李偉

關鍵詞：社會組織;社區(qū)居家養(yǎng)老服務;行動策略;整合資源

中圖分類號：D669.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）07 — 0079 — 05

一、引言

目前大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務已成為國家積極應對人口老齡化的一項長期戰(zhàn)略任務。社區(qū)居家養(yǎng)老服務是最基本、最重要、最符合中國國情的養(yǎng)老服務模式〔1〕〔2〕〔3〕，我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展離不開社會力量的廣泛參與。2013年，國務院印發(fā)的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》提出，要激發(fā)社會活力，充分發(fā)揮社會力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務體系〔4〕。作為一支重要的社會力量，社會組織因其不以營利為目的，不同于政府機構與市場組織，有特定的使命與目標，其行動不是追求剩余利潤的分配，而是為了完成特定的使命〔5〕，常常成為政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務領域重要的合作對象。然而，目前學界關于社會組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的專題研究仍比較少，有一些研究主要集中于政府向社會組織購買養(yǎng)老服務的制度完善和社會組織參與居家養(yǎng)老服務的典型案例兩個方面，而在地方政府未實施購買養(yǎng)老服務情況下，社會組織是如何參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的，此類研究十分鮮見。

本文以L市12349居家養(yǎng)老管理服務中心（以下簡稱“12349中心”）為例，研究社會組織在地方政府未實施購買養(yǎng)老服務制度情況下，是如何與政府、各類企業(yè)、老年人等外部環(huán)境互動以獲取認可與支持，進而破解運行資金不足、服務供給能力不足等困境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我們從2014年5月至今十多次到L市從事田野調查。研究對象包括政府主管領導、社會組織負責人及其工作人員、企業(yè)主管領導以及老年人等。有些關鍵被訪者，我們還對其進行了多次的電話訪談。此外，我們還搜集了與個案有關的各種法律法規(guī)、政策文件、工作總結、上報的經驗交流材料、媒體的報道等資料，與訪談資料一道作為分析和印證性資料。

二、社會組織的成立及參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的困境

2012年初，L市政府辦公室出臺了《L市居家養(yǎng)老服務管理辦法（暫行）》，決定采取“公辦民營”方式，委托L市XX床業(yè)有限公司來建設、管理和運營社區(qū)居家養(yǎng)老服務。雙方合作后，XX床業(yè)有限公司需要完成的首項任務是幫助政府建立L市12349居家養(yǎng)老網絡服務中心這一信息化平臺。該平臺一方面負責L市老年人的電子信息入庫管理與建檔工作，另一方面24小時為老年人提供服務熱線及便民資訊預訂。同年，在L市老齡辦的建議和幫助下，XX床業(yè)有限公司負責人又在民政局注冊成立L市12349居家養(yǎng)老管理服務中心（以下簡稱“12349中心”），該中心與L市12349居家養(yǎng)老網絡服務中心共用一個場地（由政府免費提供）?！?2349中心”的主要職能有四個：一是負責建設、管理和運營多層次社區(qū)居家養(yǎng)老服務網點;二是負責落實L市居家養(yǎng)老服務方面的一些政策，提供無償、低償、有償服務;三是負責對全市居家養(yǎng)老護理人員、社區(qū)志愿者等為老服務人員進行崗前培訓;四是負責為其他的社區(qū)居家養(yǎng)老服務舉辦者提供指導與幫助?；趯嵉卣{查，“12349中心”一經成立就面臨著諸多困境。

首要的是運行資金不足。由于地方經濟不發(fā)達，財力薄弱，L市沒有實施購買養(yǎng)老服務的制度。雖然每年政府也會以“以獎代補”方式對示范性養(yǎng)老服務機構進行財政補貼，但僅是杯水車薪。起初，“12349中心”負責人主要將經營公司賺到的錢投入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務中，但是隨著服務網點的增多，投資擴大，運行資金不足問題愈加明顯。其次是場地沒有保障。盡管《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》規(guī)定“必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區(qū)分級規(guī)劃設置養(yǎng)老服務設施?！薄?〕但是，這項政策在實踐中推進的并不順利，場地難找依然是一個難題。第三是較好滿足老年人的社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求難。如何增強服務供給能力，較好滿足老年人多樣化、個性化社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求，也是擺在“12349中心”面前的一道難題。

