宋佳桐 王煒

摘 要：近年來(lái)，東北三省在發(fā)展過(guò)程中一直存在著城鎮(zhèn)化水平不斷提升而人口不斷流出、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。由于人口大量流出，特別是人才的大量流出，帶來(lái)了高城鎮(zhèn)化率低質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市轉(zhuǎn)型困難等問(wèn)題。針對(duì)以上問(wèn)題，提出打造城市名片提升遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶示范作用、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展哈長(zhǎng)城市群重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、加快體制機(jī)制改革促進(jìn)資源依賴型城市轉(zhuǎn)型等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;人口流動(dòng);經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

中圖分類號(hào)：F830? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）23-0028-03

2018年，習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)的重要講話中指出，要“科學(xué)統(tǒng)籌精準(zhǔn)施策，構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局”。東北的振興、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要合理的人口結(jié)構(gòu)、優(yōu)秀的人才資源。目前，東北三省存在著人口流失特別是優(yōu)秀人才流失嚴(yán)重的問(wèn)題，這對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)不利的影響。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展需要人口合理的數(shù)量、質(zhì)量結(jié)構(gòu)。但是，近年來(lái)東北三省都經(jīng)歷了由人口增加到人口流失的過(guò)程，城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，年輕、高學(xué)歷人才的大量流失，造成城市空心化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)固化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)力等問(wèn)題。城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量可以從經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化、社會(huì)城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化等多個(gè)角度進(jìn)行衡量。本文根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略的部署和經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分，將東北三省劃分為遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶（2009年正式成立）、哈長(zhǎng)城市群（2016年正式批復(fù)）、黑龍江資源型城市三個(gè)部分，并根據(jù)三類地區(qū)城市發(fā)展的不同情況，提出破解人口流失的困境，促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策建議。

一、文獻(xiàn)回顧

自20世紀(jì)60年代以來(lái)，人才流失一直是聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展委員會(huì)討論的熱點(diǎn)問(wèn)題。Suntharasaj，P.和Kocaoglu，D.F.（2008）認(rèn)為，人才流失帶來(lái)全球性影響，刺激逆向人才流失有三個(gè)關(guān)鍵因素：國(guó)家科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府和私營(yíng)部門的大力支持、國(guó)家人力資源開(kāi)發(fā)政策[1]。Alessio Emanuele Biondo（2012）認(rèn)為個(gè)人的偏好和工資差異是人才流動(dòng)的決定性因素[2]。為了防范人才的流失，一些學(xué)者也提出了人才流失的治理模式。例如，Joarder，M.M.M.（2003）通過(guò)電子政務(wù)模型，將人才流失轉(zhuǎn)化為追蹤和維護(hù)多樣化的人才，使高學(xué)歷人才即使遠(yuǎn)離祖國(guó)也可以為祖國(guó)服務(wù)[3]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者自改革開(kāi)放之后開(kāi)始關(guān)注人口流動(dòng)的問(wèn)題。特別是20世紀(jì)90年代之后，林毅夫（1996、2016）、蔡昉（2007）、趙顯洲（2007）、石濤（2012）等研究了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的關(guān)系，提出人口流動(dòng)的過(guò)程就是產(chǎn)業(yè)升級(jí)的過(guò)程;鞠正江（2001）提出，應(yīng)處理好城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和優(yōu)秀勞動(dòng)力保留的關(guān)系，防止農(nóng)村優(yōu)秀勞動(dòng)力的流失[4];周天勇（2001）、鄧智團(tuán)（2005）、蒲艷萍（2005）、馬永春（2013）、趙楠（2016）等學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與就業(yè)機(jī)會(huì)擴(kuò)張有正向關(guān)系，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變呈現(xiàn)高度相關(guān)性和明顯的階段性。

二、東北三省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口流動(dòng)情況分析

自2003年起，遼、吉、黑三省人口的城鎮(zhèn)化率逐年上升，2018年的城鎮(zhèn)化率，遼寧省達(dá)到68.1%、黑龍江省為60.1%、吉林省為57.5%;但除遼寧省在2005—2010年有明顯的人口流入，吉林省、黑龍江省一直呈現(xiàn)人口流出的趨勢(shì)，雖然2017年吉林省與黑龍江省出現(xiàn)小幅度的人口回流現(xiàn)象，但是整體呈現(xiàn)人口流出趨勢(shì)，常住人口不斷減少。遼寧省2005—2010年間人口的流入，可以解釋為遼寧省優(yōu)越的沿海地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)對(duì)人口的吸引，沈陽(yáng)、大連等城市較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、相對(duì)優(yōu)勢(shì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)人口的吸引以及遼寧省頒布的一系列鼓勵(lì)人才、發(fā)展經(jīng)濟(jì)政策的作用。但自2010年后，三個(gè)省份均表現(xiàn)出人口流出趨勢(shì)。2015年，遼寧省常住人口相比2014年減少了9萬(wàn);2016年，吉林省的常住人口相比2015年減少了20萬(wàn)。2011—2015年間，黑龍江平均每年外流人口約為6.92萬(wàn)人，其中2015年黑龍江省常住人口由2014年的3 833萬(wàn)下降至3 812萬(wàn)人，短短一年內(nèi)人口減少了21萬(wàn)。高學(xué)歷、年輕化是流出人口的一個(gè)重要特點(diǎn)，在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的情況下，人口卻不斷流失，這勢(shì)必影響城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵式發(fā)展。

