張玨芙蓉

理清行政復(fù)議的屬性及功能

行政復(fù)議首先是一種行政行為，符合具體行政行為的系列特征，行政復(fù)議決定屬于行政決定的一種，從而屬于行政訴訟的受案范圍。明確行政復(fù)議屬性的定位只是制度構(gòu)建的邏輯原點(diǎn)，要使行政復(fù)議制度更吻合中國(guó)法治的脈搏，切實(shí)發(fā)揮制度預(yù)設(shè)的價(jià)值目標(biāo)，必須將行政復(fù)議制度置于整個(gè)行政法治的宏觀背影中進(jìn)行考察，方能準(zhǔn)確把握問題的實(shí)質(zhì)。

《行政復(fù)議法條例》（1990年）和《行政復(fù)議法》當(dāng)中都將監(jiān)督明確為行政復(fù)議的核心功能之一。時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦公室主任的楊景宇在對(duì)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（草案）》作說明時(shí)也指出：“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度”，“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法化”，在具體制度設(shè)計(jì)上主張“除法律另有規(guī)定外，行政復(fù)議實(shí)行一級(jí)復(fù)議制，不搞兩級(jí)復(fù)議”，從行政復(fù)議的監(jiān)督功能出發(fā)，進(jìn)一步對(duì)應(yīng)到具體制度設(shè)計(jì)上的行政復(fù)議權(quán)集中的改革。可見，監(jiān)督功能在《行政復(fù)議法》立法目的中占據(jù)重要的地位。其歸位于我國(guó)行政監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)督體系的層級(jí)監(jiān)督部分，我們要從行政復(fù)議層級(jí)監(jiān)督的定位出發(fā)，進(jìn)一步理清行政復(fù)議機(jī)關(guān)及內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置必須與其監(jiān)督功能相匹配?？粗匦姓?fù)議的行政性，并不是否定行政復(fù)議權(quán)利救濟(jì)的功能，因?yàn)閺哪撤N意義上講，層級(jí)監(jiān)督也可以是一種救濟(jì)的方式。 將行政復(fù)議功能定位在行政系統(tǒng)層級(jí)監(jiān)督上，一方面要充分發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督功能，另一方面要凸顯其與一般行政行為及行政監(jiān)督相比較體現(xiàn)出來的固有特點(diǎn)。這種固有特點(diǎn)有二：一是行政復(fù)議的救濟(jì)特點(diǎn);二是行政復(fù)議是一種被動(dòng)的監(jiān)督。它的被動(dòng)性體現(xiàn)在，行政復(fù)議是基于申請(qǐng)人的申請(qǐng)而啟動(dòng)的，由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的行政爭(zhēng)議進(jìn)行居中裁決，因而要確保復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、中立性、公正性和權(quán)威性，那么與其相適應(yīng)的程序及制度設(shè)計(jì)則必不可少。

現(xiàn)有行政復(fù)議制度實(shí)效性困境

行政復(fù)議委員會(huì)的法律地位不明確。行政職能的實(shí)現(xiàn)，必須通過一定的組織來完成，這個(gè)組織我們稱之為行政主體。行政復(fù)議委員會(huì)，行使行政復(fù)議職權(quán)，其行政主體的資格是應(yīng)該肯定的，對(duì)其行政主體資格的肯定，從而明確其法律上的主體地位。行政主體資格的明確，有助于進(jìn)一步明確行政復(fù)議委員會(huì)的職權(quán)與職責(zé)，規(guī)范行政復(fù)議權(quán)的行使與運(yùn)作，便于問責(zé)機(jī)制的運(yùn)作與公民權(quán)利的保護(hù)。要明確行政復(fù)議委員會(huì)的主體地位，其要點(diǎn)在于理順內(nèi)部層級(jí)之間，以及上下級(jí)之間的相互關(guān)系。否則，在行政復(fù)議委員會(huì)身份模糊的背景下，必然導(dǎo)致主體責(zé)任感與使命感的缺失，行政復(fù)議功能的實(shí)現(xiàn)更無從談起。

