摘要：垃圾分類是中國(guó)綠色發(fā)展未來指向，在高校推行垃圾分類政策，有利于培育青年學(xué)生的生態(tài)文明意識(shí)，自覺踐行并影響更廣泛群體共同參與，促進(jìn)垃圾分類成為社會(huì)新風(fēng)尚。經(jīng)過北京等試點(diǎn)城市近二十年的探索，城市垃圾分類政策文本體系日趨規(guī)范，政府自上而下的推展力度不斷加大。但在新制度主義視角下，基于北京K大學(xué)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，高校是垃圾分類的制度“飛地”。囿于法律法規(guī)等良性正式制度的設(shè)計(jì)缺陷，激勵(lì)、協(xié)同、監(jiān)督評(píng)估等具體實(shí)施機(jī)制的欠缺，以及政策認(rèn)知度、分類意識(shí)和行為習(xí)慣等非正式制度的制約，目前的高校垃圾分類出現(xiàn)了政策懸浮、空間區(qū)隔的現(xiàn)象，垃圾分類政策政府與高校之間脫節(jié)、垃圾分類管理各環(huán)節(jié)之間脫節(jié)、垃圾分類踐行認(rèn)知與行為脫節(jié)的困境。

關(guān)鍵詞：垃圾分類;政策懸浮;正式制度;非正式制度;新制度主義理論

引言：從2000年8個(gè)“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”[1]，到2017年46個(gè)“生活垃圾強(qiáng)制分類重點(diǎn)城市”[2]，城市生活垃圾分類的政策文本日趨完善，但實(shí)踐推展步履維艱，高校成為垃圾分類的制度“飛地”。據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，全國(guó)生活垃圾清運(yùn)量由2003年14856.5萬噸[3]增長(zhǎng)到2017年21520.9萬噸[4]，年均增長(zhǎng)率2.7%，其中北京市由2003年454.5萬噸增長(zhǎng)到2017年924.8萬噸，年均增長(zhǎng)率5.2%。2018年全國(guó)高等教育在校生4520.8萬人[5]，北京等教育資源集中的城市，大學(xué)生占當(dāng)?shù)鼐用窨倲?shù)10%以上，大學(xué)生日常生活產(chǎn)生垃圾已成為城市生活垃圾的重要部分。推動(dòng)垃圾分類制度在高校“落地生根”，促進(jìn)垃圾分類成為社會(huì)新風(fēng)尚，將對(duì)綠色發(fā)展起到重要推動(dòng)作用。本文在新制度主義視角下，以北京K大學(xué)為例，通過構(gòu)建高校垃圾分類制度分析框架調(diào)查研究現(xiàn)狀問題，以期為高校垃圾分類制度良性運(yùn)行提供一個(gè)有效方案。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）關(guān)于城市垃圾分類研究現(xiàn)狀

國(guó)外學(xué)者相關(guān)研究主要分三個(gè)階段：70年代垃圾收費(fèi)和末端無害化處理，80年代源頭減量化，90年代后垃圾資源化和減量化。國(guó)內(nèi)學(xué)者相關(guān)研究起步較晚，查閱到最早文獻(xiàn)發(fā)表于1985年，主要從環(huán)境[6]、法學(xué)[7]、社會(huì)學(xué)[8]、心理學(xué)[9]等學(xué)科視角，運(yùn)用利益相關(guān)者理論、史密斯模型等理論工具，對(duì)居民、社區(qū)和企業(yè)的垃圾分類現(xiàn)狀問題、收運(yùn)體系、處理方式、分類意愿等開展研究，如有研究回顧了中國(guó)六十年來垃圾分類實(shí)踐[10]，有研究提出垃圾分類制度構(gòu)建必須重視制度的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益產(chǎn)出[11]，有研究總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家 [12]、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)[13]垃圾分類成功經(jīng)驗(yàn)。

（二）關(guān)于高校垃圾分類研究現(xiàn)狀

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)高校和大學(xué)生研究較少，主要集中在：高校垃圾分類現(xiàn)狀調(diào)查、高校垃圾分類回收和資源化管理，大學(xué)生垃圾分類意識(shí)等。如有調(diào)查顯示高校學(xué)生垃圾分類知識(shí)欠缺、行為滯后、態(tài)度良好[14];有學(xué)者指出高校生活垃圾資源化管理體系建立必要性和可行性[15];有研究得出大學(xué)生不參與垃圾分類造成聲譽(yù)損失對(duì)分類行為影響顯著，學(xué)校是否采取監(jiān)管策略主要與監(jiān)管成本有關(guān)[16]。

