關(guān)鍵詞 “三項(xiàng)制度” 執(zhí)法公示 全過(guò)程記錄 法制審核

作者簡(jiǎn)介：田素格，河南省稅務(wù)干部學(xué)校，講師，研究方向：稅收相關(guān)法律及實(shí)務(wù)。

中圖分類號(hào)：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.047

一、稅務(wù)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”概述

行政執(zhí)法三項(xiàng)制度包括行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度（以下簡(jiǎn)稱“三項(xiàng)制度”）。全面推行“三項(xiàng)制度”是優(yōu)化執(zhí)法方式，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的重要舉措，是保證稅收工作主題主業(yè)主線始終沿著法治軌道運(yùn)行的重要措施和重要實(shí)踐。“三項(xiàng)制度”涉及源頭、過(guò)程和結(jié)果各個(gè)環(huán)節(jié)，相互之間既有獨(dú)立又緊密聯(lián)系，使稅務(wù)執(zhí)法權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，稅務(wù)執(zhí)法行為被記錄、看得見(jiàn)、可回溯，每個(gè)重大稅務(wù)執(zhí)法決定接受合法性審查，全面提高稅務(wù)執(zhí)法的透明度、能見(jiàn)度和規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，使國(guó)家稅收利益、行政相對(duì)人合法權(quán)益、稅務(wù)干部正當(dāng)權(quán)益，在具體的稅務(wù)執(zhí)法過(guò)程中，得到有力的程序保障。

二、稅務(wù)系統(tǒng)全面推行“三項(xiàng)制度”過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因分析

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位致使執(zhí)法主動(dòng)性不強(qiáng)

現(xiàn)階段，稅務(wù)干部對(duì)于全面推行“三項(xiàng)制度”思想上認(rèn)識(shí)不深刻、不到位?；鶎訄?zhí)法人員甚至少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法意識(shí)淡薄，對(duì)落實(shí)“三項(xiàng)制度”有利于規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致三項(xiàng)制度實(shí)施有流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。有人認(rèn)為，“三項(xiàng)制度”并不是一項(xiàng)新的行政執(zhí)法制度，而是對(duì)現(xiàn)有規(guī)定的梳理匯總整合，因此，因此無(wú)需再費(fèi)工夫去研究創(chuàng)新。還有人認(rèn)為對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督已經(jīng)很多很嚴(yán)格，而全面推行“三項(xiàng)制度”是以更嚴(yán)格的要求和更高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范約束行政執(zhí)法，一定程度上肯定會(huì)加大工作量，產(chǎn)生工作負(fù)累感，因此有人認(rèn)為“三項(xiàng)制度”的實(shí)施是自縛手腳，是自找麻煩、自討苦吃。還有人擔(dān)心自身執(zhí)法不夠嚴(yán)格規(guī)范，底氣不足，唯恐執(zhí)法結(jié)果“曬出來(lái)”引起麻煩、引發(fā)輿情，不敢不愿深入推行。還有的認(rèn)為“三項(xiàng)制度”的推行是法制部門(mén)的專屬工作，其他部門(mén)只協(xié)助即可。這導(dǎo)致稅務(wù)執(zhí)法人員對(duì)制度實(shí)施的研究熱情度不高，按照制度規(guī)定規(guī)范執(zhí)法主動(dòng)性不強(qiáng)，也影響了“三項(xiàng)制度”長(zhǎng)效機(jī)制的建立和穩(wěn)定發(fā)展。

（二）配套制度不健全影響了制度高效落實(shí)

