治理本體，促進(jìn)公共價值目標(biāo)的達(dá)成，成為行政理論范式發(fā)展的新面向。

治理理論進(jìn)一步拓展了政府改革的視角，它對現(xiàn)實(shí)問題的處理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等諸多領(lǐng)域，成為引領(lǐng)公共管理未來發(fā)展的潮流。[14](p95)就本質(zhì)而言，治理是多元主體間的合作治理，特別強(qiáng)調(diào)各主體間的互動、協(xié)調(diào)及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，以達(dá)到民主、回應(yīng)、參與和善治的目的。因而，治理是一種名副其實(shí)的以主體論革命或稱之為本體論革命為要義的理論范式轉(zhuǎn)向，通過主體關(guān)系的重塑達(dá)成“善”的目標(biāo)，公共價值取向置換了工具理性的效率取向，于是在某種程度上我們不得不承認(rèn)，“治理在本質(zhì)上不是一個技術(shù)問題，而是一個價值觀問題?！盵15](p68)但是，隨著治理理論的豐富與發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)治理是一個內(nèi)涵與外延包容性都很強(qiáng)的概念，以至于“治理在內(nèi)涵、目標(biāo)、主體、程序、機(jī)制、價值等各個方面內(nèi)置或是替換了民主，出現(xiàn)了民主與治理融合的民主治理理論與實(shí)踐，”[16](p39)這一理念進(jìn)一步加深了治理理論的政治哲學(xué)意蘊(yùn)，厘清了其作為一種理論范式的分類歸屬問題。與此同時，治理理論也帶來了很多困惑，市場、政府、社會組織三者之間功能邊界不清、權(quán)責(zé)劃分不明，治理主體間的協(xié)調(diào)、合作的限度成為制約治理理論解釋力、應(yīng)用力發(fā)揮的癥結(jié)?？傊?，治理理論將公共行政學(xué)一年來關(guān)注的效率、公平等問題引向了主體革命和主體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重塑，引燃治理本體論的革命，這也是推動行政理論范式向治理模式嬗變的內(nèi)在邏輯。而主體關(guān)系的重構(gòu)能否縮減政治與行政之間的張力？能否在效率與公平之間搭建橋梁？能否彌合工具理性與價值理性之間的鴻溝？一系列疑問就如同“西沃之爭”一般，理論爭辯與交鋒已經(jīng)超越了爭論的問題本身，而是沿著更為寬廣的思辨邏輯延展開來。特別是，行政理論發(fā)展范式的嬗變邏輯不再束縛于工具理性與價值理性交鋒下的鐘擺效應(yīng)牽引，而是出現(xiàn)了一種新的思維轉(zhuǎn)向，理性邏輯與人文關(guān)懷的交融、治理策略與治理目標(biāo)的貫通，成為牽引公共行政理論范式前行的新曙光。

（四）基于價值理性層面上的比照論析。

1.行政哲學(xué)理論范式的共性分析。

就共同點(diǎn)而言，上述政治哲學(xué)的三種理論范式不約而同地忽視了工具理性，也不同程度上造成了行政理論的空洞化，并在實(shí)踐中因過分推崇和偏袒價值理性而加劇了行政內(nèi)部效率低下的亂象。從三種理論的萌芽來看，他們都是對傳統(tǒng)行政效率至上理念的一種對抗和矯枉過正，也都因?yàn)檫^分強(qiáng)調(diào)公平理念而走入困境，并造就了這些理論共同的短板。公平、正義這樣一類概念的界定本身是比較困難的，很難確定具體的量化指標(biāo)，加之公共部門產(chǎn)出的不確定性，收益難以量化，致使每種政治哲學(xué)理論范式被公平、正義、民主參與等價值取向左右時都會不自覺地招致理論上空洞和操作性上的批判，并常常被置于道德的制高點(diǎn)，繪上理想主義的色彩。但隨著社會的發(fā)展進(jìn)步和理論的不斷完善，對于公平正義會有日趨合理的認(rèn)識和闡釋，其具體的操作性和技術(shù)性的問題也有望得到解決。事實(shí)也證明，無論何時公共部門靈魂層面的價值、倫理和道德規(guī)范都不會被拋棄，否則公共部門就會喪失“公共”屬性。