當(dāng)前關(guān)于城市及高校垃圾分類研究，取得一定成就，但也存在一些局限。一是研究對(duì)象狹窄，缺少對(duì)大學(xué)生群體關(guān)注。對(duì)生活習(xí)慣養(yǎng)成、生態(tài)文明培育、制度約束機(jī)制等研究較少，對(duì)高校和大學(xué)生這一特殊群體關(guān)注較少。二是既有研究中技術(shù)策略分析多，缺少制度文化分析。城市生活垃圾分類管理中的問題，不僅是技術(shù)、環(huán)保、規(guī)制、治理問題，更是一種行為與制度間的互動(dòng)問題，以新制度主義視角對(duì)垃圾分類研究的論文在中國(guó)知網(wǎng)等網(wǎng)站寥寥無幾。三是規(guī)范性分析冗余，而經(jīng)驗(yàn)性論證不足。就高校垃圾分類而言，亟需加強(qiáng)對(duì)高校師生垃圾分類意識(shí)和分類行為，高校垃圾源頭分類實(shí)踐的實(shí)證研究、案例研究。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)90年代以來，“制度”再次成為社會(huì)科學(xué)研究焦點(diǎn)，以“制度”為核心概念解釋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)現(xiàn)象的學(xué)術(shù)流派被統(tǒng)稱為新制度主義。 “制度”指對(duì)個(gè)體行為產(chǎn)生影響的結(jié)構(gòu)性因素，對(duì)制度構(gòu)成的剖析，是制度分析的基本理論前提。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾思認(rèn)為，從制度構(gòu)成的基本要素看，有非正式制度、正式制度及實(shí)施機(jī)制。非正式制度是對(duì)人們行為不成文的限制，“在我們與他人的日常互動(dòng)中，支配結(jié)構(gòu)的絕大部分是由行事準(zhǔn)則、行為規(guī)范以及慣例來界定的”[17]。正式制度是人們有意識(shí)建立起來的并以正式方式加以確定的各種制度安排[18]。制度的實(shí)施機(jī)制主要包括對(duì)違規(guī)行為的懲罰和對(duì)執(zhí)行制度的激勵(lì)。

（二）分析框架

本文運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度構(gòu)成框架，將高校垃圾分類制度分為三大基本要素，包括：高校垃圾分類應(yīng)遵循的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、標(biāo)準(zhǔn)等正式規(guī)則，高校垃圾分類相關(guān)主體的政策認(rèn)知程度、垃圾分類意識(shí)、習(xí)慣行為規(guī)范等非正式約束，以及保障制度有效運(yùn)行的協(xié)同機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制等實(shí)施機(jī)制。重點(diǎn)分析高校垃圾分類制度失靈機(jī)理，提出高校垃圾分類制度執(zhí)行力提升策略。（如圖1高校垃圾分類制度分析的框架）

3.制度應(yīng)然圖景：高校垃圾分類的政策規(guī)范

（三）制度的發(fā)展演化

據(jù)有關(guān)資料，1957年北京市率先提出了“城區(qū)將分類收集垃圾的構(gòu)想”， 60年來，我國(guó)的垃圾分類大體經(jīng)歷三個(gè)階段[19]。第一階段（1957年至1980年）：以資源回收利用為目標(biāo)，供銷社系統(tǒng)回收廢舊物質(zhì)和市政環(huán)衛(wèi)部門清運(yùn)生活垃圾并行，客觀上起到垃圾分類作用。第二階段（1980年至2000年）：以市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)為主，廢舊物資回收市場(chǎng)放開，大量低經(jīng)濟(jì)價(jià)值廢舊物資被隨意丟棄，政府開始關(guān)注城市生活垃圾分類問題。第三階段（2000年至今）：以方便末端處理為目標(biāo)，建設(shè)垃圾分類試點(diǎn)城市，廢舊物資進(jìn)入生活垃圾收運(yùn)體系，垃圾分類緊迫性和重要性日益凸顯。

