洪揚(yáng)

摘要：當(dāng)下我國(guó)提出農(nóng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從多個(gè)方面影響了農(nóng)村發(fā)展。文章通過(guò)對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)政策的梳理，從政策角度對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行討論，認(rèn)為其發(fā)展之阻礙是不合理的政策過(guò)程，并由此過(guò)程所產(chǎn)生的一系列如“剪刀差”、城鄉(xiāng)戶(hù)籍等制度所導(dǎo)致，因此提出通過(guò)政策制定、執(zhí)行、評(píng)估三方面政策過(guò)程的改進(jìn)來(lái)消除城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度性阻礙，并提出合理建議。

關(guān)鍵詞：公共政策;城鄉(xiāng)融合;制度障礙

我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活質(zhì)量。鑒于此，我國(guó)提出“農(nóng)村振興”、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。國(guó)外對(duì)城鄉(xiāng)理論的研究主要包括馬克思、恩格斯城鄉(xiāng)融合理論，劉易斯-拉尼斯-費(fèi)景漢的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論等，國(guó)外學(xué)者在總結(jié)西方城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)亞洲國(guó)家進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出眾多城鄉(xiāng)發(fā)展理論和模型，例如“托達(dá)羅”模型和增長(zhǎng)極理論、核心邊緣理論等，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題分析及未來(lái)發(fā)展具有借鑒意義。我國(guó)學(xué)者基于國(guó)外研究成果和國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，形成對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的獨(dú)特看法，如楊發(fā)萍提出表征城鄉(xiāng)關(guān)系的七大要素，并認(rèn)為東、中、西部地區(qū)應(yīng)均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體現(xiàn)在資源、產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活方式及環(huán)境等的融合，友好的城鄉(xiāng)關(guān)系需城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展以及國(guó)家權(quán)力的介入，其次，城鄉(xiāng)產(chǎn)品與要素市場(chǎng)、空間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)性以及政府可支配資源的分配影響了城鄉(xiāng)融合。此外，主體的權(quán)責(zé)問(wèn)題、市場(chǎng)化結(jié)構(gòu)布局、制度調(diào)整與優(yōu)化及區(qū)域體系構(gòu)建對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)具有重要影響，不應(yīng)把城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代化程度的唯一標(biāo)準(zhǔn)。智慧鄉(xiāng)村對(duì)城鄉(xiāng)一體、功能互補(bǔ)的城鄉(xiāng)關(guān)系作用積極，且要解決三農(nóng)問(wèn)題，應(yīng)把焦點(diǎn)放在城鄉(xiāng)二元分割的體制上，倡導(dǎo)城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)共同體和包容性政策體系，形成城鄉(xiāng)雙向、多元、多中心的發(fā)展格局，關(guān)注鄉(xiāng)村多元價(jià)值、多功能、新興鄉(xiāng)村等的形成機(jī)制，優(yōu)先推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展中一樣化內(nèi)容，促進(jìn)三產(chǎn)融合發(fā)展。

綜上所述，我國(guó)學(xué)者從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等角度分析城鄉(xiāng)發(fā)展問(wèn)題和內(nèi)在機(jī)理，對(duì)政策和制度方面關(guān)注較少。通過(guò)國(guó)家權(quán)力制定、政府執(zhí)行政策是我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展演變的主要推力，文章從我國(guó)城鄉(xiāng)政策切入，討論其所產(chǎn)生的制度性問(wèn)題，并提出促進(jìn)城鄉(xiāng)融合具體建議。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的政策沿革

新中國(guó)成立后制定了一系列的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化政策，確立了城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)。第一，改革開(kāi)放前我國(guó)政策表現(xiàn)為偏重城鎮(zhèn)、工業(yè)而輕農(nóng)村、農(nóng)業(yè)：1. 經(jīng)濟(jì)方面。通過(guò)設(shè)置工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”、農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)制度及農(nóng)業(yè)集體化，規(guī)定生產(chǎn)內(nèi)容，其全部產(chǎn)出由國(guó)家收集并分配，利用農(nóng)業(yè)剩余促進(jìn)工業(yè)化、現(xiàn)代化，侵害了農(nóng)民利益，使其積極性和效率降低，城鄉(xiāng)差距逐漸拉大。2. 金融方面。從銀行存款和政府投入兩方面擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距，以低利率吸收農(nóng)民存款來(lái)支持城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展，同時(shí)對(duì)農(nóng)村的投入很少，城鄉(xiāng)兩地所獲投入相差懸殊。3. 社會(huì)方面。城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度限制了城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)，明晰了城鄉(xiāng)界限，并形成兩地在就業(yè)、醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各項(xiàng)社會(huì)制度方面的不同標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民利益遭受損失，城鄉(xiāng)差距加大。第二，改革開(kāi)放后，國(guó)家逐漸放松對(duì)經(jīng)濟(jì)管控，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性、提高了生產(chǎn)效率、解放了勞動(dòng)力，也間接造就了20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題有所緩解，但很不穩(wěn)定。新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，取消農(nóng)業(yè)稅并加大對(duì)農(nóng)業(yè)投入，城鄉(xiāng)差距有明顯縮小趨勢(shì)。第三，十八大以后，我國(guó)提出新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧方略，十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使三次產(chǎn)業(yè)逐步融合發(fā)展，更充分地利用人、財(cái)、地等要素，2014年戶(hù)籍制度改革表明城鄉(xiāng)在各項(xiàng)社會(huì)制度上的差距將進(jìn)一步縮小，促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的政策分析

