王晨晨

摘 要：村民自治制度實(shí)施以來，給農(nóng)村帶來了活力，但在實(shí)踐過程中鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)與規(guī)范相沖突的現(xiàn)象。一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)過度干預(yù)，從民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)方面影響村委會(huì)自治權(quán)的開展，另一方面，村委會(huì)自身存在行政化與過度自治問題。這些現(xiàn)象的根源在于壓力型體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政等宏觀體制和微觀層面村委會(huì)自身存在問題等所產(chǎn)生的影響。

關(guān)鍵詞：村民自治;鄉(xiāng)村關(guān)系;沖突;原因

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.29.062

1980年我國開始實(shí)行村民自治，村民自治是我國在實(shí)踐過程中創(chuàng)造出來的適合我國農(nóng)村的偉大創(chuàng)舉。村民自治是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，村民自治的實(shí)行確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理事務(wù)，村委會(huì)負(fù)責(zé)村莊的日常事務(wù)，二者不存在行政隸屬關(guān)系。但是在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行過程中，村民自治在某些方面偏離了預(yù)設(shè)的軌道，鄉(xiāng)村關(guān)系矛盾，發(fā)生沖突。

本文研究的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)關(guān)系的沖突，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于國家行政權(quán)力的末端，承擔(dān)著國家權(quán)力體系中的行政使命;村委會(huì)是村民自治的開展者，屬于社會(huì)組織的一部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的互動(dòng)及其所表現(xiàn)出來的行為屬于國家與社會(huì)的互動(dòng)，本文嘗試從國家社會(huì)關(guān)系分析框架入手，分析鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的原因及其表現(xiàn)。對(duì)于國家社會(huì)關(guān)系，不同的學(xué)者提出了不同的分析模式，都在朝著國家權(quán)力下放，社會(huì)自主性不斷提高，二者良性互動(dòng)發(fā)展，但社會(huì)不具有完全的自主性，國家對(duì)社會(huì)在放權(quán)的同時(shí)也要輔助一些政策法規(guī)的實(shí)施，會(huì)對(duì)社會(huì)的自主性造成一定的影響，反觀鄉(xiāng)村關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)干預(yù)村委會(huì)民主管理，二者關(guān)系存在沖突。

1 鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的主要表現(xiàn)

鄉(xiāng)村關(guān)系無法良性互動(dòng)主要有兩個(gè)方面的原因，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)存在過度干預(yù)現(xiàn)象，對(duì)人事安排、村內(nèi)事務(wù)及其財(cái)政方面進(jìn)行侵權(quán)和過度干預(yù)，從村委會(huì)方面來看，村委會(huì)一方面沒有脫離官本位的思維模式，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令聽之任之，表現(xiàn)為自身的行政化，一方面村委會(huì)自身存在不規(guī)范的行為，表現(xiàn)為過度自治化。

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的過度干預(yù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府組織，也處于壓力型體制的末端再加上自身資源的短缺，導(dǎo)致基層政府把村委會(huì)看作自己的下級(jí)單位，希望介入村委、干預(yù)村委會(huì)管理來實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。主要表現(xiàn)在民主選舉、民主決策、民主管理和民主管理四個(gè)方面。

1.1.1 在民主選舉方面

在選舉時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)從自身利益出發(fā)，考慮開展工作的難易，在選舉前擬定候選人，在進(jìn)行選舉時(shí)引導(dǎo)候選人拉票并無視選舉規(guī)則，甚至在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，從而達(dá)到挑選出他們認(rèn)為更加勝任的人進(jìn)入村委會(huì)的目的。通過這種形式組成的村委會(huì)，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下發(fā)指標(biāo)和任務(wù)的完成度，但是村委會(huì)喪失了自主性，并且民主選舉的公平性和公正性蕩然無存。

