馮雷

摘要：廣義語境下，自新中國成立以來，國家在社會領(lǐng)域的各種政策和措施都可被視為是我國社會治理的具體形式。以不同歷史階段中黨的相關(guān)文件資料為基礎，可以梳理出社會治理以社會管控為形式的政治附屬、以社會管理為形式的發(fā)展要求、以社會治理為形式的改革工作、以社會治理現(xiàn)代化為形式的戰(zhàn)略任務的戰(zhàn)略定位演變歷程。這一歷程表現(xiàn)出層次升級化、內(nèi)涵明晰化、“社會”擴大化和治理主動化的演變特征。十九屆四中全會后，社會治理成為一項戰(zhàn)略任務，要深入把握黨對社會治理的戰(zhàn)略定位規(guī)律，從戰(zhàn)略的高度對社會治理做出未來展望。

關(guān)鍵詞：社會治理;戰(zhàn)略定位;定位演變;黨內(nèi)文件

中圖分類號：D619? ? 文獻標志碼：A? ?文章編號：1004-3160（2020）04-0131-14

伴隨著經(jīng)濟發(fā)展從高速到高質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，我國的社會主要矛盾由人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，轉(zhuǎn)向人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。相應地，在這種背景下社會治理也必然要不斷地調(diào)整并創(chuàng)新方法和模式，以適應經(jīng)濟和社會發(fā)展變化的要求。縱觀新中國以來我國社會治理的具體實踐，可以發(fā)現(xiàn)，立基于中國國情的社會治理經(jīng)驗正在逐步成熟，具有鮮明中國特色的社會治理格局正在逐步形成。

一、問題的提出

社會治理是現(xiàn)代國家的重要職能，社會治理的效能直接關(guān)系到現(xiàn)代國家的社會穩(wěn)定和發(fā)展。自黨的十八屆三中全會明確提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化…加快形成科學有效的社會治理體制”[1]176-177以來，我國社會治理的具體意涵和實現(xiàn)方式迅速成為學界爭相探討的熱點話題。十九大進一步提出“加強和創(chuàng)新社會治理…打造共建共治共享的社會治理格局。”[2]49十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全?！盵3]28可見，社會治理越來越成為黨治國理政的重要工作，構(gòu)成國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要載體。

學界關(guān)于社會治理的已有研究主要集中在兩大方面。第一是社會治理的歷時分析。這方面的研究主要對新中國成立以來的社會治理發(fā)展進行梳理，如模式變化、演進動力、作用影響、經(jīng)驗回顧等，通常以具有關(guān)鍵意義的年份為時間節(jié)點，基于不同的關(guān)切點來總結(jié)我國社會治理的變遷邏輯。第二是社會治理的內(nèi)涵挖掘和實踐路徑。這方面的研究主要對特定時期的社會治理邏輯進行解釋，如概念辨析、理論淵源、話語意涵、現(xiàn)狀問題、經(jīng)驗積累等，并分別從理論和實踐出發(fā)，探索社會治理的優(yōu)化對策和發(fā)展路徑。尤其是對新時代社會治理體系創(chuàng)新的思考和探討。

縱觀這些已有的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)，無論是歷時發(fā)展，還是內(nèi)涵和路徑，貫穿其中的都是多主體力量在社會治理具體實踐中的相互作用，即集中于討論不同時期社會治理在執(zhí)行過程中的表現(xiàn)和變化。誠然，具體實踐中如市場、社會組織、公民參與等力量的變化對社會治理的變遷起到重要作用，不過這些因素的分析忽略了一項重要前提性因素，即對社會治理的戰(zhàn)略定位。社會治理是國家治理不可或缺的組成部分，在我國語境下，黨于戰(zhàn)略高度上對社會治理的定位在相當程度上決定了其具體運作實踐的方向和形式。如已有研究所示，社會治理的具體形式呈現(xiàn)出階段性特征，相應地，在戰(zhàn)略高度上黨對社會治理是否也存在階段性的定位，賦予其不同的階段性內(nèi)涵？

黨對社會治理的戰(zhàn)略定位，具體而言，就是新中國成立以來的不同歷史階段中，黨在政權(quán)運作過程中對社會治理的結(jié)構(gòu)性定位。這種定位呈現(xiàn)出怎樣的演變軌跡和特征，學界目前對此問題的回答仍不充分，因此分析社會治理的歷史定位，能夠以戰(zhàn)略的角度對黨在社會治理中的作用探討形成有益的補充，也能夠深入把握黨進行社會治理的歷史規(guī)律，從而推進社會治理現(xiàn)代化。從戰(zhàn)略定位出發(fā)，本文試圖通過分析新中國以來的相關(guān)會議和制度文件以及其他歷史資料，從中找尋社會治理在黨運作國家政權(quán)活動中的結(jié)構(gòu)性位置，以明晰其在國家建設與發(fā)展過程中的內(nèi)涵變化，豐富社會治理的相關(guān)考察。

