朱珠

摘要：黨的十九大報(bào)告指出要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，其中， “自治”是本位。在邊疆地區(qū)，實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的自治，以及在良好自治基礎(chǔ)上的有效鄉(xiāng)村治理，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及整個(gè)國(guó)家都有著重要意義，但目前邊疆地區(qū)的村民自治面臨著許多困境，包括已有的自治引發(fā)了鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的缺失、鄉(xiāng)村缺乏人才資源、自治主體治理能力不足以及自治的強(qiáng)制力有限等。無(wú)疑，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理，首先要解決的便是實(shí)現(xiàn)村民“有效自治”所面臨的困境，然后方能再去考慮“自治”與“德治”、“法治”的結(jié)合。

關(guān)鍵詞：邊疆;鄉(xiāng)村治理;自治;困境

引言

基于目前新農(nóng)村建設(shè)已取得的成果以及城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀，為了充分促進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展并以城市反哺鄉(xiāng)村，黨的十九大報(bào)告第一次明確提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一個(gè)重要內(nèi)涵，鄉(xiāng) 村治理影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推行。至于如何進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，十九大報(bào)告在充分的吸取并總結(jié)浙江桐鄉(xiāng)的治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，為我們指明了道路，即：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”就邊疆地區(qū)而言，要構(gòu)建“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系并進(jìn)行有效的鄉(xiāng)村治理又因邊疆地區(qū)的特殊性而面臨著許多挑戰(zhàn)，僅就實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)村民的有效自治而言都面臨多種困境。

一、相關(guān)概念界定

（一）鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村既是地域共同體又是血緣共同體，“村民小組是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)最基本的生產(chǎn)、生活和人情共同體。”當(dāng)然，處于一個(gè)共同體之內(nèi)的個(gè)體并非總是和諧的，也會(huì)產(chǎn)生一些不可避免的利益的矛盾和沖突。隨著社會(huì)的發(fā)展，異質(zhì)性增強(qiáng)，貧富和階層的分化程度提高，利益愈發(fā)呈現(xiàn)出多元化的特征，由此引發(fā)的問(wèn)題就是社會(huì)矛盾與沖突的加劇，而進(jìn)行治理的目的在于解決這些問(wèn)題。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)：“治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！睋Q一句話說(shuō)，為了維護(hù)公共的秩序和共同體的存續(xù)，共同體內(nèi)多個(gè)治理主體就利益進(jìn)行不同程度的協(xié)商和妥協(xié)。鄉(xiāng)村治理則可總結(jié)為，包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、群眾自治組織等在內(nèi)的多元主體，為保證鄉(xiāng)村的活力和秩序，“以增進(jìn)鄉(xiāng)村的公共利益為核心，進(jìn)而規(guī)范鄉(xiāng)村社會(huì)行為，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾，完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)的治理活動(dòng)及其過(guò)程?！?/p>

（二） “自治”的內(nèi)涵

要構(gòu)建“自治、法治、德治三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系，應(yīng)遵循我國(guó)的基層群眾自治制度，把“自治”放在本位。而所謂自治就是自我治理，強(qiáng)調(diào)人的自主性，和由上而下的治理方式，人民的自治能夠最有效的調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性和創(chuàng)造力，為治理注入活力并能最大限度的節(jié)約治理的成本，鼓勵(lì)群眾通過(guò)“民事民議、民事民辦、民事民管”等方式創(chuàng)造自己的幸福生活。

二、對(duì)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村進(jìn)行治理的意義

鄉(xiāng)村治理之所以會(huì)受到重視被寫到黨的十九大報(bào)告當(dāng)中，無(wú)疑是因?yàn)槠鋵?duì)家國(guó)社會(huì)存在著重要價(jià)值，在邊疆地區(qū)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理更是因?yàn)檫吔奶厥庑远兄洫?dú)特意義。這種獨(dú)特意義筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)方面來(lái)看，其一是鄉(xiāng)村治理對(duì)鄉(xiāng)村振興的意義，其二是振興邊疆鄉(xiāng)村的重要意義，其中的邏輯起點(diǎn)也就是振興邊疆鄉(xiāng)村對(duì)我國(guó)有著重要意義，而邊疆鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)邊疆振興的有效途徑，那就不妨從邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興的獨(dú)特價(jià)值開始考察。