2.行政哲學(xué)理論范式的差異分析。

三種政治哲學(xué)理論范式對于公共行政實(shí)踐主體的認(rèn)識是不同的。新公共行政理論將政府作為實(shí)踐社會公平、正義的唯一主體來看待，在這種理論模式主導(dǎo)下便會出現(xiàn)政府對社會公共事務(wù)和公共服務(wù)的完全壟斷，即便是政府不該管、管不了、管不好的事情也無法讓渡和外包給其他組織來承擔(dān)，而壟斷不僅會帶來效率損耗，而且會導(dǎo)致腐敗滋生；新公共服務(wù)理論引入了社區(qū)、市民社會等社會組織來與政府共同的管理社會，形成了政府與社會組織的二元格局，就主體而言不再單一，政府壟斷社會事務(wù)的行為被打破，但是就社會組織的邊界和政府與社會組織的關(guān)系如何并沒有做深入研究，二者僅僅是獨(dú)立的二元主體，還沒有建立起有機(jī)的聯(lián)系；治理將社會的管理主體多元化為政府、社會和市場，并且推崇三者之間的互動、談判、協(xié)商、合作，而不再將他們視為獨(dú)立的主體來對待，這相對于上述兩種理論又是一種超越。此外，與新公共行政理論和新公共服務(wù)理論不同，治理理論從策略手段和價值目標(biāo)的視角出發(fā)開始探索工具理性與價值理性的融合機(jī)理。治理理論的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)整個社會的善治，所謂善治就是公平、正義、公正、民主等精神價值的延伸，而治理就是要通過互動、談判、協(xié)商、合作去實(shí)現(xiàn)善治。因此，其實(shí)質(zhì)上就是要在政府、社會、市場三者的互動、協(xié)商、談判與合作中去踐行公平、正義、公正的精神追求，這一點(diǎn)不同于倚重工具理性的行政理論僅僅將效率視作是達(dá)成目標(biāo)的手段和途徑?？梢哉f，治理理論在堅(jiān)守公共部門價值理性的基礎(chǔ)上開辟了新的通往精神層面的路徑，這種路徑就是工具理性中強(qiáng)調(diào)的手段，但它又不僅限于效率向度，而是突出強(qiáng)調(diào)治理主體（本體）的革命。治理的手段與善治的目標(biāo)是治理理論共同珍視的兩個對象，于是當(dāng)治理理論誕生時，公共行政理論的整個發(fā)展歷程中便出現(xiàn)了工具理性與價值理性初步融合的端倪，只是融合還處于初始階段，也沒有將公平與效率悖論一類的難題進(jìn)一步化解，加之治理理論尚未發(fā)展成熟，所以在工具理性與價值理性的融合上公共行政理論只是邁出了很小的一步。

四、工具理性支配下的行政科學(xué)與價值理性支配下的政治哲學(xué)理論范式比較論析

理論重構(gòu)的基礎(chǔ)是更深入地理解學(xué)科建構(gòu)的邏輯和脈絡(luò)。[17](p83)工具理性支配下的行政科學(xué)與價值理性支配下的政治哲學(xué)，其理論范式分野與價值轉(zhuǎn)換承載著公共行政百年?duì)幷摰膬?nèi)在邏輯譜系，其演進(jìn)邏輯是西方行政思想范式陷于危機(jī)，出現(xiàn)解釋力下降的體現(xiàn)，是行政理論范式的自我反思與修正，也是對行政理論發(fā)展進(jìn)路的探索與超越，更是行政理論范式回應(yīng)時代需求，對現(xiàn)實(shí)社會發(fā)展的最新觀照。

通過回顧西方公共行政學(xué)的嬗變歷程與演進(jìn)邏輯具體將政治哲學(xué)與行政科學(xué)兩種理論歸屬的區(qū)別概括如下，具體地我們從理論源起、價值取向、方法論基礎(chǔ)展開分析。（見表2）