二、概念界定與文獻回顧

（一）概念界定

世界銀行于1989年發(fā)布的《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續(xù)增長》報告是西方對“治理”概念的關(guān)注和闡發(fā)起點。治理理論中，現(xiàn)代化的治理“更依賴于主體間重要性的程度”[4]，政府不再是唯一的主體，法律也不再是唯一的規(guī)則，“意味著一種新的管理過程”[5]。主體多元化、過程協(xié)商化、方式多樣化、網(wǎng)絡自主化在西方學者的闡釋中逐漸成為“治理”的理想表征，發(fā)展出“網(wǎng)絡治理、元治理及去中心治理”[6]等三種主要治理途徑。與西方研究相呼應，伴隨改革開放以來的地方治理實踐，國內(nèi)相關(guān)研究也發(fā)展起來。從“介于負責統(tǒng)治的行政與負責具體事務的管理之間”[7]的治理初探，深化到“使公共利益最大化”[8]的善治取向，“公共權(quán)威為實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動和管理過程”[9]逐漸成為“治理”的共識。

進一步細化，當前我國學界對“社會治理”概念的運用主要體現(xiàn)在兩種語境當中。一是從現(xiàn)代“治理”理論出發(fā)，借鑒并發(fā)展其核心觀點，以共產(chǎn)黨領(lǐng)導、社會力量參與、法治、權(quán)利分配等為路徑，認為我國的社會治理是“在執(zhí)政黨領(lǐng)導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與”[10]的社會公共事務治理。二是基于權(quán)力宏觀運作角度，主張“拋開社會治理的現(xiàn)代內(nèi)涵，從‘運用政治權(quán)力來管理國家的事務的意義上來講，社會治理古已有之?！盵11]這類觀點基于治理最本初的意義考察全部社會治理活動，“包含傳統(tǒng)的‘管理和‘統(tǒng)治這樣的概念，”[12]而不過多涉及現(xiàn)代化的價值偏向。

本文對“社會治理”的分析基于上述第二種類型的語境劃分，即在包含“管理”與“統(tǒng)治”的本初意義上，將新中國成立以來國家在社會領(lǐng)域的治理措施和政策部署都納入到本文“社會治理”的概念當中?！爸卫硎且粋€國家內(nèi)權(quán)威對于傳統(tǒng)和制度的運用”[13]，在這種一般和廣泛語境下，新中國以來，無論是在初期發(fā)起的各種社會運動，還是當今基于依法治國而進行的社會治理現(xiàn)代化建設，都可視為是社會治理的具體形式。因此，本文將“社會治理”界定在國家治理社會的技術(shù)選擇上，這樣我們就可以跳出“現(xiàn)代化治理”內(nèi)涵的限制，在一般意義上審視我國在不同歷史階段中社會治理的定位以及實現(xiàn)形式。

（二）文獻回顧

總覽學界當前已有關(guān)于我國社會治理變遷的研究，可以梳理為以下兩大方向：

第一大方向是社會治理變遷的特征。這方面的研究呈現(xiàn)出兩種路徑。一是總結(jié)社會治理模式的變遷特征。這種路徑基于不同的時間標準形成了“三階段說”與“四階段說”，如“三階段說”中以1990年與2012年為節(jié)點的“包攬統(tǒng)管—政治動員—多元協(xié)商共治”[14]，以1992年與2012年為節(jié)點的“控制—管理—治理”[15]等觀點，“四階段說”中以1956年、1978年、2012年為節(jié)點的“革命—管控—管理—治理”[16]，以1978年、2001年、2012年為節(jié)點的“政府管制—社會管控—社會管理—社會治理”[17]等觀點?？梢园l(fā)現(xiàn)，盡管在具體的時段劃分上存在差異，但普遍認為2012年是社會治理模式的開始。二是總結(jié)社會治理路徑的變遷特征。無論處于哪一歷史階段，社會治理的實現(xiàn)都依賴于特定要素的相互作用。在“觀念—主體—方式—運行”的框架中，這種路徑變遷體現(xiàn)為“從社會管理到社會治理的理念轉(zhuǎn)變、從一元主體到多元共治的主體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、從行政管理到法治、德治和自治綜合的治理方式轉(zhuǎn)變、以及實現(xiàn)社會有序運行與活力迸發(fā)相統(tǒng)一的社會運行狀態(tài)轉(zhuǎn)變”[18]。在“觀念—行動—制度”的框架中則集中體現(xiàn)為觀念變化、行動者行動癥候與制度范式等因素的不斷調(diào)試[19]。在社會治理路徑特征方面的研究共識程度相對較高，治理理念、多元主體、法治路徑、協(xié)商共治、技術(shù)現(xiàn)代等是學界對現(xiàn)實治理實踐發(fā)展的共同認識。