三、東北三省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人口流失帶來(lái)的問(wèn)題

（一）高城鎮(zhèn)化率低質(zhì)量發(fā)展

東北三省城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率很高，2003—2018年間，年均城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率，遼寧省為1.55%、吉林省為0.71%、黑龍江省為0.82%，但是年均常住人口變動(dòng)率，遼寧省為0.23%、吉林省為0、黑龍江省為-0.07%。同時(shí)，東北地區(qū)的生育率增長(zhǎng)緩慢，根據(jù)2010年第六次人口普查結(jié)果顯示，東北地區(qū)的生育率明顯低于全國(guó)平均水平，全國(guó)生育率為1.18，而遼寧省為0.74，吉林省為0.76，黑龍江省為0.75。此外，東北地區(qū)人口占全國(guó)人口的比重也在下降[5]。城鎮(zhèn)化對(duì)人口流動(dòng)的拉動(dòng)，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人口的拉動(dòng)，除個(gè)別城市外，大多拉動(dòng)無(wú)力或人口凈流出。這種情況造成了一些城市，特別是黑龍江省的資源依賴型城市中城市戶籍人口多，實(shí)際城市就業(yè)人數(shù)低，大量勞動(dòng)力外出打工，造成了名義的城鎮(zhèn)化和空心的城鎮(zhèn)化，不利于城鎮(zhèn)的持續(xù)、健康發(fā)展。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡

由于固化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，東北地區(qū)逐漸喪失了曾經(jīng)的優(yōu)勢(shì)地位，雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列振興東北的相關(guān)政策，但是發(fā)展速度仍然落后。人口流出的原因，除了沿海地區(qū)的地理優(yōu)勢(shì)外，城市發(fā)展水平和收入水平也是重要影響因素。從2018年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入來(lái)看，東部地區(qū)為36 096.66元，中部地區(qū)為33 998.74元，西部地區(qū)為32 874.98元，東北地區(qū)為32 714.70元，東北地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均收入最低。其中，黑龍江省29 191元，吉林省30 172元，遼寧省37 342元，又以黑龍江省最低。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較高的收入水平、優(yōu)越的教育資源、良好的醫(yī)療和社會(huì)保障條件及當(dāng)?shù)卣雠_(tái)的住房、落戶、就業(yè)、教育等福利政策，加劇了東北地區(qū)人口流出，特別是越來(lái)越多的優(yōu)秀人才不斷流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。相比之下，東北地區(qū)政府相關(guān)政策的制定與落實(shí)力度不足，出臺(tái)的人才吸引、激勵(lì)政策落實(shí)不夠，區(qū)域經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者愈弱”的馬太效應(yīng)。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市轉(zhuǎn)型困難

東北三省普遍存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人口拉動(dòng)無(wú)力的問(wèn)題，其中尤為突出的是黑龍江省資源依賴型城市和大興安嶺地區(qū)。東北地區(qū)主要以第一、二產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不夠充分，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒(méi)有迅速的調(diào)整過(guò)來(lái)，仍過(guò)分依賴重工業(yè)和資源開(kāi)發(fā)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)固化。另外，東北地區(qū)國(guó)有企業(yè)所占比重較高，由于傳統(tǒng)的“體制”思想，使得企業(yè)員工缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)及創(chuàng)新動(dòng)力，企業(yè)活力不足，造成經(jīng)濟(jì)效益下降、員工下崗，導(dǎo)致企業(yè)員工福利待遇降低，進(jìn)一步加劇人員流失。20多年前，東北地區(qū)流出人口以農(nóng)村戶籍為主，而近10年，東北地區(qū)的流出人口大多為高層、管理層、生產(chǎn)線骨干、技術(shù)人員。人口流失導(dǎo)致新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏人力資源支持，而與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)對(duì)口的人才在東北地區(qū)又缺乏施展才能的空間，造成技術(shù)人才向科技水平發(fā)展較快的區(qū)域流動(dòng)。