（一）理論源起的差別。

政治—行政的區(qū)別及其分離路徑的建構(gòu)，可以說是特定歷史使命和時代發(fā)展的體現(xiàn)，為了實(shí)現(xiàn)行政的剝離，政治—行政二分論賦予了政治與行政不同的功能指向。政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行，就執(zhí)行而言它部分脫離了政治理論一貫強(qiáng)調(diào)的公共價值偏向，而特別強(qiáng)調(diào)政府行動要面向行政效率，因而工具理性支配下的行政科學(xué)在理論演進(jìn)和范式轉(zhuǎn)換中不自覺地將自由競爭理論、科學(xué)管理理論、委托代理理論、交易成本理論等奉為圭臬；而價值理性支配下的政治哲學(xué)則繼承了傳統(tǒng)政治學(xué)理論的元素，將價值理性視為政府行政的準(zhǔn)則，面向公平是政府行動的邏輯起點(diǎn)，社會正義理論、協(xié)商民主理論、民主政治理論、憲政主義理論成為政治哲學(xué)范式演進(jìn)的動力源泉。正是基于政治—行政的區(qū)別與分離，公共行政理論的發(fā)展演化呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)—功能之間的張力，不僅表現(xiàn)在理論源起上的差異，而且體現(xiàn)為理論內(nèi)容上的方枘圓鑿。這也在一定程度上使得公共行政理論在長期嬗變過程中陷于結(jié)構(gòu)主義的困境，由于偏重政治—行政間的結(jié)構(gòu)輪廓、功能分化，而忽視了結(jié)構(gòu)與功能的協(xié)調(diào)，以及政治—行政之間本身的內(nèi)在融合性。

表2 政治哲學(xué)與行政哲學(xué)比較向度

（二）價值取向的差別。

價值理性與工具理性、公平與效率是推進(jìn)公共行政理論范式演進(jìn)的邏輯內(nèi)里和外在表征，而面向公平還是面向效率是公共行政思想史百年發(fā)展過程中始終沒有跳出的一個解釋框架，但與其說這是公共行政理論的精神內(nèi)核之爭，不如說是特殊的社會治理背景和實(shí)踐格局在公共行政理論演進(jìn)中的呈現(xiàn)。事實(shí)上，政府的行政效率問題有時并不源于政府本身，而是有賴于其所根植的社會宏觀治理場景，有賴于市場機(jī)制與社會組織的發(fā)育和完善程度。縱觀現(xiàn)代社會發(fā)展進(jìn)程，在粗放型社會運(yùn)行場景下，效率價值不僅是市場機(jī)制的圭臬，同時也是公共部門奉行的公共性“至善”，無論政治哲學(xué)理論范式如何強(qiáng)調(diào)要回歸公共性本源，各層級政府及官員個體還是將對經(jīng)濟(jì)高速增長和總量增量的追求視為公共行政治理的價值導(dǎo)向。而隨著社會轉(zhuǎn)型，特別是速度與質(zhì)量之間矛盾的凸顯，公共性的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)也隨之嬗變，正經(jīng)歷由效率價值到公共價值、社會價值的轉(zhuǎn)換，很多后發(fā)展國家和地區(qū)在效率理性野蠻生長數(shù)年后，對公共價值、公共精神、人文關(guān)懷的要求提上日程，同時也將政府、官員個體行動的價值邏輯由效率價值漸漸牽引到公共價值，并探索事實(shí)與價值、效率與公平之間的平衡，因?yàn)闆]有哪種理論范式徹底否定真正的民主（公平）與真正的效率是統(tǒng)一的。與其說是公平與效率的悖論、集權(quán)與分權(quán)的較量、掌舵與劃槳的抉擇在主導(dǎo)行政理論嬗變的邏輯，不如說是政治—行政的張力，結(jié)構(gòu)與功能的自洽才構(gòu)成了理論演進(jìn)的根源與內(nèi)核。

表3 公共行政理論范式的價值取向

（三）方法論基礎(chǔ)的差別。

政治與行政的區(qū)別與分離也是建立在對邏輯實(shí)證主義與規(guī)范主義兩種研究方法的具體運(yùn)用基礎(chǔ)上的。以實(shí)證主義為觀照的物質(zhì)技術(shù)路徑是行政科學(xué)最青睞的研究方式，而且在傳統(tǒng)公共行政理論的發(fā)端和奠基時期，因?yàn)閷?shí)證研究的可操作性、可規(guī)范性以及可驗(yàn)證性，使得行政科學(xué)范式下的公共行政理論研究相較于政治哲學(xué)顯得更具科學(xué)性、具象性與可行性。以規(guī)范主義為基礎(chǔ)的公共價值路徑是政治哲學(xué)奉行的研究方式，具體而言，它一方面從方法論上強(qiáng)調(diào)對公共倫理、公共價值以及“人格化”的遵照和踐行，另一方面通過對邏輯實(shí)證主義的批判和揚(yáng)棄來實(shí)現(xiàn)對工具理性價值理念的討伐，批判理論認(rèn)為傳統(tǒng)管理主義理論及實(shí)證的理性決策模型并不能得出一個普世的人力行為原則，[18](p155)特別是對“泰勒制”主要內(nèi)容及方法論基礎(chǔ)的反思，成為政治哲學(xué)建構(gòu)與發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。