（四）制度的目標(biāo)設(shè)定

法律法規(guī)規(guī)章層面，缺少明確的政策目標(biāo)和預(yù)期。我國(guó)沒有專門的垃圾分類法律和行政法規(guī)，《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》均未設(shè)定明確的垃圾分類政策目標(biāo)和預(yù)期?！侗本┦猩罾芾?xiàng)l例》《城市生活垃圾管理辦法》雖是垃圾分類地方性法規(guī)和部門規(guī)章，提出城市生活垃圾管理“減量化、資源化、無害化”方針，但沒有設(shè)定量化目標(biāo)。

垃圾分類的目標(biāo)設(shè)定，更多體現(xiàn)在規(guī)范性文件中。規(guī)范性文件、地方規(guī)范性文件是生活垃圾分類政策主要存在形式。從國(guó)家層面，量化目標(biāo)主要體現(xiàn)在近年的“十三五”專項(xiàng)規(guī)劃、生活垃圾分類制度實(shí)施方案中，涉及生活垃圾處理和回收利用環(huán)節(jié)，教育部等僅提出“到2020年底，各學(xué)校生活垃圾分類知識(shí)普及率要達(dá)到100%”。從北京市層面，近年目標(biāo)設(shè)定主要體現(xiàn)在“十三五”規(guī)劃綱要、加快推進(jìn)生活垃圾分類工作意見中。從高校層面，以北京K大學(xué)為例，垃圾分類實(shí)施方案主要落實(shí)教育部、國(guó)管局要求[20]，僅提出“生活垃圾分類教育全覆蓋”。（如表1高校垃圾分類相關(guān)政策的預(yù)期目標(biāo)）。

四、制度實(shí)然推展：高校垃圾分類的實(shí)踐情況

（一）制度自上而下的推廣實(shí)施

高校垃圾分類政策落實(shí)情況。2020年底前北京等46個(gè)重點(diǎn)城市的公共機(jī)構(gòu)（含高校）和相關(guān)企業(yè)要基本實(shí)現(xiàn)生活垃圾強(qiáng)制分類全覆蓋，但訪談中北京K大學(xué)有關(guān)負(fù)責(zé)同志表示“目前我校肯定不屬?gòu)?qiáng)制分類單位。”高校垃圾分類全過程管理情況。北京K大學(xué)生活垃圾源頭減量、分類投放、分類收集運(yùn)輸、分類處理環(huán)節(jié)執(zhí)行情況堪憂（如圖2北京K大學(xué)生活垃圾分類全過程管理情況）。高校垃圾分類設(shè)施保障情況。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京K大學(xué)教學(xué)區(qū)垃圾桶設(shè)置部分區(qū)域過于集中或分散，寢室區(qū)垃圾桶不分類，無有害垃圾回收點(diǎn)。

（二）制度運(yùn)行的“三大脫節(jié)”

垃圾分類政策政府與高校之間脫節(jié)。一是高校垃圾強(qiáng)制分類落實(shí)相對(duì)滯后。海淀區(qū)高校尚未納入垃圾強(qiáng)制分類單位。二是高校“空間區(qū)隔”現(xiàn)象加大垃圾分類政策貫通難度。北京市不少部屬高校垃圾分類工作僅限知識(shí)普及率，高校有關(guān)負(fù)責(zé)同志也表示“有些學(xué)校很難做的工作，街道辦不會(huì)強(qiáng)制要求”。三是垃圾分類宣傳推廣“政府熱、高校冷”。北京K大學(xué)主要在學(xué)生公寓開展少量垃圾分類宣傳教育活動(dòng)，僅13.7%的受訪者選擇對(duì)學(xué)校垃圾分類制度和措施比較了解。

垃圾分類踐行認(rèn)知與行為脫節(jié)。一是高校垃圾分類存在“知行不合一”。通過對(duì)280位制度認(rèn)同者的垃圾處理日常行為交叉分析發(fā)現(xiàn)，雖然高校師生大都認(rèn)識(shí)到垃圾分類重要性，但即便是愿意積極響應(yīng)者，也不能保證完全按照規(guī)范要求分類投放（如圖3認(rèn)同垃圾分類制度的受訪者校內(nèi)處理垃圾日常行為）。二是高校垃圾分類知識(shí)缺乏制約分類行為。問卷調(diào)查反映， 近50%人選擇對(duì)垃圾分類知識(shí)“不怎么了解”和“完全不了解”，僅23.1%人能讀懂垃圾桶上分類指示，40.1%人選擇不分類直接扔垃圾桶。