四、破解東北地區(qū)人口流失困境的對(duì)策

（一）打造城市名片，提升遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶示范作用

對(duì)東北地區(qū)而言，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶城市發(fā)展較好，應(yīng)以沈陽(yáng)、大連兩市為核心，輻射拉動(dòng)其他沿海城市，充分發(fā)揮示范城市的帶動(dòng)作用。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)規(guī)范、健全勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善人才住房補(bǔ)貼及工資福利、社會(huì)保障制度，加強(qiáng)對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)支持，不斷提升城市形象，提高新型產(chǎn)業(yè)的容納力。與此同時(shí)，對(duì)丹東、錦州、葫蘆島等發(fā)展速度較慢、人口吸引力弱的城市，要詳細(xì)分析各城市的地理位置和資源優(yōu)勢(shì)，樹立城市品牌，提升城市形象，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)激勵(lì)性政策，健全配套制度體系，發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過(guò)城市形象的提升，提高地區(qū)知名度，從而吸引高層次的專業(yè)技術(shù)人才向此地流動(dòng)。同時(shí)，地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，要發(fā)揮好區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的調(diào)控與監(jiān)督作用，形成以示范城市為核心，輻射帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)所有城市共同發(fā)展的局面。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展哈長(zhǎng)城市群重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

哈長(zhǎng)城市群中包含哈爾濱、長(zhǎng)春兩個(gè)省會(huì)級(jí)城市，大慶、齊齊哈爾、牡丹江、撫順、通化等工業(yè)基礎(chǔ)較好的城市，延邊等有較強(qiáng)民族特色的城市，具有良好的發(fā)展基礎(chǔ)。優(yōu)化哈長(zhǎng)城市群產(chǎn)業(yè)布局，要抓住“一帶一路”的戰(zhàn)略契機(jī)，借力國(guó)家重大戰(zhàn)略對(duì)接，利用黑、吉、遼重要的戰(zhàn)略地位，以吉林、長(zhǎng)春、哈爾濱三市為核心，第一，帶動(dòng)周邊城市，大力發(fā)展與朝鮮、韓國(guó)、蒙古、俄羅斯的對(duì)外經(jīng)貿(mào)往來(lái)，發(fā)展國(guó)際商貿(mào)及物流、倉(cāng)儲(chǔ)產(chǎn)業(yè)。第二，依托長(zhǎng)春、哈爾濱、牡丹江三市較為成熟的冰雪旅游產(chǎn)業(yè)、加大宣傳，大力發(fā)展特色冰雪文化產(chǎn)業(yè)，將冰天雪地變?yōu)椤敖鹕姐y山”。第三，依托東三省重點(diǎn)大學(xué)的科技研發(fā)能力、人才培養(yǎng)優(yōu)勢(shì)，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供智力支持。第四，鞏固提升綠色發(fā)展優(yōu)勢(shì)，支持生態(tài)建設(shè)和糧食生產(chǎn)，建立大型的綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工體系，大力發(fā)展綠色、有機(jī)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。

（三）加快體制機(jī)制改革，促進(jìn)資源依賴型城市轉(zhuǎn)型

東北地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)重心應(yīng)該從礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)向新興產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，重視信息技術(shù)、人才資源的發(fā)展。首先，要加強(qiáng)制度性建設(shè)，提高政策的“引才”激勵(lì)。提高人才意識(shí)，重視人才的作用，既要實(shí)施人才保留計(jì)劃，更要注重對(duì)外部人才的吸引。同時(shí)，要出臺(tái)針對(duì)人才的激勵(lì)性引進(jìn)政策，包括人才的津貼福利、住房、落戶等政策。引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，為人才提供專業(yè)的科研環(huán)境，注重人才培養(yǎng)和后續(xù)發(fā)展的規(guī)劃。其次，要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升產(chǎn)業(yè)“容才”能力。加大引進(jìn)高新產(chǎn)業(yè)，擺脫過(guò)去過(guò)分依賴工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式。加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)體制機(jī)制改革，提高員工工作積極性，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)。完善工作激勵(lì)制度與職位晉升制度，提高產(chǎn)業(yè)的人才容納能力。最后，完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)，提高城鎮(zhèn)“留才”魅力。各個(gè)城市要確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，完善社會(huì)救助體系，保障好城鄉(xiāng)生活困難人員基本生活等，做好住房、教育、醫(yī)療等民生保障，提高城鎮(zhèn)對(duì)人口的吸引能力。

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收稿日期：2020-05-26

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口空間格局演變及優(yōu)化機(jī)制研究”（15BJL054）

作者簡(jiǎn)介：宋佳桐（1997-），女，黑龍江巴彥人，碩士研究生，從事公共政策與公共事務(wù)研究;王煒（1973-），女，吉林懷德人，博士，教授，從事公共政策研究。