1.1.2 在民主決策方面

在當(dāng)前建成小康社會(huì)、扶貧攻堅(jiān)、社會(huì)維穩(wěn)和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展等一系列要求之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)進(jìn)行直接管理，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用行政命令代替村委會(huì)的民主決策、干預(yù)村內(nèi)事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不管村莊現(xiàn)實(shí)情況和村莊自身的承載能力，或者完全脫離現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)村委會(huì)制定發(fā)展規(guī)劃或者確定發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)迫村委會(huì)在一定時(shí)間內(nèi)完成這些目標(biāo)。村委會(huì)被迫承擔(dān)很大的壓力，其實(shí)都是為了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)目標(biāo)，嚴(yán)重侵犯了村民的民主決策權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由權(quán)。

1.1.3 在民主管理方面

在民主管理方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過兩個(gè)方面對(duì)村委會(huì)進(jìn)行控制。一方面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越俎代庖，直接為村莊制定村規(guī)民約和自治章程等。村委會(huì)的管理失去靈活性，不能根據(jù)村莊特色開展管理，一定程度上造成管理的古板。另一方面，村委會(huì)財(cái)政不自由，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“村財(cái)鄉(xiāng)管”。村內(nèi)財(cái)務(wù)都掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中，村委會(huì)使用資金需要審核并且批準(zhǔn)后方可使用，具體的賬目也要交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一保管。村財(cái)鄉(xiāng)管的管理方式雖然能保證村莊的財(cái)務(wù)公開，但是卻剝奪了村委會(huì)的財(cái)務(wù)管理權(quán)，村委會(huì)作為群眾性自治組織是沒有義務(wù)上交財(cái)務(wù)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過這種方式來達(dá)到對(duì)村委會(huì)的控制，限制了村委會(huì)的獨(dú)立自主。同時(shí)也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾吞村級(jí)財(cái)務(wù)提供了自由。

1.1.4 在民主監(jiān)督方面

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)制定考核指標(biāo)，根據(jù)下發(fā)任務(wù)完成程度對(duì)村委會(huì)進(jìn)行打分，通過這種考核和打分的方式對(duì)村委會(huì)的自治工作進(jìn)行位次排名達(dá)到對(duì)村委會(huì)監(jiān)督的目的。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)在考核評(píng)比中較為優(yōu)秀的村委會(huì)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，甚至包括資金獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)表現(xiàn)不好的村委會(huì)在會(huì)上通報(bào)批評(píng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核打分行為完全無視村民的監(jiān)督權(quán)，村民監(jiān)督權(quán)流于形式，更加促使了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的控制。

1.2 村委會(huì)的行政化和過度自治

1.2.1 村委會(huì)的行政化

村委會(huì)的行政化表現(xiàn)在村委迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求：村委會(huì)是村莊的“當(dāng)家人”，作為村莊的管理者，管理村里事務(wù)，另一方面，村委會(huì)還要幫助政府進(jìn)行政策的下達(dá)和實(shí)施，是政府的“代理人”，但是在兩者角色出現(xiàn)矛盾時(shí)，村委會(huì)傾向于選擇行政職務(wù)，工作重心放在了行政事務(wù)上，有的村委會(huì)完全充當(dāng)起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“辦事員”，較少的時(shí)間用來思考如何改善村莊事務(wù)。

1.2.2 村委會(huì)的過度自治化

村委會(huì)的過度自治化表現(xiàn)在村委變身成為利己主義者，也就是村委會(huì)的管理范圍超出了法律規(guī)定的范圍。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定或下發(fā)的政策文件與村委意見出現(xiàn)分歧或者不利于村莊利益時(shí)，村委會(huì)選擇不配合。實(shí)際上，很多村委會(huì)會(huì)違背鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決定，采用各種方式抵抗或者弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)。另一方面，村委會(huì)在尋求自身利益時(shí)會(huì)增加村民的額外負(fù)擔(dān)，也會(huì)造成村民利益的損失。