（一）社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的非協(xié)調(diào)

結(jié)合以往研究，本文從政策協(xié)調(diào)性和主體參與性?xún)煞矫嬲撌?。第一，政策制定不協(xié)調(diào)。首先，新中國(guó)成立后，政策制定以城鎮(zhèn)為中心，“剪刀差”、農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)制度及農(nóng)村集體化體現(xiàn)了農(nóng)村生產(chǎn)生活資料對(duì)城鎮(zhèn)單向輸出，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)性制度幾乎沒(méi)有。其次，戶(hù)籍制度影響了城鄉(xiāng)社會(huì)福利方面協(xié)調(diào)性，包括教育、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)制度的不同標(biāo)準(zhǔn)，造成農(nóng)村社會(huì)福利的低水平。最后，城鄉(xiāng)金融制度也不協(xié)調(diào)，對(duì)農(nóng)村攝取過(guò)多注入過(guò)少。第二，與民眾協(xié)商共議制度不完善。首先，政府制定政策缺乏征求民眾意愿的意識(shí)，與民眾進(jìn)行協(xié)商共議的體制機(jī)制不完善，導(dǎo)致民眾與政府距離拉大，溝通不暢。其次，民眾尤其是農(nóng)民，由于在思想和教育等方面的局限性導(dǎo)致大多數(shù)民眾既沒(méi)有參政議政的要求，也不具備參政議政的能力。

（二）政策執(zhí)行制度的不合理

改革開(kāi)放后，國(guó)家制定了一系列促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的政策，在政策執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)政策執(zhí)行的非有效問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：第一，政策宣傳不到位。政策宣傳是政策執(zhí)行的起始環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，一方面，政策宣傳不到位使政策執(zhí)行主體不能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和了解政策意圖，不利其主動(dòng)性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，政策落實(shí)就大打折扣。此外，政策宣傳不準(zhǔn)確、有漏洞還會(huì)導(dǎo)致某些人曲解政策，結(jié)果偏離原計(jì)劃。另一方面，政策客體不明政策意圖，可能會(huì)出現(xiàn)不接受、不服從政策，給執(zhí)行帶來(lái)阻力。第二，政策工具選用不當(dāng)。政策工具一般包括強(qiáng)制性、混合及非強(qiáng)制性工具，改革開(kāi)放后，我國(guó)放松對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制，但在政策執(zhí)行中命令式的自上而下及忽視市場(chǎng)原則方式普遍存在，浪費(fèi)大量資源并挫傷了民眾的積極性和熱情。第三，監(jiān)督控制機(jī)制不完善。政策的監(jiān)督和控制應(yīng)貫穿整個(gè)政策過(guò)程，政策過(guò)程是個(gè)系統(tǒng)工程，系統(tǒng)內(nèi)部要素和外部環(huán)境變化會(huì)影響政策過(guò)程，事中控制機(jī)制不完善使執(zhí)行過(guò)程中不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，偏差難以得到糾正，最終導(dǎo)致政策結(jié)果不能達(dá)到預(yù)期。