（一）振興邊疆鄉(xiāng)村的意義

作為我國(guó)疆域的邊緣性部分，我國(guó)的邊疆地區(qū)相較于非邊疆地區(qū)而言有著自然環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度低、族群眾多、信仰復(fù)雜的特點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，邊疆民族地區(qū)不可避免的是重點(diǎn)和難點(diǎn)。因?yàn)檫吔奶厥庑詫?shí)現(xiàn)邊疆鄉(xiāng)村的振興不僅具有諸如縮小城鄉(xiāng)貧富差距、實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村、使發(fā)展成果惠及包括農(nóng)村人口在內(nèi)的所有公民、擴(kuò)大內(nèi)需為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入動(dòng)力等這些普遍性的意義外，還有其獨(dú)特的重要價(jià)值，主要表現(xiàn)在振興邊疆的鄉(xiāng)村有利于構(gòu)造一個(gè)以人為基礎(chǔ)的天然的屏障，從而降低邊防難度保障國(guó)家安全。實(shí)施鄉(xiāng)村振興并進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)以增加村民經(jīng)濟(jì)收入來(lái)吸引人口回流，以此增加戍邊人口資源而讓非法越境、非法偷渡、販毒和走私等沒(méi)有可趁之機(jī)。與此同時(shí)，上述的鄉(xiāng)村振興的措施也有助于提高邊疆村民的國(guó)家認(rèn)同感，當(dāng)然，鄉(xiāng)村振興之下的文化策略也使得民族的文化得到了弘揚(yáng)，生態(tài)得到了保護(hù)。

（二）邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)的有效治理對(duì)鄉(xiāng)村振興的意義

對(duì)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村的有效治理對(duì)振興邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村的意義則主要表現(xiàn)在：首先，有效的鄉(xiāng)村治理之下，不同主體之間的利益能夠得到有效的協(xié)調(diào)，這就為鄉(xiāng)村振興提供穩(wěn)定和諧的發(fā)展環(huán)境。其二，有效的鄉(xiāng)村治理能引領(lǐng)村民的思想，規(guī)范村民的行為，使得他們的思想和行為能夠與鄉(xiāng)村發(fā)展要求相適應(yīng)，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)在的創(chuàng)造力與發(fā)展活力，從而為鄉(xiāng)村振興提供動(dòng)力。

總結(jié)來(lái)說(shuō)，邊疆對(duì)一個(gè)國(guó)家而言，具有重要的意義，振興邊疆鄉(xiāng)村就是振興邊疆，保障邊疆的安全與穩(wěn)定，保衛(wèi)邊疆就是保衛(wèi)國(guó)家。當(dāng)然，要振興邊疆地區(qū)的鄉(xiāng)村就需要行之有效的鄉(xiāng)村治理，有效的鄉(xiāng)村治理需要良好的自治環(huán)境，但目前邊疆的鄉(xiāng)村地區(qū)的村民組織仍然面臨許多挑戰(zhàn)。

三、邊疆民族地區(qū)村民自治面臨的困境

（一）已有的村民自治引發(fā)的鄉(xiāng)村社會(huì)失序

基層群眾自治制度是我國(guó)四項(xiàng)基本政治制度之一，我國(guó)憲法的第111條第1款規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。”這種原有的社會(huì)自治引發(fā)了一些問(wèn)題，比如，一些鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序遭到嚴(yán)重破壞，村莊的土地，集體項(xiàng)目被地方勢(shì)力控制，賄選、暴力選舉等違法行為時(shí)有發(fā)生。邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村的另一個(gè)顯著特點(diǎn)就是民族眾多、宗教信仰復(fù)雜，容易將民事糾紛上升為族群矛盾。另外，自治與基層政府治理之間的限度也比較模糊，對(duì)于鄉(xiāng)村的事物，基層政府存在缺位與越位兩種狀態(tài)，難以把控其中的平衡，基層政府通過(guò)行政命令強(qiáng)制干擾村規(guī)的制訂的行為使村規(guī)失去其本來(lái)的價(jià)值，但是對(duì)村莊所制定村規(guī)民約的內(nèi)容和制定的過(guò)程坐視不理則是對(duì)一些過(guò)時(shí)了的與現(xiàn)代法律不符的村規(guī)民約的默許。