三、社會組織對政府的行動策略及其效果

當前政府仍掌握著決定社會組織生存與發(fā)展的重要資源，社會組織首要的是通過采取切實有效的行動策略，以贏得政府的認可與支持。

（一）堅定初心，積極溝通。參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務之初，“12349中心”負責人認為L市也會實施購買養(yǎng)老服務的制度。但是，出乎意料的是在“12349中心”負責人開始籌建L市12349居家養(yǎng)老網絡服務中心平臺時，還是遇到沒有補貼，沒有場地等難題。在此情況下，“12349中心”負責人沒有退縮，反而向L市老齡辦表達即使租房也要把中心建起來的決心?！?2349中心”負責人強烈的參與意愿與誠意打動了老齡辦主任。受到社會組織的影響，老齡辦主任親自陪同“12349中心”負責人到各個區(qū)尋找場地，但是沒有結果。無奈之下，老齡辦主任給L市高新區(qū)區(qū)委書記寫了一封感人肺腑的信，主要講述了建立12349居家養(yǎng)老網絡服務中心，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務的價值與意義。被老齡辦主任的真情實感打動，高新區(qū)政府終于同意免費提供一處社區(qū)公共用房供“12349中心”使用。該中心建成后首先受益的是高新區(qū)的老年人及其家庭，這讓高新區(qū)政府非常滿意，接著又免費提供了多個場地供“12349中心”使用，這對于發(fā)展初期的“12349中心”而言簡直是“雪中送炭”。

（二）通過良好績效表現(xiàn)獲得政府認可與支持。與政府合作以后，“12349中心”首要的任務是幫助政府建立健全多層次社區(qū)居家養(yǎng)老服務網點，為老年人提供無償或低償服務。截至目前，“12349中心”建成的社區(qū)居家養(yǎng)老服務網點已達30多個，包括生活照料型網點、文體娛樂型網點和康復護理型網點，目的是打造社區(qū)居家養(yǎng)老服務“15分鐘生活圈”，打通為老服務“最后一公里”，盡可能地使老年人在家中或熟悉的社區(qū)環(huán)境就能享受到多樣、個性、便利、可及的養(yǎng)老服務。為此，“12349中心”負責人將自己的房子作抵押向銀行貸款。“12349中心”的上述實際行動讓L市政府十分感動，并給予“12349中心”力所能及的支持。政府的支持主要表現(xiàn)在場地、財力、人力方面。在場地方面，L市政府出臺相關文件規(guī)定，對居住小區(qū)規(guī)劃管理，社區(qū)服務中心占住宅總面積不小于0.5‰。其中，社區(qū)為老服務站（包括居家養(yǎng)老服務、托老室、老年文化活動室等），不小于社區(qū)住宅總面積的0.15‰〔7〕。在財政補貼方面，根據(jù)《L市居家養(yǎng)老服務管理辦法（暫行）》，建成一個社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心，政府補貼5萬，建成一個社區(qū)居家養(yǎng)老服務站，政府補貼3萬，這個補貼費用來自L市各級福彩資金〔8〕。根據(jù)《L市人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，政府每年給予每個社區(qū)居家養(yǎng)老服務網點運營補貼3萬〔9〕。在人力支持方面，L市政府分兩批為“12349中心”設置了45個公益崗位，降低了“12349中心”的運行成本。

對于“12349中心”而言，其最大的績效表現(xiàn)就是創(chuàng)新養(yǎng)老服務運營模式——積分養(yǎng)老模式。運行資金不足倒逼“12349中心”探索新的養(yǎng)老服務運營模式。積分養(yǎng)老模式于2014年初由“12349中心”提出并得到L市老齡辦的大力支持，L市政府制定了一系列富有針對性的政策文件，為積分養(yǎng)老模式的推行營造良好政策氛圍。2014年4月，L市老齡委印發(fā)的《L市敬老安康幸福工程實施方案》提出創(chuàng)新積分養(yǎng)老模式，整合金融、保險、通信、醫(yī)療、旅游、司法、交通、家政等行業(yè)資源，構筑“敬老安康幸福工程協(xié)作服務單位”網絡，集合社會力量發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務〔10〕。所有參與積分養(yǎng)老模式的企業(yè)均被授予“L市敬老安康幸福工程協(xié)作服務單位”榮譽稱號，以期調動社會力量參與積極性。2014年5月，L市民政局、老齡辦聯(lián)合下發(fā)的《L市“志愿助老服務公益積分制”實施方案》規(guī)定：對受聘于社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作站的志愿助老服務者，每月參加公益活動或志愿服務在20天以上者，給予300分儲備公益養(yǎng)老積分;對每周不少于2次開展上門為空巢、孤寡、失能、高齡、特困老人對口幫扶服務的志愿服務者，每月每人給予150分儲備公益養(yǎng)老積分。這一方案的實施，有助于激發(fā)社會力量參與志愿助老服務的熱情，實現(xiàn)志愿助老服務的常態(tài)化，以彌補政府服務和市場服務的不足〔11〕。此外，《L市老年人意外傷害保險實施方案》與《L市老齡辦和中國聯(lián)通L市分公司關于實施敬老通信補貼方案的通知》等政策文件，也為“12349中心”與中國人壽和中國聯(lián)通公司的合作提供了制度保障。此外，在“12349中心”與各類企業(yè)合作遇挫時，老齡辦主任常會借助政府公信力積極發(fā)揮溝通作用，以促成合作。