五、西方公共行政理論嬗變邏輯中的未來發(fā)展動向

西方公共行政理論在一百三十多年的行政實(shí)踐與理論嬗變中，已經(jīng)形成了相對獨(dú)立于政治學(xué)學(xué)科獨(dú)特的理論發(fā)展脈絡(luò)，其發(fā)展的動向在工具理性與價值理性的觀照下，表現(xiàn)為分離、差異、與融合的演進(jìn)思維，并呈現(xiàn)出鮮明的未來發(fā)展動向，具體表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）事實(shí)與價值的間接疏離與變相曖昧，以及面向效率與面向價值的漸次融合。

如果說公共行政還有價值追求，那么這一任務(wù)也應(yīng)為政治與行政二分而順理成章的交由政治過程實(shí)現(xiàn)。[19](p91)二戰(zhàn)以后，受行為主義的影響，行政學(xué)研究中更加強(qiáng)調(diào)，價值與事實(shí)的區(qū)別與分離，……試圖使公共行政成為獨(dú)立于政治和社會之外的“非人格化”的東西，使公共行政學(xué)成為一門與政治分離的、以管理技術(shù)和工藝為主的科學(xué)。[20](p39)但是現(xiàn)實(shí)是政治與行政真的能夠截然分開嗎？工具理性與價值理性是截然對立的嗎？細(xì)細(xì)琢磨行政科學(xué)與政治哲學(xué)的百年?duì)幷撌菲渫庠诒碚鞅闶枪ぞ呃硇耘c價值理性的糅合問題，傳統(tǒng)的公共行政理論與新公共管理理論都推崇和奉行效率至上的理念，而且特別關(guān)注的是行政組織的內(nèi)部效率，以至于將政府促進(jìn)社會公平正義的使命置于無足輕重的地位。當(dāng)一種工具性價值變成一種終極性價值時，就會發(fā)生“目標(biāo)置換（displacement of goals）”，[21](p98-99)對此新公共行政理論以正義理論與民主行政理論為基礎(chǔ)做出了有力回應(yīng)，他糾正了傳統(tǒng)公共行政效率至上的理念而將社會公平視為公共部門的價值取向和目標(biāo)追求，于是公共行政理論從只關(guān)心效率走向了只關(guān)心公平，一直到新公共服務(wù)理論都將公共精神、社會公平作為其價值取向和目標(biāo)追求，而他們又因忽視效率而備受詬病?？梢?，單純地追求效率或公平都是片面的，只有同時觀照工具理性與價值理性，彌合政治與行政之間的張力，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)與功能的自洽，才是理論發(fā)展和實(shí)踐運(yùn)行的必然抉擇，而這正是當(dāng)前治理理論在探索實(shí)踐的，它在追求善治目標(biāo)（公平、合理、正義）的同時，強(qiáng)調(diào)政府與市場與社會組織之間的合作、協(xié)商、談判，并將合作、協(xié)商作為達(dá)成善治目標(biāo)的重要手段，這將理論嬗變的邏輯關(guān)注點(diǎn)從效率面向轉(zhuǎn)向主體面向，并使得公共行政理論中價值理性與工具理性的融合發(fā)展初現(xiàn)端倪。