總之，鄉(xiāng)村關(guān)系會(huì)發(fā)生沖突，說明鄉(xiāng)村治理其實(shí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)型體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)占主導(dǎo)地位。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予村委會(huì)太多的行政任務(wù)，迫使村委會(huì)完成;另一方面，村委會(huì)自身選擇傾向，致使村委會(huì)無法專注完成管理實(shí)務(wù)，加速了鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的進(jìn)程。

2 鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生沖突的原因

鄉(xiāng)村關(guān)系是我國國家社會(huì)關(guān)系的一個(gè)縮影，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于國家結(jié)構(gòu)的末梢，既要完成上級(jí)交代的各種任務(wù)，又要指導(dǎo)農(nóng)村的發(fā)展，所以在分析鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的原因時(shí)既要結(jié)合宏觀的體制原因，也要考慮村委會(huì)自身的原因。

2.1 壓力型體制的存在

我國政治體制中，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上級(jí)制定的各種發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù)，最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹、落實(shí)。并且這些指標(biāo)完成的情況作為上級(jí)政府考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在結(jié)構(gòu)體制中承擔(dān)著上級(jí)政府施加的巨大壓力。此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)考慮如何調(diào)動(dòng)一切資源來完成上級(jí)任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把壓力下移，轉(zhuǎn)化到村莊，為每個(gè)村莊制定年度發(fā)展規(guī)則與藍(lán)圖，村委會(huì)在把任務(wù)細(xì)分，最后落實(shí)到每一位農(nóng)戶身上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了相關(guān)過程的順利完成，必須強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的管理和控制，從而損害了鄉(xiāng)村關(guān)系，損害村民利益與權(quán)利，鄉(xiāng)村之間矛盾加劇。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的末端，但是卻要完成大量的行政和經(jīng)濟(jì)事務(wù)還要負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)。但是分稅制后，財(cái)政短缺是鄉(xiāng)政財(cái)政的普遍特點(diǎn)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨巨大的財(cái)政壓力，這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有不斷從農(nóng)村汲取財(cái)政資源，將權(quán)力延伸到村委會(huì)，與此同時(shí)，命令和控制將不可避免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過向村委會(huì)汲取財(cái)政資源來彌補(bǔ)自身財(cái)政不足的行為不可遏制的造成鄉(xiāng)村關(guān)系惡化。

2.3 村委會(huì)自身原因

村委會(huì)的權(quán)利是村民自治制度賦予的，其性質(zhì)歸于社會(huì)組織，不屬于國家政治結(jié)構(gòu)之內(nèi)，國家財(cái)政不負(fù)責(zé)工資的發(fā)放，也就是村委會(huì)成員是不納入國家正式體制之中的。但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握村莊的財(cái)政大權(quán)，對(duì)突出完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下發(fā)任務(wù)的村莊會(huì)給予村委會(huì)相應(yīng)的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，村委會(huì)為了爭(zhēng)奪獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府言聽計(jì)從甚至自身還會(huì)偏向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，爭(zhēng)做鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)機(jī)構(gòu)。另一方面，村委會(huì)既要負(fù)責(zé)村務(wù)的管理還要執(zhí)行國家的政策，村委會(huì)的雙重身份給村委會(huì)在實(shí)際工作中增加難度，當(dāng)兩方面的工作發(fā)生沖突時(shí)，村委會(huì)必然要選擇一方，不可能兩者都兼顧，勢(shì)必引發(fā)糾紛。

自村民自治制度實(shí)施起來，我國在鄉(xiāng)村治理方面取得了很大的成效，但同時(shí)也暴露出存在的一些問題。對(duì)于如何解決村民自治在實(shí)踐中存在的問題，學(xué)術(shù)界見仁見智，提出了很多的辦法，大致包括從法律層面、制度層面和文化方面等進(jìn)行不同程度的改革。我國改革的成果惠及了每一個(gè)中國人，伴隨著社會(huì)主義建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，國家治理肯定會(huì)呈現(xiàn)出全新的局面。村民自治也會(huì)得來越來越好的發(fā)展，鄉(xiāng)村關(guān)系會(huì)有更加良性的互動(dòng)。

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