（三）常匯報、自覺接受監(jiān)管，打消政府顧慮。“12349中心”負責人在推行積分養(yǎng)老模式過程中，但凡有新的理念、思路，欲與某家企業(yè)合作，都會積極主動地向老齡辦主任匯報，既顯示對政府主管領導的尊重，也便于政府主管領導及時了解實際情況，同時還便于得到政府主管領導的指導和必要支持。實際上，關于一家企業(yè)是否能夠參與積分養(yǎng)老模式，L市老齡辦不會袖手旁觀，而是進行積極干預，這種干預是以企業(yè)是否有誠意、老年人是否受益及受益多少和不搞惡性競爭為標準。

（四）加強自律，維護組織聲譽。“12349中心”在事業(yè)發(fā)展中始終奉行“四個堅決”：堅決不搞非法集資;堅決不與賣保健品者合作;堅決不搞宗教活動;堅決不搞傳銷活動。在商場摸爬滾打多年，“12349中心”負責人非常清楚大多數(shù)賣保健品的都是打著幌子騙老年人錢財?shù)?，因此堅決不與賣保健品者合作。L市非法集資活動一度十分猖獗，曾有企業(yè)欲與“12349中心”合作，讓其幫忙引導老年人去存款以獲取高額利息，“12349中心”借此也可獲高額回報，“12349中心”堅決不參與。曾有人建議“12349中心”負責人把一個企業(yè)的“健康廚房”模式引進到“12349中心”的各個網點，他實地考察后堅決不同意，原因是這一模式帶有一定的宗教色彩。

（五）銳意創(chuàng)新、不斷有新的績效表現(xiàn)。目前地方政府領導更迭頻繁，每一任領導都希望在民生領域干出政績，這對社會組織提出了更高要求，即要順勢而為，銳意創(chuàng)新，不斷取得新的成績，以持續(xù)贏得新一任領導的認可與支持。最近，“12349中心”負責人給L市民政局報送了《關于實施利用我市智慧養(yǎng)老平臺，創(chuàng)新推進文明城市建設公益項目工程的報告》，旨在現(xiàn)行積分養(yǎng)老模式的基礎上，開發(fā)創(chuàng)新“文明積分”，借助APP小程序，形成“志愿者+社區(qū)+商家+銀行+銀聯(lián)支付+社保卡+保險公司+市民健康+政府+志愿者”這樣一個良性運轉的閉環(huán)，實現(xiàn)小積分大聯(lián)動，整合更多社會資源，促進文明城市常態(tài)化建設以及小積分促進大健康的發(fā)展目標。目前這項公益項目工程已經得到了各方主體的認可與支持，正在政府的程序運行中。

四、社會組織對其他社會力量的行動策略及其效果

（一）社會組織對企業(yè)的行動策略及其效果

積分養(yǎng)老模式是“12349中心”為了破解運行困境而探索出來的一種養(yǎng)老服務運營模式。起初，“12349中心”欲與中國郵政L市分公司合作推行積分養(yǎng)老模式，但是被后者拒絕了。真正對積分養(yǎng)老模式發(fā)揮實質推動作用的是中國銀行L市分行，其參與積分養(yǎng)老模式的緣由有三個：一是，幫助政府防范非法集資，引導老年人到正規(guī)國家銀行儲蓄。二是，參與積分養(yǎng)老模式是一個很好的發(fā)展契機。無論是老年人還是年輕人，存10000元均可送300積分，只不過年輕人可將積分儲存起來以備將來所用，也可將積分轉給自己父母，這樣有利于吸引更多人到中國銀行存款，提高其攬儲率。存款送積分活動，使中國銀行L市分行的業(yè)務量大增。三是，參與積分養(yǎng)老模式也是展現(xiàn)企業(yè)良好社會形象的一個機會。2014年5月，為了推行積分養(yǎng)老模式，L市政府出臺了《L市敬老安康幸福工程實施方案》，號召社會力量廣泛參與，參與積分養(yǎng)老模式的企業(yè)均被政府授予“敬老安康幸福工程協(xié)作服務單位”榮譽稱號，將推行積分養(yǎng)老模式上升為政府行為。企業(yè)參與積分養(yǎng)老模式，可獲取經濟效益與社會效益的雙豐收。