（三）政策評(píng)估制度的缺失

政策評(píng)估的缺失主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，評(píng)估機(jī)構(gòu)的缺失。同一政策在各地實(shí)行會(huì)產(chǎn)生不同的效果，由于政策評(píng)估機(jī)制的缺失，各地對(duì)于政策的效果、效率探究較少，導(dǎo)致無(wú)法系統(tǒng)評(píng)估論證某一政策的結(jié)果及其在執(zhí)行中產(chǎn)生影響，不利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和繼續(xù)推進(jìn)政策。第二，政策評(píng)估結(jié)果的非透明和評(píng)估主體的單一。城鄉(xiāng)政策是涉及廣大人民群眾利益的大型政策，從其制定開(kāi)始就需要多方討論、驗(yàn)證，評(píng)估結(jié)果的非透明不利于政策執(zhí)行者進(jìn)一步的工作以及政策客體自愿自覺(jué)接受政策。此外，政策評(píng)估主體單一使評(píng)估結(jié)果客觀(guān)性存疑，政策制定者和執(zhí)行者掌握一手資料，但可能會(huì)做出利于自身的評(píng)估結(jié)果。

三、我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建議

（一）促進(jìn)各項(xiàng)制度協(xié)調(diào)與參與主體多元化

第一，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)等各項(xiàng)制度配套制定。在經(jīng)濟(jì)方面：逐步減弱“剪刀差”對(duì)農(nóng)村的影響，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定價(jià)格區(qū)間，在區(qū)間內(nèi)由市場(chǎng)決定。加快產(chǎn)業(yè)融合，提高農(nóng)業(yè)附加值，建立線(xiàn)上線(xiàn)下購(gòu)銷(xiāo)平臺(tái)，促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。合理推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，加快對(duì)空心村、撂荒地等田地的流轉(zhuǎn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)與科技結(jié)合。金融方面：成立農(nóng)村合作社、互助組等，資金來(lái)源由區(qū)、縣財(cái)政、當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)以及投資者三方各負(fù)擔(dān)一部分，為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供資金，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入力度，建設(shè)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。社會(huì)保障方面：逐步取消城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，提高農(nóng)民收入水平和生活質(zhì)量。消除由戶(hù)籍制度所帶來(lái)的在各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等城鄉(xiāng)社會(huì)制度上的差異，解決好城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中包括教育、醫(yī)療、福利等在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)制度的協(xié)調(diào)問(wèn)題。第二，參與主體的多元化。黨和政府。在政策制定過(guò)程中，國(guó)家執(zhí)政黨和政府占據(jù)主導(dǎo)地位，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)制定國(guó)家大政方針，國(guó)務(wù)院是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，黨和政府在我國(guó)政策制定過(guò)程中扮演重要角色。相關(guān)專(zhuān)家和智庫(kù)機(jī)構(gòu)。某些政策制定對(duì)專(zhuān)業(yè)要求較高，需要相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才匯聚論證，為政策的科學(xué)可行提供專(zhuān)業(yè)性支持。利益相關(guān)者。新政策的出臺(tái)伴隨利益的重新分配，涉及大量利益相關(guān)者，在政策制定時(shí)要征求利益相關(guān)者的建議和意見(jiàn)，將其損害降至最低并給予合理的補(bǔ)償。

（二）完善政策宣傳和監(jiān)控制度

第一，完善政策宣傳制度。主體宣傳，指對(duì)政策執(zhí)行主體的宣傳，在各級(jí)各單位設(shè)立政策宣傳會(huì)議，定期召開(kāi)，對(duì)政策文件進(jìn)行學(xué)習(xí)和傳閱，對(duì)執(zhí)行部門(mén)和非執(zhí)行部門(mén)進(jìn)行宣傳，擴(kuò)大宣傳成果和力量。客體宣傳，也即對(duì)政策執(zhí)行客體的宣傳，通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)廣播媒體進(jìn)行線(xiàn)上宣傳，以及社區(qū)管理者對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行線(xiàn)下宣傳，通過(guò)開(kāi)展政策學(xué)習(xí)活動(dòng)等方式使之成為一項(xiàng)廣大民眾學(xué)習(xí)理解政策的制度。第二，合理選用政策工具。在政策執(zhí)行中應(yīng)更多的利用非強(qiáng)制性工具，也即市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)工具替代行政命令，減少行政干預(yù)，使民眾自愿、積極的接受和實(shí)踐政策，此舉還有利于促進(jìn)政府和人民之間的良好關(guān)系。第三，加強(qiáng)監(jiān)督控制機(jī)制建設(shè)。政策執(zhí)行涉及大量人員、物資等，任何一方出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)影響最終結(jié)果，而執(zhí)行中容易發(fā)現(xiàn)偏差需及時(shí)糾正，這需要運(yùn)行良好的監(jiān)督控制機(jī)制。十三屆全國(guó)人大會(huì)議后，確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的憲法地位，可在其下設(shè)立政策監(jiān)控機(jī)構(gòu)，常駐人員由行政、司法機(jī)關(guān)以及大眾媒體和社會(huì)團(tuán)體按一定比例組成，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，實(shí)際運(yùn)行時(shí)可按具體情況，由常駐人員臨時(shí)抽調(diào)機(jī)關(guān)干部、專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行政策監(jiān)控。