制度的生命在于實(shí)施，因此要想制度落實(shí)好就需要細(xì)化各項(xiàng)實(shí)施程序，健全配套機(jī)制來(lái)保障執(zhí)行力。實(shí)踐中，對(duì)于“三項(xiàng)制度”實(shí)施過(guò)程相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制以及統(tǒng)一高效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制等配套機(jī)制還不健全，使得在制度的落實(shí)與監(jiān)督有流于形式的不利影響。從基層調(diào)研得知，一線行政執(zhí)法人員對(duì)“三項(xiàng)制度”各項(xiàng)制度的內(nèi)涵及要求了解和認(rèn)知度并不一致，培訓(xùn)需求也不一樣，之前采取的統(tǒng)一培訓(xùn)方式并不能滿足基層稅收一線執(zhí)法人員的培訓(xùn)需求，影響了培訓(xùn)效果。另外缺乏制度執(zhí)行監(jiān)督考核機(jī)制，如何對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，缺乏對(duì)評(píng)估內(nèi)容、方法和標(biāo)準(zhǔn)的界定。比如行政執(zhí)法公示制度明確了各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的公示事項(xiàng)，但在落實(shí)過(guò)程中信息公示監(jiān)督缺位，導(dǎo)致事前、事中公示多，事后公示少;上級(jí)要求事項(xiàng)公示多，主動(dòng)公示少;中性信息公示多，懲戒信息公示少。最后制度實(shí)施的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未建立健全。目前稅務(wù)系統(tǒng)在制度實(shí)施過(guò)程中還沒(méi)有形成“統(tǒng)一指揮、跨區(qū)協(xié)作、部門(mén)配合、整體聯(lián)動(dòng)”的綜合執(zhí)法工作機(jī)制，這直接影響了制度實(shí)施的效果。比如，行政執(zhí)法公示制度，信息公示前要由信息產(chǎn)生部門(mén)提交至信息公布部門(mén)進(jìn)行發(fā)布，如果涉及保密審查，還需保密審查部門(mén)進(jìn)行特別審查，如果部門(mén)之間配合不緊密，信息留滯時(shí)間將會(huì)增加，就無(wú)法確保信息準(zhǔn)確及時(shí)發(fā)布。

（三）信息化建設(shè)滯后延緩了制度推行進(jìn)程

全面推行“三項(xiàng)制度”是一項(xiàng)較為復(fù)雜系統(tǒng)的工程，必須堅(jiān)持治理思維理念，統(tǒng)籌安排、妥善推進(jìn)、強(qiáng)化保障。但是，就目前而言，統(tǒng)一公示平臺(tái)、金三系統(tǒng)升級(jí)等平臺(tái)建設(shè)，執(zhí)法記錄儀配發(fā)、音像信息存儲(chǔ)等硬件建設(shè)還比較滯后，一定程度上延緩了制度全面推行的步伐。如目前按照現(xiàn)有“三項(xiàng)制度”的任務(wù)分工，一些執(zhí)法公示平臺(tái)、音像信息管理平臺(tái)等硬件建設(shè)由總局、省局開(kāi)發(fā)建設(shè)，但目前進(jìn)度比較慢，還未開(kāi)發(fā)出全國(guó)統(tǒng)一的執(zhí)法公示平臺(tái)，電子稅務(wù)局平臺(tái)功能模塊缺乏執(zhí)法信息公示鏈接。另外基層一線執(zhí)法部門(mén)受制于財(cái)政資金經(jīng)費(fèi)的限制，無(wú)法保證全面推行“三項(xiàng)制度”實(shí)施過(guò)程中所需要的軟硬件配備。目前各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法記錄儀的保障比較齊備，但對(duì)于數(shù)據(jù)采集站，移動(dòng)執(zhí)法單人裝備如移動(dòng)執(zhí)法終端、高拍儀、平板電腦、便攜式打印機(jī)等還不普及，對(duì)于執(zhí)法裝備的操作系統(tǒng)、存儲(chǔ)容量、視頻拍攝照片像素、無(wú)線傳輸功能、移動(dòng)數(shù)據(jù)流量供給等各方面考慮也受到各方面的因素制約，致使軟硬件設(shè)備配置及使用效率和效果不盡人意。

（四）執(zhí)法人才的供給不足制約了制度實(shí)施的質(zhì)效

“三項(xiàng)制度”的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)，“從各地方各部門(mén)情況來(lái)看，法制審核人員的配置與該制度的工作任務(wù)不相適應(yīng)，這是貫徹實(shí)施該制度的最大難點(diǎn)”[1]。以某市稅務(wù)系統(tǒng)為例，全系統(tǒng)共有5個(gè)縣區(qū)局，從事法制工作的人員12人，平均每個(gè)單位2.4人，而且還要同時(shí)承擔(dān)督察內(nèi)審工作;基層稅務(wù)機(jī)關(guān)共計(jì)5名公職律師，還不完全在法制崗位，且數(shù)量逐年減少，這與法制審核專業(yè)性、復(fù)雜性的要求不相匹配，也與日益增長(zhǎng)的法制審核工作業(yè)務(wù)量不相適應(yīng)。因?yàn)橹卮髨?zhí)法決定法制審核所涉事項(xiàng)重大且影響廣泛、復(fù)雜而專業(yè)，沒(méi)有受過(guò)系統(tǒng)法律教育、經(jīng)過(guò)專業(yè)法律訓(xùn)練的人員無(wú)法勝任該項(xiàng)工作。未在法制崗位的公職律師本職工作已經(jīng)比較繁忙，不愿意也不可能承擔(dān)繁重的法制審核任務(wù)，專業(yè)人才的供給不足成為制約“三項(xiàng)制度”工作集成創(chuàng)新并取得成效的重要因素。