審議流程中職權(quán)的劃分存在問題。在改革前期一種普遍的做法是將市政府工作部門的行政復(fù)議權(quán)，統(tǒng)一收歸市級(jí)政府所有，受理權(quán)由行政復(fù)議辦公室所有，調(diào)查權(quán)屬于行政復(fù)議委員會(huì)及其辦公室，行政復(fù)議委員會(huì)及其辦公室形成復(fù)議決定意見，報(bào)市政府復(fù)議委員會(huì)主任審定，然后以各個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)的名義發(fā)出。由于行政復(fù)議的二次決定屬性，這就導(dǎo)致了最后承擔(dān)責(zé)任的主體是在行政復(fù)議決定上用印的機(jī)關(guān)，造成了行政復(fù)議的管轄權(quán)、受理權(quán)、審查權(quán)與決定權(quán)相分離的狀態(tài)，導(dǎo)致相關(guān)工作部門對(duì)行政復(fù)議工作的抵觸，不積極配合決定簽發(fā)的工作。同時(shí)行政復(fù)議決定權(quán)又被一分為二，導(dǎo)致實(shí)際作出決定者和對(duì)外作出決定者相分離，違背行政權(quán)責(zé)統(tǒng)一和保障相對(duì)人權(quán)益的基本原則，更不符合當(dāng)下行政體制改革的價(jià)值取向。這實(shí)際上涉及到案件審議流程中復(fù)議委員會(huì)內(nèi)部職權(quán)的配置問題，即行政權(quán)在復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)部配置混亂，體現(xiàn)為復(fù)議委員會(huì)與其日常辦事機(jī)構(gòu)復(fù)議委員會(huì)辦公室之間的職權(quán)分工，不甚明晰。

外部委員的法律身份有待探討。為了加強(qiáng)行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性，在復(fù)議體制改革的過程中，借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“摻沙子”的做法，將有關(guān)的社會(huì)人士吸納到行政復(fù)議委員會(huì)當(dāng)中，其聘請(qǐng)社會(huì)人士擔(dān)任外部委員，包括人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、法院、檢察院市直有關(guān)部門人員以及法學(xué)專家律師等。在改革的初期，這種做法對(duì)于行政復(fù)議委員會(huì)公正性的構(gòu)建起到了一定的作用。但是，行政復(fù)議政權(quán)的本質(zhì)是行政權(quán)，行政行為的主體只能是行政主體，由上述人員組成的行政復(fù)議委員會(huì)，模糊了行政復(fù)議的行政屬性，特別是人大司法機(jī)關(guān)人員的參與，使權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議工作中的職能混合，背離了行政法的基本原則。另外，邀請(qǐng)社會(huì)人士參與行政復(fù)議委員會(huì)的本意是提高行政復(fù)議的社會(huì)公信力，加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議工作的監(jiān)督，但這部分社會(huì)委員在委員會(huì)中既當(dāng)規(guī)則制定者，又當(dāng)規(guī)則實(shí)施的監(jiān)督者，還擔(dān)任案件的審理工作，既存在身份不適格的問題也使得監(jiān)督的外部性無法得到實(shí)現(xiàn)，這也是目前復(fù)議體制改革中日益暴露的重要問題。

案件程序分類不明確。前期的復(fù)議體制改革，主要將案件的分類著眼于，重大疑難復(fù)雜案件與一般案件的分類，但是對(duì)于重大疑難復(fù)雜案件的界定卻概括含糊，其作為行政復(fù)議委員會(huì)審議的啟動(dòng)條件，必然影響行政復(fù)議委員會(huì)職能的發(fā)揮，同時(shí)也使得參與其中的專家委員會(huì)形同虛設(shè)。同時(shí)，行政復(fù)議案件程序上的分類理應(yīng)考慮到，某些領(lǐng)域的案件數(shù)量大、專業(yè)性強(qiáng)等突出特點(diǎn)，并在該重點(diǎn)領(lǐng)域設(shè)專業(yè)的復(fù)議委員會(huì)。例如可在與實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)有關(guān)的領(lǐng)域或案件較多的重點(diǎn)領(lǐng)域，單獨(dú)設(shè)置專業(yè)的復(fù)議委員會(huì)，專門受理相關(guān)的行政復(fù)議案件。在此之外，進(jìn)一步類型化行政復(fù)議案件，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議組織的專業(yè)性。