第二大方向是社會治理變遷的原因。這方面的研究主要是從“結(jié)構(gòu)”和“功能”兩種視角切入。一是結(jié)構(gòu)視角。用社會秩序這一中介因素串聯(lián)起了社會變化與社會治理之間的影響關(guān)系?，F(xiàn)代性和后現(xiàn)代性帶來穩(wěn)定，現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化導致變動和不穩(wěn)定[20]，我國社會的現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型加劇了社會的復雜程度，產(chǎn)生了“公平—穩(wěn)定—秩序”[21]的復合難題，社會秩序問題的出現(xiàn)挑戰(zhàn)了現(xiàn)行治理模式，在“秩序與活力”之間尋求均衡[22]成為治理形式更新和發(fā)展的本質(zhì)，進而“國家與社會關(guān)系的良性互動”[23]推動著社會治理的前進。社會變遷、社會秩序、社會治理成為三大結(jié)構(gòu)性解釋因素。二是功能視角。主要從某一特定因素出發(fā)探究其在社會治理變遷中的作用。如國家統(tǒng)合主義之外的資本和市場對社會的塑造作用[24]，“人”這一中心因素對社會治理兩元思維的超越作用，以及政黨認同對不同治理模式的服務和對民眾自我認識的增強作用[25]，等等。關(guān)于功能性要素的研究在視角上比較多元，學者以各自的關(guān)注點重新梳理社會治理變遷的動因。

綜上所述，當前關(guān)于我國社會治理變遷的研究在特征和原因兩大方向做出了豐富的探討，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會觀念和社會組織的成熟、治理方式的技術(shù)化等因素不斷相互作用，推動社會治理向現(xiàn)代化的方向邁進。但是這些研究卻忽略了一個重要的因素，即我國語境下社會治理得以成為可能的國家戰(zhàn)略因素。黨在國家戰(zhàn)略層面對社會治理的制度設計以及重要性考量決定了其在實踐中的資源保障和科層組織的重視程度，進而影響了社會治理的有效性和治理優(yōu)化的可能性。社會治理形式的變遷反映出其重要性在國家戰(zhàn)略中并不如已有研究中默認不變，而同樣是一個變化的過程。為便于研究開展，這種戰(zhàn)略因素可以聚焦為黨對社會治理的戰(zhàn)略定位問題，即黨在國家政權(quán)運作中以不同的戰(zhàn)略定位賦予社會治理不同的資源和重要性，進而影響社會治理的具體執(zhí)行。這種戰(zhàn)略定位是黨在社會治理變遷過程中發(fā)揮作用的重要載體，實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化從根本上要求把握黨領(lǐng)導下社會治理的戰(zhàn)略內(nèi)涵，充分認識社會治理與黨的政權(quán)運作間的關(guān)系變遷規(guī)律。

三、社會治理的戰(zhàn)略定位演變脈絡

在我國語境下，“文件”是理解黨治國理政的重要視角之一?！拔募缪葜鴮ⅰ兇獾囊庾R形態(tài)轉(zhuǎn)換成‘實踐的意識形態(tài)的角色”[26]，黨的政治理念通過文件而轉(zhuǎn)化成易懂的、可操作的信息?！肮δ苌?，中央文件首先傳達了對于中國共產(chǎn)黨政權(quán)運轉(zhuǎn)來說至關(guān)重要的信息”[27]，黨的各種文件內(nèi)容反映出一段時間內(nèi)黨的工作重點和部署安排，是各級黨組織和政府的工作指南。因此新中國以來歷屆黨的代表大會報告文件以及部分中央全會的決定文件不失為挖掘黨關(guān)于社會治理戰(zhàn)略定位線索的關(guān)鍵資料來源。

（一）社會管控：作為政治附屬（1949-1993年）

這一階段以新中國成立與黨的十四屆三中全會召開為時間節(jié)點，以十四屆三中全會首次提出“社會管理”為劃分依據(jù)。從新中國成立到改革開放，我國在國家權(quán)力高度集中和計劃經(jīng)濟體制的基礎上建立起了一元化、組織化的社會管控。隨著改革開放的推行，這種管控逐漸松動?？傮w上，這段時期內(nèi)國家為實現(xiàn)政治目標和推動國家建設而對社會實行組織化的管控，“社會”仍沒有從國家概念中分離出來，以社會管控為形式的社會治理仍從屬于政治權(quán)力體系，黨仍未充分注意到社會治理的作用和意義。此時社會治理是一種政治附屬的地位。

經(jīng)過艱苦卓絕的革命斗爭，中國共產(chǎn)黨扭轉(zhuǎn)了逾一個世紀的政治秩序潰散，建立了新中國，實現(xiàn)了民族獨立。在低組織化的社會基礎以及薄弱發(fā)展的條件約束下，黨建立起高度集權(quán)的“全能主義政治”，以革命的方式推動中國的工業(yè)化進程。作為新中國成立以來黨的第一次全國代表大會，黨的八大論述了我國當時的社會矛盾和黨的任務，提出“我們國內(nèi)的主要矛盾…在我國社會主義制度已經(jīng)建立的情況下，也就是先進的社會主義制度同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾。黨和全國人民的當前的主要任務，就是要集中力量來解決這個矛盾”[28]?？梢?，集中力量推動社會建設，擺脫落后地位，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變是新中國成立初期黨的主要戰(zhàn)略目標。

