張洲 易雅

【摘要】本文主要對政企合作片區(qū)綜合開發(fā)項目進行研究，對其片區(qū)開發(fā)的商業(yè)邏輯進行梳理分析。探索性地提出未來片區(qū)綜合開發(fā)的核心模式，為各級地方政府及投資企業(yè)提供運作思路和參考內容。

【關鍵詞】片區(qū);綜合開發(fā);政企合作;發(fā)展模式

1、引言

隨著國家的政策調整，地方政府對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展趨向以土地財政融資，用基建投資拉動GDP增速的方式，對城市資源進行綜合開發(fā)利用，以充分市場化從根本上解決資金來源、資源整合、資產(chǎn)利用問題，推進新型城鎮(zhèn)化建設。過去的基建投融資模式均以單個項目為主，以華夏幸福片區(qū)綜合開發(fā)的片區(qū)PPP模式已經(jīng)進入到區(qū)域開發(fā)層面，主要內容包括一二級開發(fā)、基礎配套設施建設、公共設施建設和產(chǎn)業(yè)開發(fā)運營四個部分。如今，現(xiàn)代化進程逐步加快，由單個項目上升到區(qū)域集成開發(fā)已是大勢所趨。

在國發(fā)[2014]43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、財金[2019]10號文《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》文件中，明確政府財政支出的PPP項目不得超過當年一般公共預算支出的10%，PPP項目運營補貼不得從政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算支出，這一定程度上加大了采用PPP模式進行片區(qū)綜合開發(fā)的難度，處于片區(qū)綜合開發(fā)財力不足但迫切需求的局面。

2、片區(qū)綜合開發(fā)的商業(yè)邏輯

目前我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以國際產(chǎn)業(yè)轉移聚集發(fā)展的園區(qū)經(jīng)濟和以房地產(chǎn)開發(fā)為主的城市管理。兩者共同推動了中國經(jīng)濟的高速增長，同時形成了城市經(jīng)濟和工業(yè)經(jīng)濟分離的現(xiàn)象。為逐步強化生態(tài)城市理念，主張以混合式整體規(guī)劃布局，推動城市經(jīng)濟和工業(yè)經(jīng)濟的融合發(fā)展。與一般項目相比，片區(qū)綜合開發(fā)具有周期長、耗資大、牽涉面廣的特性。解決資源及資金聚集、產(chǎn)業(yè)及人口導入和規(guī)劃及實施路徑這三個問題，是片區(qū)綜合開發(fā)的成功關鍵因素。

片區(qū)綜合開發(fā)的商業(yè)邏輯歸根結底是對區(qū)域內土地資源的價值進行再挖掘，對區(qū)域內經(jīng)濟活動和生活方式進行更高效率和更高質量的安排和組織。從整體性集成開發(fā)思路，以促成產(chǎn)業(yè)集聚和可持續(xù)發(fā)展為核心，以工業(yè)、商業(yè)、住宅及公共設施在內的地產(chǎn)開發(fā)為重要支柱，帶動服務經(jīng)濟和消費經(jīng)濟，做大區(qū)域總需求，實現(xiàn)片區(qū)綜合開發(fā)的社會效益與經(jīng)濟效益。

在過往基建項目中，股東層面一般也會出于項目的融資需求及投資人財務指標考慮，由基建企業(yè)作為基礎設施及公共服務領域項目的項目承接方成立項目公司，實施整個項目建設和運營。一定程度上可解決城市開發(fā)中的資金難題，在工程策劃、基建工程、房產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)運營等方面均可充分發(fā)揮企業(yè)的業(yè)務經(jīng)驗和資源優(yōu)勢，借助資源整合的能力，提高新型城鎮(zhèn)化的轉型效率。

3、片區(qū)PPP模式（政府和社會資本合作）

隨著國家及地方政府PPP政策文件的持續(xù)出臺，對這一模式的認識也在逐步深化。“PPP模式作為政府方和社會資本方通過市場化方式提供公共產(chǎn)品的一種合作關系機制，對價有償是其本質。在風險收益一致的基礎上，政府方付費的效益最大化和社會資本方成本的最小化之間的協(xié)調，應成為片區(qū)開發(fā)項目PPP模式中運作方式選擇的指導原則?！盵4]截止2019年末，管理庫累計項目9440個，同比增加786個、增長9.1%，累計項目投資額14.4萬億元，PPP市場由過去中數(shù)量和速度向重質量轉變。根據(jù)近年PPP模式發(fā)展，“2019年PPP市場規(guī)模穩(wěn)中有增，開工項目投資額同比大幅增長，凈入庫項目投資額前五位開發(fā)項目與片區(qū)綜合開發(fā)內容緊密相關，分別是交通運輸7332億元、市政工程1921億元、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)1429億元、生態(tài)建設和環(huán)境保護908億元、林業(yè)718億元?！盵5]PPP模式符合我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進。