三、稅務(wù)系統(tǒng)推進(jìn)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的意見(jiàn)建議

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念增強(qiáng)執(zhí)法主動(dòng)性

制度的執(zhí)行在人，強(qiáng)化觀念轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要全方位、多渠道、多角度進(jìn)行“三項(xiàng)制度”宣傳培訓(xùn)，如通過(guò)依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、會(huì)前學(xué)法、法治講座等方式，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法理念的更新，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“三項(xiàng)制度”重要意義的認(rèn)識(shí)，提高推行“三項(xiàng)制度”的自覺(jué)性和主動(dòng)性。另外還應(yīng)當(dāng)關(guān)注和加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員風(fēng)險(xiǎn)教育，并結(jié)合“三項(xiàng)制度”的具體規(guī)定深入分析，使其認(rèn)識(shí)到法制審核等監(jiān)督制約機(jī)制不是沒(méi)有重要性的工作負(fù)累，而是實(shí)現(xiàn)防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑，從根本上扭轉(zhuǎn)執(zhí)法人員不敢執(zhí)法、不愿執(zhí)法的“思想包袱”，為執(zhí)法人員提供良好的執(zhí)法環(huán)境。

（二）健全配套機(jī)制保障制度高效落實(shí)

1.健全培訓(xùn)機(jī)制。對(duì)于稅收基層一線執(zhí)法，務(wù)必做好“三項(xiàng)制度”培訓(xùn)需求分析，立足自身工作條件和基礎(chǔ)，實(shí)施有針對(duì)性的培訓(xùn)。如在實(shí)施執(zhí)法全過(guò)程記錄制度過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分考慮不同稅務(wù)機(jī)關(guān)所能支配的執(zhí)法裝備、人力資源等具體情況，運(yùn)用現(xiàn)代化多種培訓(xùn)手段，增強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)效性。尤其是要增加示范引導(dǎo)方面的實(shí)務(wù)培訓(xùn)，如全過(guò)程記錄制度，對(duì)于文字記錄，結(jié)合實(shí)踐需求，“對(duì)于執(zhí)法文書(shū)中那些風(fēng)險(xiǎn)較高、易引起爭(zhēng)議的部分，建議通過(guò)制作寫(xiě)作指南或制作示范文本的形式，進(jìn)一步細(xì)化行政執(zhí)法文書(shū)的要求”[2]，對(duì)于音像記錄，可通過(guò)拍攝執(zhí)法視頻或者制作動(dòng)漫教程等方式進(jìn)行引導(dǎo)，確保達(dá)到預(yù)期效果。

2.健全考核機(jī)制。“三項(xiàng)制度”的全面推行需要通過(guò)不斷完善稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的考核機(jī)制，納入稅務(wù)系統(tǒng)績(jī)效考核，細(xì)化“三項(xiàng)制度”考核機(jī)制，科學(xué)設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)可操作性，實(shí)施容錯(cuò)制度，允許和鼓勵(lì)執(zhí)法人員在現(xiàn)有的法律框架和制度規(guī)定下，探索更優(yōu)化的執(zhí)法方式，增強(qiáng)執(zhí)法人員的執(zhí)法能動(dòng)性。

3.健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制。全面推行“三項(xiàng)制度”是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，涉及到多層級(jí)、多環(huán)節(jié)、多部門(mén)。在推行“三項(xiàng)制度”過(guò)程中，部門(mén)之間必須強(qiáng)化配合意識(shí)，減少梗阻環(huán)節(jié)，才能確保各項(xiàng)制度要求高效落實(shí)。