在與企業(yè)合作時，“12349中心”往往會選擇知名國有大型企業(yè)合作，如中國銀行、中國移動、中國人壽等，它們實力強、品牌硬，值得信賴?！?2349中心”一般選擇同類企業(yè)中的一家合作，并與其簽訂排他性協(xié)議，這樣便于提高合作企業(yè)在同行中的競爭力，調動其參與積極性。如與影城合作，“12349中心”僅與L市中影好萊塢國際影城合作，雙方達成共識：老年人在影城效益差的時段（即“淡季”）去看電影，無需現(xiàn)金，一部電影只需15個積分;老年人及其子女觀看最新影片一部，不限時間，只需15積分加15元現(xiàn)金，這便于吸引大量老年人及年輕人到合作影城看電影;老年人帶上未滿12周歲的孫子女看電影，孫子女不收費，但是影城可以在孫子女消費其所售賣的零食、飲料等方面獲取一部分利潤。許多老年人時間充裕，喜歡看電影但嫌影票太貴，花積分看電影，就把老年人這方面的潛在需求變成了有效需求，既提高了影城的經濟效益，又豐富了老年人的精神文化生活，深受老年人的肯定與贊許。

與“12349中心”合作的企業(yè)要堅持老年人利益優(yōu)先原則，唯有讓老年人享受到真正的實惠，才能吸引更多老年人消費其服務與產品，擴大銷量，“薄利多銷”，實現(xiàn)逐利目標。12349中心”一貫主張從事養(yǎng)老服務業(yè)逐利心不能太重，應當多考慮為社會做點事，先讓利再發(fā)展，互利共贏。企業(yè)獲利以后，要根據(jù)自身的資源優(yōu)勢回饋“12349中心”，如免收一些寬帶費、水電費，將網點的保潔服務交給12349家政服務中心供給，免費為積分養(yǎng)老打廣告，為積分超市贊助產品，返給“12349中心”若干點的利潤，為積分養(yǎng)老系統(tǒng)軟件及相關APP小程序的研發(fā)提供經費支持等等。各類企業(yè)的反哺不僅有助于降低“12349中心”的運行成本，開辟多元化籌資渠道，破解運行資金匱乏難題，而且還有助于增強社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給能力。此外，老年人到中國銀行L市分行各個網點辦理業(yè)務時，網點工作人員要負責將老年人的個人及其家庭相關信息輸入到“12349居家養(yǎng)老管理系統(tǒng)”中，截至目前，該系統(tǒng)已經完成近49萬老年人電子信息入庫管理與建檔工作。總之，積分養(yǎng)老模式既促進了社區(qū)居家養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，又加快了養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展?！?2349中心”的大數(shù)據(jù)平臺顯示，截止2019年8月，新鄉(xiāng)市76萬名老年人中，已有48.9萬人參與到積分養(yǎng)老中，產生積分4.6億分，消費積分4.1億分，帶動地方經濟消費11億元，小積分激活了大產業(yè)。

（二）社會組織對老年人的行動策略及其效果

老年人是“12349中心”的服務對象，只有獲取老年人的認可與支持，“12349”中心的各項工作才可能得以順利而持續(xù)地開展。而獲取老年人認可與支持的最有效的途徑是滿足不同類型老年人的多樣化、個性化養(yǎng)老服務需求。