從2019年數(shù)據(jù)顯示，可行性缺口補助項目占比大。三類回報機制占比凈入庫項目投資額分別為使用者付費25.9%、可行性缺口補助81.8%、政府付費-7.7%。顯然非片區(qū)PPP之前主要以剛性兌付，債權投資思維為主。然而在PPP政策不斷出臺及財金10號文之后，受財政紅線的約束影響，從債權投資過渡為股權投資已是未來趨勢。地方政府與社會資本應形成“風險共擔、利益共享”的付費與分成模式，以非剛性兌付自平衡的收益模式，取得區(qū)域價值提升與稅收增加帶來的增量財政收入。

華夏幸福發(fā)揮“工業(yè)園區(qū)+房地產(chǎn)開發(fā)”的基業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)新華夏幸福獨特的產(chǎn)業(yè)新城商業(yè)模式，成為國家發(fā)改委首批向社會推出的PPP典型案例。華夏幸福通過與政府簽署排他性協(xié)議，壟斷片區(qū)一級開發(fā)進行土地整理與配套設施建設，然后利用一級開發(fā)優(yōu)勢低價獲取大片房地產(chǎn)開發(fā)用地進行二級開發(fā)，實現(xiàn)住宅銷售回籠資金。同時借助自身產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢，代政府開展招商引資工作，為園區(qū)提供專業(yè)化服務實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整合。據(jù)華夏幸福財報顯示，2019年累計實現(xiàn)營業(yè)收入1052.10億元的佳績。在政府視角，通過收稅和賣地賺取收益支付公司一級開發(fā)的成本，同時獲取二級開發(fā)帶來的GDP增長和稅收收益。該模式具有很強的復制能力，實現(xiàn)了政企合作共贏。

4、授權經(jīng)營ABO模式（授權-建設-運營）

在地方政府直接投資與PPP模式實施合規(guī)性難的背景下，ABO模式屬于對PPP模式、特許經(jīng)營的補充，有較強的屬地經(jīng)營和區(qū)域統(tǒng)籌等特點。實質是將封閉區(qū)域內的投入和產(chǎn)出實現(xiàn)自平衡，以“委托代理”的方式，由當?shù)卣衅瑓^(qū)綜合開發(fā)主管部門通過公開競爭方式，選定具備較強資源整合能力的平臺公司或當?shù)貒衅髽I(yè)作為項目業(yè)主并授予項目主體在指定區(qū)域的片區(qū)綜合開發(fā)特許經(jīng)營權，以項目公司主要負責實施項目的投融資、建設、土地開發(fā)整理、運營、維護等內容，有效隔離政府直接債務。當?shù)卣畠H在政策保障、審批事項、土地整理、優(yōu)惠貸款、專項資金等方面給予支持。但是目前國家尚未對ABO模式出臺相應的政策法規(guī)或指導意見，在實施過程中缺乏法律依據(jù)。

這種模式將授權經(jīng)營公開化與契約化，更有利于做出相關隔離安排。優(yōu)勢在于利用地方國企具備熟悉當?shù)厍闆r和投融資政策，促使在資本金和抵押物籌集方面更加便利，一定程度上為融資提供增信。另一方面以項目公司主體實現(xiàn)回報機制的變現(xiàn)，主要包括土地征拆成本和片區(qū)二級開發(fā)、基礎設施運營維護等溢價。逐步推動地方融資平臺公司市場化轉型，支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項目。

北京市交通委員會代表北京市政府與京投公司通過簽署《北京市軌道交通授權經(jīng)營協(xié)議》，由市政府授權京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責，按照授權負責整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項目的投資、建設、運營等整體服務。政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，同時支付京投公司授權經(jīng)營服務費，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務的資金需求。

結論：

本文結合國家最新政策體系要求，從政企合作片區(qū)綜合開發(fā)的角度，對當下片區(qū)綜合開發(fā)的趨勢及商業(yè)邏輯做了梳理和分析。從主要參與者的各個優(yōu)勢，提出政企之間互補的合作空間。探索性地提出未來片區(qū)綜合開發(fā)的核心模式，為各級地方政府及投資企業(yè)提供運作思路和參考內容。具體實施時，需根據(jù)項目具體情況及開發(fā)需求，制定具體實施方案并加強項目前期論證工作，以保障項目順利實施。

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作者簡介：

張洲（1985-），男，漢族，研究生，中級經(jīng)濟師，副總經(jīng)理，研究方向：房地產(chǎn)方向。

易雅（1995-），女，漢族，本科生，業(yè)務經(jīng)理，研究方向：房地產(chǎn)方向。