“全能主義政治”以“全能主義”為指導思想[29]。由“全能主義政治”提供動力的工業(yè)化進程必然帶有極強的政治意義。服務于政治目標的實現(xiàn)，黨在城市和農(nóng)村進行了嚴格管控，體現(xiàn)為城市中“單位制為主、街居制為輔”和農(nóng)村中“人民公社”的組織體系，并通過“城鄉(xiāng)分治”的戶籍制度，不斷加強國家對社會的控制，但也在一定程度上形成“社會權(quán)利的缺失和社會成員的依賴性人格”[30]。不可否認，高度的管控取得了相當?shù)臍v史成就，但對政治權(quán)威和動員的依賴導致在困境面前政治權(quán)力成了政治形態(tài)唯一可動用、可提供的政治資源[31]。在隨后的六七十年代革命委員會成為動員和控制民眾的主要機構(gòu)。無論工業(yè)化建設，還是革命運動，體現(xiàn)出的都是政治對社會的控制，是國家對社會的高度覆蓋。此時的社會并非現(xiàn)代政治話語上的含義，而是“國家就是社會”之義，黨的重要文件和領(lǐng)導人講話中幾乎沒有專門關(guān)于社會治理的內(nèi)容。

黨的十一屆三中全會“把全黨工作的重點和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來”[32]，經(jīng)濟建設成為新的工作中心，改革開放由點及面擴大開來。個體私營經(jīng)濟和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的發(fā)展改變了原有生產(chǎn)關(guān)系，城鄉(xiāng)原有組織體系被居委會和村委會代替，國家對社會的管控出現(xiàn)松動。雖然總體上改革開放后“全能主義”日漸式微，但是高度行政集權(quán)模式仍帶著強烈的行為慣性，并左右著中國經(jīng)濟社會動員的模式[14]。如鄧小平所強調(diào)，“黨中央、國務院沒有權(quán)威，局勢就控制不住。”[33]政治力量仍尋求對經(jīng)濟與社會的強力干預，以保證對國家建設步伐的全局掌控。此形式下的社會治理不是出于社會本身運行的需要，而是政治目標的副產(chǎn)品，其在國家戰(zhàn)略中的迫切性與重要性遠遠低于政治、經(jīng)濟、文化等方面，這就導致社會運行機制單一。即使其曾在新中國初期具有積極意義，隨著改革開放深入，管控的消極影響凸顯，與社會發(fā)展的矛盾日益加深。

（二）社會管理：作為發(fā)展需求（1993-2013年）

這一階段以黨的十四屆三中全會與十八屆三中全會的召開為時間節(jié)點，以十八屆四中全會提出“社會治理”為劃分依據(jù)。此階段內(nèi)黨的戰(zhàn)略部署主要圍繞建設社會主義市場經(jīng)濟體制和發(fā)展路徑展開，一切都是為了發(fā)展，“發(fā)展是硬道理”。黨對社會領(lǐng)域的認識不斷深化，逐漸與經(jīng)濟領(lǐng)域、政治領(lǐng)域區(qū)分開來，社會管理的體制建設提上日程。但是，此階段內(nèi)社會治安和社會管理的工作主要是為經(jīng)濟建設和發(fā)展提供穩(wěn)定良好的秩序保障，也就是說，以社會管理為形式的社會治理主要是出于經(jīng)濟發(fā)展的需求。

管控與開放之間的理念沖突被黨和國家領(lǐng)導人所認識，在經(jīng)歷了“姓資姓社”的爭論后，黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的經(jīng)濟體制改革目標，中國開始走上經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的快車道。與經(jīng)濟體制改革相配套，作為政治體制改革的一部分，“搞好社會治安，是關(guān)系廣大群眾切身利益，保證社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的大事?！盵34]社會領(lǐng)域在黨的認知中與經(jīng)濟領(lǐng)域分離開來，但仍屬于政治領(lǐng)域的范疇?！吧鐣芾怼备拍钤邳h的重要文件中首次出現(xiàn)，是在黨的十四屆三中全會“加強政府的社會管理職能，保證國民經(jīng)濟正常運行和良好的社會秩序”[35]的表述中，但是此后連續(xù)幾年都未再出現(xiàn)。直至2002年黨的十六大再次明確提出“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能”[36]27，“落實社會治安綜合治理的各項措施，改進社會管理，保持良好社會秩序?！盵36]36“社會管理”的概念才開始頻繁出現(xiàn)。十六屆五中全提出“社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設取得新進展”[37]，黨對社會與政治領(lǐng)域區(qū)分開來，關(guān)于社會與社會管理的概念開始逐步系統(tǒng)化，在十八大上提出了“圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制?！盵38]

可以看出，該階段國家戰(zhàn)略的目標主要在于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟。隨經(jīng)濟體制改革而進行的社會管理體制建設標志著黨和國家意識到社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的主要矛盾[39]，經(jīng)濟市場化推動了大量權(quán)力要素向社會的流動，社會組織等社會力量成長起來。社會主義市場經(jīng)濟下的社會治理需求無法在計劃經(jīng)濟體制時期的社會管控形式中得到滿足，因而對新的治理形式提出了需求。在社會相對多元的背景下，政治中心對社會治理的剛性程度必然下降，彈性程度必然增加。[40]此外，國家的開放也使各種西方思潮和文化大量涌入，不僅給尚未成型的市場體制帶來沖擊，也給黨的執(zhí)政體制造成風險。為了保持經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，拓寬自身的執(zhí)政合法性來源，黨和政府具備調(diào)整社會治理形式的內(nèi)生動力。文件中體現(xiàn)出來的黨對“社會管理”概念的認識過程就是黨調(diào)整社會治理戰(zhàn)略定位的生動體現(xiàn)。