首先，老年人參加積分養(yǎng)老的門檻低，便于老年人廣泛參與。凡年滿55周歲的老年人，無論是L市戶口還是外地戶口，帶上身份證即可到“異業(yè)聯(lián)盟”成員單位入網，首次入網的可以免費辦理“12349敬老積分卡”，并獲送20積分。養(yǎng)老積分永不清零，直至老人去世，但是不能繼承。其次，老年人獲取積分的途徑多樣、便捷。一是老年人到“12349中心”的服務網點免費讀書看報半天可獲送5個積分，到老年大學免費上課及參加各種文化娛樂活動半天也可獲送5個積分，志愿擔任老年大學教師授課一個上午（2個小時）可獲送50積分。二是老年人通過參加“12349中心”組織的社區(qū)志愿助老服務活動、文明城市創(chuàng)建活動以及其他各類公益活動獲取積分，既提升了老年人的社會參與，增強了老年人的存在感、獲得感和幸福感，還可以讓老年人獲取養(yǎng)老積分，深受老年人喜歡。此外，老年人可通過日常生活繳費獲取養(yǎng)老積分，到中國銀行存款可以獲送積分。上述積分方式變相地增加了老年人的經濟收入，提高了老年人的消費能力，有助于使老年人的潛在消費需求變成有效的消費需求。第三，老年人銷分的渠道也多樣、便捷。老年人除了可以享受“12349中心”各個網點提供的絕大部分免費服務外，還可用積分在“異業(yè)聯(lián)盟”成員單位兌換所需各種服務或產品，包括理發(fā)、洗衣、家政服務;萬德隆超市、L市百貨、12349積分超市購物;健康體檢、健康管理、康復護理、社區(qū)小型養(yǎng)護機構服務;醫(yī)院住院繳費和醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務;看電影、有線電視業(yè)務、寬帶業(yè)務服務;電話套餐、保險業(yè)務、日常餐飲、休閑旅游服務等，涵蓋到老年人的生活照料、家政服務、醫(yī)療保健、康復護理、精神慰藉等各個層次。

綜上所述，“12349中心”所推行的積分養(yǎng)老模式，有助于激發(fā)老年人的參與熱情，發(fā)揮老年人的主動性，其所秉持的是一種積極的養(yǎng)老觀，即以增進老年人的身心健康，延長老年人的生活自理時間為主要目標，使老年人的自我養(yǎng)老意識與能力得以增強，努力提高老年人的社會參與，提升老年人的生活質量，盡可能地減輕家庭和社會的負擔，促進家庭關系和社會關系的和諧，并在能力和精力允許的情況下發(fā)揮余熱，為志愿服務事業(yè)和公益事業(yè)貢獻力量。

五、結束語

L市經驗研究揭示，社會組織要學會找準政府、企業(yè)、老年人面臨的“難點”、“痛點”，擅于搭建各方力量共同參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的平臺，并采取不同的行動策略，打通“難點”、“痛點”，滿足各方力量的需求，進而贏得各方力量的認可與支持，最終達到破解運行困境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。從社會組織與政府的互動看，在參與初期，由于地方政府財力不足以及社會組織自身實力較弱，許多社會組織未必能夠得到政府的大力支持。此時，更需要社會組織依靠自身力量度過難關。尤為關鍵的是社會組織要找準政府的“難點”、“痛點”——欲發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務又財力、物力、人力不足，通過一系列具體行動和扎實的績效表現(xiàn)，幫助政府排憂解難，打造“亮點”，并加強自律，銳意創(chuàng)新，不斷用新的績效表現(xiàn)滿足政府領導更迭產生的新要求，以持續(xù)得到政府的認可與支持。從社會組織與企業(yè)的互動看，社會組織要找準各類企業(yè)尋求新的經濟增長點的現(xiàn)實需要，在堅持老年人利益優(yōu)先原則下，擅于運用市場手段，搭建各類企業(yè)參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的平臺，充分整合和盤活社會資源，豐富養(yǎng)老服務供給內容，提升養(yǎng)老服務的質量。同時企業(yè)通過“薄利多銷”的方式也可從龐大的老年人群體獲取相當可觀的利潤。企業(yè)獲利以后，要反哺社會組織，借助企業(yè)自身擁有的資源優(yōu)勢，幫助社會組織降低運行成本，開拓多元化資金籌措渠道，破解運行資金不足的困境。從社會組織與老年人的互動看，社會組織要擅于抓住老年人特征，找準老年人需求，創(chuàng)新養(yǎng)老服務運營模式，滿足老年人對質優(yōu)價廉社區(qū)居家養(yǎng)老服務的需求。

〔參 考 文 獻〕

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〔10〕L市老齡工作委員會.關于印發(fā)《L市敬老安康幸福工程實施方案》的通知（新老﹝2014﹞6號）〔Z〕.L市老齡工作委員會辦公室整理的L市養(yǎng)老惠老政策文件匯編，2014：60-65.

〔11〕L市民政局，L市老齡辦.L市“志愿助老服務公益積分制”實施方案（L市民﹝2014﹞147號）〔Z〕.L市老齡工作委員會辦公室整理的L市養(yǎng)老惠老政策文件匯編，2014：66-69.

〔責任編輯：孫玉婷〕