五、制度失靈機(jī)理：高校垃圾分類的困境分析

（一）良性正式制度的設(shè)計(jì)缺陷和不均衡

高校垃圾分類推進(jìn)是由多種正式制度共同作用結(jié)果，各種制度間存在很強(qiáng)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，當(dāng)前高校垃圾分類制度實(shí)施困境，很大部分原因在于良性的正式制度設(shè)計(jì)存在缺陷和不均衡。一是核心理念亟需調(diào)整。從發(fā)達(dá)國(guó)家看，由初期重末端處理發(fā)展到資源循環(huán)利用、垃圾源頭減量、治理預(yù)防為主是必然趨勢(shì)，目前基本法《固體廢物污染環(huán)境防治法》更注重污染防治、末端處理。二是責(zé)任界定不夠明確。法律層面對(duì)企業(yè)和民眾在垃圾分類管理中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)不夠細(xì)化，北京市地方性法規(guī)規(guī)定“教育部門應(yīng)當(dāng)將生活垃圾減量、分類、處理的知識(shí)，納入中小學(xué)校及學(xué)前教育教學(xué)”，高校未納入范圍。三是鼓勵(lì)激勵(lì)措施缺乏。法律層面缺少對(duì)垃圾分類回收、固體廢棄物資源化利用的鼓勵(lì)激勵(lì)措施，市場(chǎng)對(duì)加快建立固廢利用綠色技術(shù)體系缺乏內(nèi)生驅(qū)動(dòng)。四是配套法律法規(guī)不足。涉及垃圾分類的法律以基本法、綜合法為主，專項(xiàng)法、配套措施等嚴(yán)重不足。

（二）具體實(shí)施機(jī)制的欠缺

僅有制度，沒有執(zhí)行機(jī)制，制度是不完整的。當(dāng)前高校垃圾分類制度的實(shí)施機(jī)制欠缺，致使正式制度許多內(nèi)容形同虛設(shè)。一是激勵(lì)機(jī)制的缺失。訪談時(shí)高校有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為“激勵(lì)機(jī)制需要在制度基本成型、可運(yùn)作的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用，現(xiàn)在很難去認(rèn)定和激勵(lì)垃圾分類行為”。此外，高?；诔杀疽蛩貙?duì)加強(qiáng)垃圾分類管理動(dòng)力不足。二是協(xié)同機(jī)制的不暢通。目前廢舊物質(zhì)和生活廢棄物中有害垃圾基本交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，成為生活垃圾分類運(yùn)行體系無法覆蓋到的盲區(qū)。政府實(shí)施重點(diǎn)在提升末端垃圾處理能力，對(duì)源頭分類回收、中間分類收運(yùn)環(huán)節(jié)支持有限。三是監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的低效能。目前監(jiān)督檢查和工作考核主要針對(duì)政府及部門，如北京市政府將各區(qū)和各部門垃圾分類工作納入政府績(jī)效考核[21]。教育部對(duì)垃圾分類知識(shí)普及率缺少考核規(guī)定，高校垃圾分類易陷入以“文件落實(shí)文件”工作模式。

六、制度執(zhí)行力提升策略：高校垃圾分類的未來走向

（一）完善正式制度

加強(qiáng)垃圾分類法治建設(shè)，增強(qiáng)制度的確定性。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)建立層次內(nèi)容清晰、核心理念先進(jìn)、責(zé)任義務(wù)明確、鼓勵(lì)循環(huán)利用的垃圾分類法律體系。一是建設(shè)以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為基本法的多層次垃圾分類法律法規(guī)體系。二是明確國(guó)家、地方政府、企業(yè)和個(gè)人在垃圾分類中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。特別新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)產(chǎn)生垃圾分類回收處理責(zé)任，將生態(tài)文明教育納入國(guó)民教育體系。三是鼓勵(lì)和支持廢物資源回收利用和垃圾分類全過程產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)。

強(qiáng)化地方配套制度建設(shè)，增強(qiáng)制度的整體性。吸收試點(diǎn)城市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)政府統(tǒng)籌，強(qiáng)化配套機(jī)制，促進(jìn)部門齊抓共管。一是構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)機(jī)制強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)管理目標(biāo)與規(guī)劃的銜接。二是建立符合國(guó)家要求，并與末端處理能力相適應(yīng)的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。三是細(xì)化垃圾全過程分類監(jiān)管處罰規(guī)定，激勵(lì)源頭減量和資源化利用。