為了配合經(jīng)濟發(fā)展需求這一定位的實現(xiàn)，黨在“依法治國”邏輯下不斷推進市場經(jīng)濟的法治化進程，頒布了大量的法律法規(guī)，保證市場經(jīng)濟健康運轉(zhuǎn)的法律環(huán)境;同時在全社會持續(xù)推進社會治安綜合治理工作，打擊違法犯罪活動，保證社會秩序的穩(wěn)定;也通過改革戶籍管理制度，促進城鄉(xiāng)人口的流動為經(jīng)濟發(fā)展提供人力資源保障;等等。在這種體制下，中國保持了高速的經(jīng)濟增長，并加入多個國際組織，綜合國力和國家影響力不斷提升。但是，社會管理在本質(zhì)上仍是國家占主導地位，社會力量參與的空間有限，由此社會力量日益增長的參與意愿與國家主導間的張力又構(gòu)成了社會治理進一步轉(zhuǎn)型的深刻背景。

（三）社會治理：作為改革工作（2013-2019年）

這一階段以黨的十八屆三中全會與十九屆四中全會的召開為時間節(jié)點，以十九屆四中全會對國家治理的集中論述為劃分依據(jù)。社會治理的概念自提出便引起了我國社會治理格局的重大轉(zhuǎn)變。在全面深化改革的總目標指引下，社會治理的內(nèi)涵和實踐不斷推進，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要現(xiàn)實載體。從戰(zhàn)略定位來看，此階段著力推動全面深化改革總目標的實現(xiàn)。社會治理作為全面深化改革的一項重要工作，正式脫離此前在經(jīng)濟與政治領(lǐng)域的被動地位，開始成為黨主動推進的專門性任務安排。

正如前文所述，現(xiàn)代化意義上的治理關(guān)注主體的多元化和過程的協(xié)商化。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度關(guān)切社會多元主體的蓬勃發(fā)展趨勢與高漲的參與治理意愿，在十八屆三中全會上提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]176的全面深化改革總目標，并以獨立成章的形式提出“創(chuàng)新社會治理體制…改進社會治理方式”[1]212，一改之前的“社會管理”表述，在黨的正式文件中首次提出“社會治理”概念。十八屆四中全會系統(tǒng)闡述了全面推進依法治國的若干問題，為社會治理的法制化建設奠定基礎。進一步地，黨的十八屆五中全會提出“推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”[41]，十九大上將這一格局深化為“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵2]49社會治理逐步形成了相對完整的體制建設框架。

黨的文件對社會治理的表述，非常鮮明地體現(xiàn)出兩大變化。第一是社會治理具備了現(xiàn)代化取向。毋庸置疑，社會組織和公民意識的發(fā)展顯示出了社會力量在參與社會治理、提供公共服務方面的效率性，黨在此背景下提出的黨、政府、社會、公眾的多元主體共建共治共享格局豐富了社會治理的內(nèi)涵，賦能社會治理格局的現(xiàn)代化進程。第二是社會治理不再作為其他領(lǐng)域的子內(nèi)容而出現(xiàn)。此前以社會管控和社會管理為形式的社會治理都是作為其他領(lǐng)域的要求而提出的，以現(xiàn)代化社會治理為形式的社會治理則直接與國家層面的戰(zhàn)略目標相對接，是完善國家治理體系的重要工作內(nèi)容。為滿足社會力量發(fā)展和社會問題復雜化對國家治理合法性和有效性提出的更高要求，黨和政府必然要重新塑造社會治理體制，國家自上而下的推動使社會治理成為中國新的政治話語[42]。

可以看到，在全面深化改革總目標之下提出的社會治理受到了黨和政府的高度重視，不僅在宏觀的國家層面做出制度性的安排和改革，而且逐步深入提出了微觀的具體社會治理建設機制。正如習近平同志所強調(diào)的，“要堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路，善于把黨的領(lǐng)導和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理優(yōu)勢”[43]，在全面深化改革的總體框架中，中央和地方都積極探索新的社會治理方式，創(chuàng)新社會治理體制。如國家積極推進政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，完善法律制度，為社會組織的參與創(chuàng)造空間和條件，也積極為公民有序參與公共事務提供途徑和保障。地方也發(fā)展出極具活力的治理機制，如基層黨建和社會組織服務中心等。在國家層面主動推動和地方層面積極探索的合力下，政府與社會開始形成一種良性的互動關(guān)系和格局[44]，社會治理上升為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革總目標的重要實現(xiàn)路徑。