突破實(shí)效性困境的有效路徑

明確行政復(fù)議委員會(huì)的定位。行政復(fù)議主體，包括行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是具有獨(dú)立行政主體資格的行政機(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)，是依據(jù)我國(guó)行政復(fù)議法的規(guī)定，具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的主體。這就確立了我國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)構(gòu)的雙層結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的實(shí)體化，理清和完善行政復(fù)議委員會(huì)與行政復(fù)議委員會(huì)辦公室之間的職能分工，凸顯行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專門性和專業(yè)性。

理清審理流程中的職權(quán)劃分。理清審理過程中的職權(quán)劃分問題，實(shí)質(zhì)上是在明確行政復(fù)議委員會(huì)定位之后，進(jìn)一步處理好其與本級(jí)政府以及其內(nèi)部辦事機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。在明確了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的主體地位之后，我們應(yīng)該看到行政復(fù)議委員會(huì)雖然作為新生的組織，但它仍然鑲嵌在行政體制之中，它是否具有行政主體的資格，以及它與其他行政組織的關(guān)系如何，都應(yīng)該加以明確的界定。這既是為了理順行政體系的需要，也是為了保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)權(quán)威性和獨(dú)立性的需要。因此要理順行政復(fù)議委員會(huì)與本級(jí)政府，與其內(nèi)部辦事機(jī)構(gòu)這兩方面的關(guān)系：

第一，與本級(jí)政府的關(guān)系：在對(duì)我國(guó)的社會(huì)法治背景及我國(guó)現(xiàn)行行政體制進(jìn)行綜合考量之后，我們認(rèn)為行政復(fù)議委員會(huì)不應(yīng)該定位為松散的不具備案件審議功能的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，更不只是簡(jiǎn)單的行政復(fù)議咨詢機(jī)構(gòu)，而是應(yīng)將其定位為內(nèi)設(shè)在一級(jí)政府內(nèi)部的行政復(fù)議議決機(jī)構(gòu)，其作為一級(jí)人民政府的內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)，市本級(jí)政府設(shè)立的專司行政復(fù)議職能的內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)，其與本級(jí)政府之間存在行政隸屬關(guān)系，設(shè)置在一級(jí)政府之下，在得到同級(jí)人民政府的全權(quán)授權(quán)之后，以同級(jí)人民政府的名義獨(dú)立行使行政復(fù)議權(quán)，進(jìn)行行政復(fù)議審理作出決議，并對(duì)同級(jí)人民政府的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的行政訴訟應(yīng)訴責(zé)任。

第二，與其內(nèi)部辦事機(jī)構(gòu)的關(guān)系：目前，大部分地方行政復(fù)議委員會(huì)與行政復(fù)議委員會(huì)辦公室的職責(zé)分工混亂。我們認(rèn)為行政復(fù)議委員會(huì)辦公室作為行政復(fù)議委員會(huì)的日常辦事機(jī)構(gòu)，應(yīng)承擔(dān)行政復(fù)議委員會(huì)的全部案件的日常事務(wù)性工作，包括立案、組織，行政復(fù)議案件的調(diào)查、聽證、調(diào)解、提出按調(diào)查意見等工作。

類型化行政復(fù)議案件。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議組織的專業(yè)性，解決外部委員的尷尬身份，需完善行政復(fù)議案件程序分類。在行政復(fù)議專家委員會(huì)設(shè)置法律組、社會(huì)組、技術(shù)組，分別為不同類型的行政復(fù)議案件提供專業(yè)技術(shù)意見，案件分類對(duì)應(yīng)相應(yīng)的專家組展開。考慮到行政管理工作中涉及到一些特殊的專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)，因此可以進(jìn)一步設(shè)立行政復(fù)議專家委員會(huì)。專家組及專家委員會(huì)的委員吸納相應(yīng)的外部人士參加，按照具體的規(guī)則，分別為相應(yīng)的行政復(fù)議案件提供專業(yè)意見和建議，在一定程度上也解決了社會(huì)委員的尷尬身份。這些專家委員會(huì)同樣要遵循人民政府行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)置規(guī)則，最大限度地實(shí)現(xiàn)復(fù)議功能。

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