提升高校分類制度質(zhì)量，增強(qiáng)制度的互動(dòng)性。從制度結(jié)構(gòu)出發(fā)，加強(qiáng)條塊制度之間銜接，量化制度的目標(biāo)任務(wù)。一是加強(qiáng)條線制度與地方制度內(nèi)容要求銜接，促進(jìn)政策貫通。將部屬和市屬高校統(tǒng)一納入所在地生活垃圾強(qiáng)制分類推動(dòng)范圍。二是提升垃圾分類制度質(zhì)量，量化垃圾分類全過程管理目標(biāo)。高校主管部門應(yīng)明確符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃要求的垃圾分類管理目標(biāo)，高校應(yīng)細(xì)化任務(wù)內(nèi)容。

（二）建設(shè)具體實(shí)施機(jī)制

健全激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)制度實(shí)施的利益共享。一是以寢舍區(qū)為試點(diǎn)，推行垃圾定時(shí)定點(diǎn)“隨袋”投放。借鑒日本、中國(guó)臺(tái)灣等經(jīng)驗(yàn)，取消寢舍區(qū)內(nèi)部垃圾桶設(shè)置，可每天規(guī)定時(shí)段，由校內(nèi)清潔人員在寢舍區(qū)入口處收集生活垃圾，對(duì)可回收物、有害垃圾實(shí)施積分激勵(lì)，其他垃圾須用專用垃圾袋（積分可換購(gòu)）隨袋投放。二是建立定期督查，強(qiáng)化聲譽(yù)機(jī)制。建立寢舍環(huán)境衛(wèi)生信息公開披露機(jī)制，學(xué)校管理部門將垃圾分類情況計(jì)入評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)內(nèi)容等。

構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，形成制度落實(shí)的無縫對(duì)接。一是主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，加強(qiáng)垃圾分類工作統(tǒng)籌。成立校級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的垃圾分類管理領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)學(xué)校區(qū)域內(nèi)垃圾分類設(shè)施布局、專項(xiàng)資金保障、垃圾源頭減量等。二是強(qiáng)化垃圾分類全過程管理各環(huán)節(jié)銜接。如在規(guī)定時(shí)間段安排志愿者監(jiān)督分類投放，根據(jù)需求在垃圾桶上設(shè)置分類知識(shí)二維碼，協(xié)調(diào)垃圾分類清運(yùn)單位拒運(yùn)未分類垃圾。

完善考核監(jiān)管機(jī)制，產(chǎn)生制度執(zhí)行的正向效應(yīng)。根據(jù)高校特殊性建立與當(dāng)?shù)乩诸惞芾硪笙嚆暯拥碾p重考核。一是納入當(dāng)?shù)卣罾诸惞芾砭C合考核。以生活垃圾處置總量控制、分類投放設(shè)置點(diǎn)改造等作為考核重點(diǎn)，并建立以獎(jiǎng)代補(bǔ)制度。二是納入部屬高校主管部門績(jī)效考核。以垃圾分類知識(shí)普及率、有害有毒垃圾處理情況、垃圾分類志愿者活動(dòng)等作為考核重點(diǎn)。

注釋：

[1]《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的通知》（建城環(huán)

〔2000〕12號(hào)），生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市：北京、上海、廣州、深圳、南京、廈門、桂林、杭州。

[2]《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕26號(hào)），確定2020年底前，在北京、天津、上海等46個(gè)重點(diǎn)城市的城區(qū)范圍內(nèi)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。

[3]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒—2004[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/yb2004-c/indexch.htm，2019-09-14.

[4]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒—2018[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2018：255.

[5]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒—2019[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm，2020-02-03.

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[20]教育部辦公廳等六部門《關(guān)于在學(xué)校推進(jìn)生活垃圾分類管理工作的通知》（教發(fā)廳〔2018〕2號(hào)），國(guó)管局辦公室《關(guān)于做好2018年中央國(guó)家機(jī)關(guān)辦公區(qū)生活垃圾強(qiáng)制分類工作的通知》（國(guó)管辦發(fā)〔2018〕12 號(hào)）。

[21]《北京市人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)生活垃圾分類工作的意見》（京政辦發(fā)〔2017〕44號(hào)）。

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作者簡(jiǎn)介：

李雨曈，北京科技大學(xué)文法學(xué)院行政管理專業(yè)171班本科生。