（四）社會治理現(xiàn)代化：作為戰(zhàn)略任務（2019年至今）

這一階段以黨的十九屆四中全會為起點，以對社會治理的新論斷為劃分依據(jù)。作為今后一段時間內(nèi)黨和政府工作的方向所在，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上升為戰(zhàn)略任務。社會治理是國家治理的重要方面，“戰(zhàn)略任務”這一新的定位意味著社會治理不再只服務于其他領(lǐng)域建設和發(fā)展的要求，而上升成為其他工作開展的重要任務目標，凸顯出社會治理在黨未來執(zhí)政工作中的重要性和優(yōu)先性。

聚焦于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主題，黨的十九屆四中全會著重研究了國家制度建設完善和國家治理現(xiàn)代化的問題。會議明確提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務?！盵3]42這是黨在社會發(fā)展新形勢下對國家治理提出的新論斷，“戰(zhàn)略任務”的論述標志著國家治理現(xiàn)代化在黨的執(zhí)政體系中達到了前所未有的高度。同時，明確提出“社會治理是國家治理的重要方面”[3]28的命題，對社會治理與國家治理的關(guān)系做出了清晰的界定。由此，黨對推進社會治理現(xiàn)代化的認識也愈加清晰、系統(tǒng)，賦予社會治理新的時代內(nèi)涵，提出“完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！盵3]28民主協(xié)商與科技支撐成為社會治理體系的新要素，其中，民主協(xié)商是提升社會治理效能的重要實踐平臺，科技支撐是社會治理現(xiàn)代化的重要支撐力量，以及打造社會治理共同體成為現(xiàn)代化取向下社會治理的總體布局。

黨在社會變革背景下從國家戰(zhàn)略層面做出的部署安排，為考察社會治理在新階段的定位提供了指向。作為國家治理的重要方面，社會治理現(xiàn)代化自然也成為這一戰(zhàn)略任務的重要組成部分。自十八屆三中全會至十九屆四中全會，社會治理的定位從改革工作發(fā)展到戰(zhàn)略任務，這既是國家建設的必然歷史遵循，也是社會發(fā)展的現(xiàn)實要求。首先，從國家發(fā)展的角度看，“現(xiàn)代國家建設必然包含兩個歷史行動：一是國家制度體系建設;二是國家治理體系建設。”[45]現(xiàn)代化的國家治理體系建設必然需要以完善的制度體系為前提，而國家制度體系的建設又在治理實踐中獲得動力。自新中國成立以來，我國的特色社會主義制度體系已日臻成熟，各項具體制度已平穩(wěn)運行，在此背景下將國家治理現(xiàn)代化作為戰(zhàn)略任務是鞏固和完善我國特色社會主義制度的必然選擇。其次，從社會發(fā)展的角度看，以大數(shù)據(jù)、5G技術(shù)、人工智能等新一代信息技術(shù)為代表的第四次工業(yè)革命極大地重構(gòu)了政治與社會的關(guān)系，一方面，信息的獲取便捷性降低甚至消除了公眾參與社會治理的門檻，另一方面，信息的數(shù)據(jù)豐富性加大了社會治理的難度和因此對政府形成的壓力。僅僅將社會治理現(xiàn)代化作為黨的一項執(zhí)政工作內(nèi)容已經(jīng)無法有效回應國家建設和社會發(fā)展的需求，而需繼續(xù)深入推進社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵探索，從更加系統(tǒng)和核心的角度統(tǒng)籌社會治理，這正是戰(zhàn)略任務定位的意義所在。

戰(zhàn)略任務的定位意味著社會治理相關(guān)的政策和工作安排將更加具有全局性、引領(lǐng)性、多元性和協(xié)調(diào)性。黨關(guān)于社會治理現(xiàn)代化的新論述不僅是未來社會治理理論研究的重要出發(fā)點，而且必將以指導性綱領(lǐng)的角色再次引發(fā)社會治理創(chuàng)新的新高潮。在“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的四個維度指引下，我們有理由相信社會治理會在我國特色社會主義制度的支持中煥發(fā)強大生命力。

四、社會治理的戰(zhàn)略定位演變特征

通過從黨的相關(guān)重要文件中梳理社會治理的發(fā)展過程，我們可以形成新中國至今黨對社會治理相關(guān)表述的大概圖景，認識到社會治理定位演變的主要脈絡。那么，這些演變軌跡從總體上來看呈現(xiàn)出何種特征？只有認識并總結(jié)這些演變特征（如表1），才能形成對我國社會治理定位演變的根本性認識，從而賦予這種學理上的總結(jié)以現(xiàn)實意義。

（一）層次升級化

黨通過各種重要會議及文件制定出特定時期內(nèi)黨和政府的戰(zhàn)略目標和工作安排，這種戰(zhàn)略部署是對國內(nèi)和國際環(huán)境變化的回應，其中對社會治理做出的相關(guān)表述反映出社會治理在黨的政權(quán)運作中的重要程度。新中國以來社會治理的演變最突出的特征首先是層次的不斷升級，在黨運作政權(quán)的工作中的戰(zhàn)略地位從邊緣走向中心，體現(xiàn)在受政治管控的附屬地位、為經(jīng)濟發(fā)展的服務角色、全面深化改革的工作內(nèi)容、引領(lǐng)工作的戰(zhàn)略任務這四個階段的逐次提升。