（二）由單中心走向多中心，由一元主體到開放式多元治理主體的轉(zhuǎn)換。

古典公共行政理論時期人們迷信市場，將市場萬能的理論踐行到極致，管的最少的政府是最好的政府，政府的職能被界定在維護(hù)社會秩序、保護(hù)私人財產(chǎn)、保障個人自由，市場成了社會發(fā)展進(jìn)步的主導(dǎo)力量。直至1929—1933年資本主義社會經(jīng)濟(jì)大危機(jī)的到來，市場萬能的神話被徹底毀滅，政府救市的舉動風(fēng)行開來，凱恩斯主義盛極一時。但是由市場萬能轉(zhuǎn)向政府萬能這種簡單的線性一元思維本身就蘊(yùn)藏著危機(jī)，因?yàn)榉谴思幢说倪x擇都是孤注一擲的行為，20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)滯脹的危機(jī)給了政府萬能神話一記響亮的耳光，最終政府主導(dǎo)社會發(fā)展的模式也宣告破產(chǎn)。實(shí)踐證明市場和政府都不是萬能的，任何為市場或政府“附魅”的理論和行為都是偏頗的，雖然政府失靈后新公共管理理論企圖通過私有化、企業(yè)家政府、顧客導(dǎo)向的改革取向來實(shí)現(xiàn)市場主導(dǎo)社會發(fā)展模式的回歸，實(shí)踐中人們卻不再鐘情于市場，而是將更多的目光投注于社會組織，并開始探尋市場、政府、社會組織合作治理的模式，一種合作的時代就在兩種萬能神話的搖擺和破滅中悄然而至，社會管理模式也由單中心的管理模式過渡到多中心的治理模式，盡管三者的合作尚不完善，三者的邊界尚未清晰，但如何促進(jìn)社會發(fā)展進(jìn)步，我們有了選擇的權(quán)利，不需要再做孤注一擲的抉擇。特別是近些年，政府對于PPP模式（Public-Private-Partnership）在公共政策層面上給予關(guān)注，地方政府實(shí)踐層面上成功的案例也不勝枚舉，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、港口物流、土地整治、公共危機(jī)治理等多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了與非政府組織的有效合作，PPP模式開啟了政府對社會的管理由一元向多元合作治理的新探索。

（三）政府角色由威權(quán)到服務(wù)到合作治理的路徑改進(jìn)與漸進(jìn)修正。

政府角色不斷認(rèn)定和矯正的過程蘊(yùn)含著對于政府職能的重新認(rèn)知，同時也反映了人們對于政府的期許，這些期許帶來了職能與角色的轉(zhuǎn)化。政府在促進(jìn)社會進(jìn)步與發(fā)展、增進(jìn)人類福祉的過程中到底扮演什么樣的角色？從管治臣民到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，印證了政府角色的一次重大轉(zhuǎn)型。管治型政府的行政意識主要來源于傳統(tǒng)公共行政理論，政府的職能是保護(hù)型的，是一種“守夜人”“保護(hù)者”的角色，即“站在市場之外去為市場的發(fā)育和成長提供一定的政治條件和社會環(huán)境，保證市場競爭的有序化”。[22](p221)但是政府的管治型角色在隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)固的同時也隨著市場失靈而遭遇了質(zhì)疑，可謂成也蕭何敗也蕭何。在資本主義大危機(jī)到來之前就有人已經(jīng)意識到政府的保護(hù)職能只是其第一位的職能，除此之外政府應(yīng)該承擔(dān)的要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這些。約翰·斯圖亞特·密爾就在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中指出政府除保護(hù)個人免遭欺詐和暴力外，還應(yīng)考慮到“公共利益”和“社會融合”。而1929—1933年資本主義社會的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)佐證了這一預(yù)測，政府開始全面干預(yù)社會事務(wù)，并壟斷公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給，從搖籃到墳?zāi)沟母＠麌夷Ｊ奖闶且环N實(shí)證。在對市場萬能“去魅”的同時，完全的“回歸國家”也會帶來治理的失靈，出現(xiàn)過度干預(yù)而導(dǎo)致的“因其成功而失敗”的實(shí)踐格局。福利國家模式式微，治理理論誕生為政府管理社會提供了新的思想源泉，面對財政危機(jī)、信任危機(jī)、管理危機(jī)，政府邁出了與社會組織與市場合作治理社會事務(wù)、供給公共產(chǎn)品的重要一步，究其本質(zhì)而言是“開放政治”格局下的政府角色重塑與轉(zhuǎn)換。

六、結(jié)語

公共行政的百年?duì)幷撘约靶姓W(xué)的身份認(rèn)同危機(jī)（crisis of identity）仍在繼續(xù)，價值理性與工具理性的博弈，政府主導(dǎo)與市場主導(dǎo)的交替，政治哲學(xué)與行政科學(xué)的碰撞，在不斷地否定之否定的行政理論演進(jìn)中，曾出現(xiàn)學(xué)者所說的“鐘擺現(xiàn)象”，[23](p68)但從總體上來說，西方公共行政理論在事實(shí)批判與價值重構(gòu)中已演變成為一個更具包容性的重大理論議題，不論是從行政的主體、路徑、價值乃至方法論層面上，我們從來沒有將對立視為行政理論嬗變的邏輯源起，西方公共行政理論的未來發(fā)展理路也將在實(shí)踐與理論演進(jìn)中尋求價值層面的均衡與融合，這也是主導(dǎo)行政科學(xué)擺脫身份危機(jī)，凸顯其作為一門獨(dú)立學(xué)科科學(xué)性的重要動力所在。