（三）加快信息化建設(shè)確保制度順利實(shí)施

“三項(xiàng)制度”的順利實(shí)施需要各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)在資金投入加快信息化建設(shè)支持保障方面予以關(guān)注傾斜。

1.配齊硬件設(shè)備。以稅收一線執(zhí)法工作功能需求原則考慮為出發(fā)點(diǎn)，為一線行政執(zhí)法人員配齊硬件裝備。根據(jù)實(shí)際情況考慮配置移動(dòng)執(zhí)法終端、自動(dòng)數(shù)據(jù)采集工作站、便捷式打印機(jī)等，加快建立統(tǒng)一的執(zhí)法信息公示平臺(tái)，目前已有省稅務(wù)局開(kāi)發(fā)了執(zhí)法音象記錄信息管理平臺(tái)，對(duì)執(zhí)法全過(guò)程記錄制度的實(shí)施提供了有益借鑒。

2.開(kāi)發(fā)更加便捷的功能。隨著互聯(lián)網(wǎng)和人工智能的發(fā)展，絕大多數(shù)的涉稅事項(xiàng)都可以直接在電子稅務(wù)局辦理，其使用頻率越來(lái)越高。建議上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠高效整合資源，強(qiáng)化智能應(yīng)用，在電子稅務(wù)局上開(kāi)發(fā)更多便捷功能，為“三項(xiàng)制度”的推行落實(shí)提供更多途徑。

3.提高數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度。建議對(duì)金三系統(tǒng)中的基礎(chǔ)征管數(shù)據(jù)進(jìn)一步加強(qiáng)管理，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)需要做好線上線下執(zhí)法流程的銜接，確?！岸愂沾髷?shù)據(jù)”的準(zhǔn)確性，以便為行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析、深化應(yīng)用奠定基礎(chǔ)，確保行政執(zhí)法更合法規(guī)范。

（四）提升隊(duì)伍素質(zhì)奠定制度實(shí)施人才基礎(chǔ)

行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”全面推行，對(duì)執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)提出了更高要求，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法人才培養(yǎng)勢(shì)在必行。

1.健全人才培養(yǎng)機(jī)制。落實(shí)總局分級(jí)分類培訓(xùn)要求，強(qiáng)化法制培訓(xùn)。領(lǐng)導(dǎo)干部著重提高法治思維和法治意識(shí)，一般同志強(qiáng)化法律知識(shí)，關(guān)注新進(jìn)有法律知識(shí)背景的公務(wù)員，引導(dǎo)從事法制崗位工作。出臺(tái)激勵(lì)措施，大力鼓勵(lì)稅務(wù)干部考取稅務(wù)師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、法律職業(yè)資格等專業(yè)技術(shù)資格，開(kāi)展各類業(yè)務(wù)崗位競(jìng)賽比武活動(dòng)，提高執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)，為全面推行“三項(xiàng)制度”奠定人才基礎(chǔ)。

2.培養(yǎng)復(fù)合型人才。鑒于“三項(xiàng)制度”實(shí)施的特殊性，要著重培養(yǎng)既懂稅政業(yè)務(wù)又懂法律知識(shí)和計(jì)算機(jī)知識(shí)的綜合性人才，比如，全過(guò)程記錄，對(duì)音像記錄數(shù)據(jù)的提取和分析不僅僅需要有計(jì)算機(jī)專業(yè)知識(shí)，還需要運(yùn)用法律思維和法律知識(shí)取證和審查認(rèn)定證據(jù);法制審核工作需要結(jié)合法律、征管、稅政作出綜合判斷，經(jīng)過(guò)法制審核作出的決定才更具有專業(yè)性和權(quán)威性。

3.發(fā)揮專業(yè)人才力量。建議在人事政策上給予傾斜，以便加快推動(dòng)法律專業(yè)人才歸位。充分發(fā)揮到稅務(wù)系統(tǒng)法制方面領(lǐng)軍人才的引領(lǐng)作用，盡快推進(jìn)縣級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)公職律師配備到法制崗位，市局公職律師辦公室通過(guò)跨區(qū)域統(tǒng)籌使用機(jī)制，提高審核質(zhì)量。發(fā)揮外聘法律顧問(wèn)的參謀助手作用，實(shí)現(xiàn)法律專業(yè)人才資源共享。

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