新中國成立初期對社會的嚴密管控是為了將國家權(quán)力滲透到國家生活當中，以保證通過一元化的權(quán)力體系集中實現(xiàn)政治任務的目標。改革開放動搖了這種“國家-社會”格局，市場經(jīng)濟的建立使社會管理的概念呼之欲出，為保證經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定，社會秩序而建立社會管理成為政府的一項職能。進入新時代，社會治理的現(xiàn)代化成為實現(xiàn)全面深化改革總目標的重要工作內(nèi)容，進而發(fā)展成一項重大戰(zhàn)略任務。這種定位上的變化反映出黨和政府將越來越多的注意力資源分配到社會治理領(lǐng)域，從國家的角度看，這是特定階段國情現(xiàn)實下社會治理對于國家高質(zhì)量發(fā)展的重要性不斷提高的表現(xiàn)，從社會本身的角度看，這也是我國社會力量增強的必然結(jié)果。

（二）內(nèi)涵明晰化

正如開篇所言，本文的“社會治理”概念是一種廣泛意義上的運用，但這并不表示在任何時期，社會治理的具體概念內(nèi)涵都是一成不變的。社會治理的概念在內(nèi)涵上經(jīng)歷了從社會管控到社會管理再到社會治理的明晰化和現(xiàn)代化過程。這種內(nèi)涵上的認識深化不是一蹴而就的，而是在國家建設和發(fā)展的背景下總結(jié)、反思和優(yōu)化的過程。

在作為政治附屬的階段，社會治理的內(nèi)涵是以國家計劃和政治目標為中心對城市和農(nóng)村實施嚴密的組織和管控，社會被編織進國家高度集中的政治和行政體系當中，社會和社會治理的內(nèi)涵都不甚明確，社會管控在于搞好社會治安與社會穩(wěn)定。在作為發(fā)展要求的階段，社會治理的內(nèi)涵是圍繞“發(fā)展就是硬道理”而進行的社會管理，目的在于為市場經(jīng)濟的建設提供和諧穩(wěn)定的社會秩序基礎。基層自治和民間組織開始發(fā)展，社會管理逐步與經(jīng)濟、政治領(lǐng)域分離，成為政府的職能，目的在于提高社會多方的和諧程度，服務經(jīng)濟發(fā)展。在作為改革工作的階段，社會治理具有了現(xiàn)代意義上的治理意涵，正式成為黨和政府為解決人民群眾切身利益訴求而進行的重點改革內(nèi)容，現(xiàn)代化的社會治理建設在于充分激發(fā)社會活力，引導多元協(xié)商共治，增強各治理主體的社會獲得感。在作為戰(zhàn)略任務的階段，社會治理體系進一步完善，民主協(xié)商提供了社會多元共治的原則指導，科學技術(shù)與社會治理的互動助力社會治理現(xiàn)代化水平的提升，目的在于保障多元主體全面參與社會治理的真正實現(xiàn)。依循這個發(fā)展軌跡，我國社會治理的內(nèi)涵從模糊走向明確。

（三）“社會”擴大化

與社會治理內(nèi)涵逐漸明晰相伴隨的是社會在黨的認知和理解中逐漸擴大，可以概括為從微社會，到小社會，再到大社會的變化過程。這種“社會”的擴大化過程與黨和政府社會治理現(xiàn)代化的過程緊密相連，可以說，對“社會”的認識一定程度上影響了社會治理的政策偏好選擇，正確認識社會，才能正確治理社會。

在新中國成立初期，黨和政府對社會仍沒有形成一個清晰的認知，而是把社會作為對國家各方面生活的概括，真正意義上的社會領(lǐng)域幾乎不存在。社會、政治、經(jīng)濟領(lǐng)域都通過同一套組織體系進行管控，權(quán)力的全面、深入滲透使獨立的社會領(lǐng)域難以存在，此階段中的社會認知可被概括為“微社會”。改革開放和市場經(jīng)濟的建設沖擊了這種社會認知，黨的十四大區(qū)分了社會領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域，黨的十六屆五中全會區(qū)分了社會領(lǐng)域和政治領(lǐng)域，社會由此從經(jīng)濟、政治領(lǐng)域分離，成為相并列的獨立領(lǐng)域。但是，這個階段中黨對社會的認識主要集中在社會事業(yè)和社會服務方面，因此是一個“小社會”的概念。十八屆三中全會以來“社會治理”概念的明確提出，以及社會治理現(xiàn)代化的建設，顯示出黨對社會的認識正從“小社會”轉(zhuǎn)向“大社會”，“社會”具有了更加寬泛的內(nèi)涵與外延，包含了人類社會的各個方面，并把人與自然的生態(tài)關(guān)系納入視野范疇，甚至人與科技的關(guān)系都將成為社會的重要方面。“大社會”視野的背后是黨對社會力量發(fā)展的平衡和對社會問題需求的研判，是新時代下黨的執(zhí)政理念在社會治理領(lǐng)域的生動體現(xiàn)?？傊?，社會治理定位和內(nèi)涵上的演變從源頭看就是黨對“社會”的認識不斷擴大的過程。