（三）加快科學(xué)透明的評(píng)估制度建設(shè)

第一，加快建設(shè)政府和社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)。政府評(píng)估制度。政策執(zhí)行機(jī)關(guān)及相關(guān)人員掌握一手?jǐn)?shù)據(jù)資料，也了解真實(shí)情況和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，可在中央和各地方建立政府政策評(píng)估制度進(jìn)行評(píng)估，由政策制定、執(zhí)行者組成，在政策實(shí)施過(guò)程中可進(jìn)行多次期中評(píng)估，期中評(píng)估結(jié)果與預(yù)想不一致時(shí)可立即糾正偏差，并在政策終結(jié)后進(jìn)行期末評(píng)估。社會(huì)評(píng)估制度，即指第三方評(píng)估，由各類(lèi)專(zhuān)家、學(xué)者構(gòu)成，通過(guò)調(diào)查等方法獲取資料以保證評(píng)估的科學(xué)性。我國(guó)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)受行政因素干擾較大，其自身水平也參差不齊，需加快建設(shè)和發(fā)展我國(guó)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，使之成為一支獨(dú)立、可靠的評(píng)估力量。第二，科學(xué)選用評(píng)估方法，促進(jìn)評(píng)估結(jié)果公開(kāi)透明。評(píng)估方法的科學(xué)與否影響著評(píng)估結(jié)果有效性和合理性，我國(guó)政策評(píng)估一直以來(lái)重定性輕定量，需將兩者相結(jié)合，更多使用定量方法，以數(shù)據(jù)來(lái)展現(xiàn)政策效果和效率，使政策制定者更準(zhǔn)確的把握政策完成情況、問(wèn)題以及改進(jìn)的方法等。政策評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)透明是指在不涉及機(jī)密情況下，將評(píng)估結(jié)果向相關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者及利益相關(guān)者公開(kāi)，使專(zhuān)家提出有益的意見(jiàn)和建議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，利益相關(guān)者可結(jié)合實(shí)際情況向相關(guān)部門(mén)反饋具體問(wèn)題，促進(jìn)政策更加合理。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊發(fā)萍.中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)困境與區(qū)域發(fā)展[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，18（03）：1-10.

[2]許彩玲，李建建.城鄉(xiāng)融合發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑——基于馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論的思考[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2019（01）：96-103.

[3]郭星華，劉朔.中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系七十年回望：國(guó)家權(quán)力的下沉、回縮與再進(jìn)入——有關(guān)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的社會(huì)學(xué)思考[J].社會(huì)科學(xué)，2019（04）：81-90.

[4]孫健夫，李曉鵬，溫彩璇.中國(guó)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系：邏輯、演進(jìn)、問(wèn)題與對(duì)策[J].云南社會(huì)科學(xué)，2019（01）：89-94.

[5]劉淑虎，任云英，馬冬梅，余咪咪.1949年以來(lái)中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)·困境·框架[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境，2015，29（01）：6-12.

[6]林剛.中國(guó)工農(nóng)—城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史變化與當(dāng)代問(wèn)題[J].中國(guó)農(nóng)村觀(guān)察，2014（05）：2-12+93.

[7]常倩，李瑾.鄉(xiāng)村振興背景下智慧鄉(xiāng)村的實(shí)踐與評(píng)價(jià)[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，18（03）：11-21.

[8]（英）劉易斯. 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1996.

[9]武小龍，劉祖云.中國(guó)“城鄉(xiāng)關(guān)系”研究：進(jìn)路與反思[J].甘肅理論學(xué)刊，2013（03）：99-105.

[10]張英男，龍花樓，馬歷，屠爽爽，陳坤秋.城鄉(xiāng)關(guān)系研究進(jìn)展及其對(duì)鄉(xiāng)村振興的啟示[J].地理研究，2019，38（03）：578-594.

[11]張海鵬.中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演變70年：從分割到融合[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2019（03）：2-18.

[12]陳振明著.公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015：55-119.

[13]彭瑛，李樹(shù)德，曹如中.我國(guó)智庫(kù)發(fā)展的歷史追溯、實(shí)踐探索與提升策略研究[J].圖書(shū)館理論與實(shí)踐，2019（06）：55-60.

[14]陳輝，汪進(jìn)元.監(jiān)察委員會(huì)處置權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在張力及協(xié)調(diào)[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2019（06）：102-107.

（作者單位：延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）