（四）治理主動化

社會治理定位的變化需要理念的轉(zhuǎn)變作為前提，當治理理念能夠契合治理的定位以及社會的需求時，能夠為社會治理的優(yōu)化和轉(zhuǎn)型提供充足的動力?！罢呃砟畈皇呛唵蔚囊庾R形態(tài)，而應是對待政策參與體的一種態(tài)度。”[46]從社會管控到社會治理，黨對社會的治理理念從被動回應轉(zhuǎn)向主動支持。

在作為政治附屬階段，社會管控體現(xiàn)出的是黨對自身責任與地位的強調(diào)，目的是穩(wěn)固剛成立的全國政權(quán)，以政府的一己之力保證政治任務能夠在全國范圍內(nèi)得到執(zhí)行。在作為發(fā)展要求階段，社會管理的一個重要功能是維持社會秩序穩(wěn)定，雖然也提出社會協(xié)同、公眾參與，但是這個時期社會的力量相對國家來說是極其微小的。這兩個時期內(nèi)黨的治理理念都表現(xiàn)為對社會出現(xiàn)問題的被動回應，政府把治理責任獨攬一身，不僅容易導致治理效果不理想，還容易給黨和政府的形象造成負面影響。在作為改革工作和戰(zhàn)略任務階段，西方現(xiàn)代語境下的多元參與理念被借鑒到我國的社會治理當中，黨不斷強調(diào)多元協(xié)商參與治理的重要性，并提供了制度化、穩(wěn)定化的渠道，“社會治理社會化”的論斷就是強有力的證明。在這兩個時期內(nèi)，黨的治理理念體現(xiàn)出主動支持的特點，不再是一味強調(diào)政府責任的獨攬和政府力量的獨大，而是“以人民為中心”統(tǒng)領(lǐng)各個領(lǐng)域，貫穿各個環(huán)節(jié)，涉及各個方面[47]，充分尊重和保障社會力量參與的權(quán)利和地位，支持在社會治理多個領(lǐng)域中發(fā)揮社會力量的作用。從被動回應到主動支持的治理主動化過程是社會治理定位演變在理念特征上的體現(xiàn)。

五、結(jié)語

總體而言，本文不局限于學界當前主要集中于市場力量、社會力量或?qū)嵺`方式的分析視角，而是從戰(zhàn)略定位的角度，進一步聚焦為黨對社會治理的定位問題來觀察我國自新中國成立以來的社會治理變遷歷程。正如“戰(zhàn)略”的內(nèi)涵所指，回顧歷史是為了更好地把握未來的發(fā)展，不同歷史階段中黨對社會治理的戰(zhàn)略定位是一系列國情條件因素的綜合作用結(jié)果，是黨對政權(quán)運作的統(tǒng)籌安排。十九屆四中全會將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上升為全黨的重大戰(zhàn)略任務，社會治理也隨之成為戰(zhàn)略任務之一。面對高層次的定位，如何把握好社會治理現(xiàn)代化的要求，從戰(zhàn)略層面推進社會治理以及國家治理現(xiàn)代化，是未來一段時期內(nèi)的主要理論和實踐任務。

立足于本文對我國社會治理定位演變特征的總結(jié)，我們可以對這一任務做出簡單的展望。首先，從層次升級的角度來看，戰(zhàn)略任務意味著未來一段時間內(nèi)黨和政府的工作都主要圍繞國家治理和社會治理展開，這就要求黨和政府必須在這一領(lǐng)域樹立起一盤棋的概念，從全局、長遠、系統(tǒng)的角度綜合統(tǒng)籌各項工作和各種要素。其次，從概念明晰的角度來看，國家治理和社會治理現(xiàn)代化是建立在現(xiàn)代性觀念上的表述，這就要求社會治理需辯證借鑒現(xiàn)代化的理論，發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，從而更具制度化、民主化、技術(shù)化、包容性的特征。再次，從“社會”擴大的角度來看，“大社會”的視野意味著新時代下社會治理的情況將更加紛繁復雜，矛盾沖突將更加頻繁，這就要求社會治理必須重視風險防范，加強應急機制建設，提高綜合保障能力，做到“預防—處理—解決”的有機結(jié)合。最后，從治理主動的角度來看，社會治理的主動化是對社會治理多元主體責任和權(quán)利的保障，這就要求在社會治理中必須堅持黨的領(lǐng)導，科學劃分多元主體參與的領(lǐng)域范圍，合理配置多元主體參與的責任與權(quán)利，有效疏通多元主體參與的渠道途徑，用法治保障，以科技支持，真正構(gòu)建一個有生機、有活力的社會治理格局。當然，在最根本上，這些展望都建立在黨結(jié)合國內(nèi)國際現(xiàn)實，對社會治理做出準確定位的基礎之上。只有堅持黨的正確領(lǐng)導，堅持遵循國家建設與社會發(fā)展的規(guī)律和要求，深入把握社會治理的定位演變，才能形成中國特色社會主義制度下的社會治理現(xiàn)代化創(chuàng)新，繼而推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大進程。

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