（二）引導(dǎo)自治人才資源的缺乏

正如前文中所述，邊疆鄉(xiāng)村出現(xiàn)了“虛空化”的態(tài)勢(shì)。雖說(shuō)近年來(lái)我國(guó)邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)水平雖然得到了大幅度提高，但是相對(duì)而言，在就業(yè)機(jī)會(huì)、教育資源、文化生活等方面，城市比農(nóng)村更具吸引力，青壯年勞動(dòng)力為追求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)和生活環(huán)境，紛紛選擇走出農(nóng)村，走向城市，這對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)來(lái)說(shuō)，是人力資源的流失，人力資源的流失必然伴隨著人才資源的流失，這也就意味著能有效引導(dǎo)自治的人才減少。另外，村干部因待遇低、發(fā)展機(jī)會(huì)有限而辭職的事情常有發(fā)生 。還有不可忽視的一點(diǎn)就是在人才引進(jìn)方面，受到語(yǔ)言交流和生活習(xí)俗的限制，很少人可以適應(yīng)邊疆鄉(xiāng)村的工作環(huán)境。邊疆地區(qū)族群眾多，有著獨(dú)特的飲食習(xí)慣與民風(fēng)民俗，并且往往文化程度不高，掌握的漢語(yǔ)有限，這就要求去邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)參與治理工作的人才通曉當(dāng)?shù)氐拿褡逭Z(yǔ)言并適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳罘绞??？偨Y(jié)而言，邊疆地區(qū)的村莊缺少吸引力而導(dǎo)致有自治能力的青壯年的外流與引導(dǎo)自治的“村干”這一類人才的缺失，主體的缺失必然導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)有效的自治成為一個(gè)難題。

（三）自治主體治理能力的有限與村民公共精神的缺失

筆者認(rèn)為自治主體本身存在的問(wèn)題主要包括兩點(diǎn)：其一是自治能力，其二是偏私性。就自治能力而言，人們進(jìn)行個(gè)體的自我管理比較容易，但是一旦涉及到公共事務(wù)，就對(duì)人的文化及認(rèn)知水平、邏輯及思考、權(quán)衡利弊的能力有要求。舉個(gè)例子，若村里要辦一個(gè)集體項(xiàng)目，需要進(jìn)行民主決策，村民要進(jìn)行正確的選擇就需要進(jìn)行市場(chǎng)的考察、了解當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，政策走向，分析此項(xiàng)目的前景等等，這就需要前文所述的文化知識(shí)、思考能力，權(quán)衡利弊的能力等。但是對(duì)邊疆地區(qū)一些少數(shù)族群聚居的村落來(lái)說(shuō)，村民的受教育水平非常有限，一個(gè)村莊識(shí)字的人可能寥寥無(wú)幾，這就大大限制了決策的科學(xué)性，影響了自治的質(zhì)量。

另外，人的“偏私性”在村民自治中是一個(gè)不可忽視的因素。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中提到，中國(guó)人傾向于“各掃門前雪”。也就是說(shuō)，中國(guó)普遍缺少公共精神，人們更關(guān)注的是自己的私事而并不傾向于過(guò)“公共生活”，這就可能導(dǎo)致過(guò)渡的“民事民議、民事民辦、民事民管”會(huì)使村民認(rèn)為是干擾到其正常生活而產(chǎn)生反感，反感情緒的產(chǎn)生必然公共生活的質(zhì)量。還有一種情況就是治理能力的有限再加上對(duì)公共生活缺乏熱情而導(dǎo)致村里的重大事物的決策權(quán)僅掌握在少數(shù)的精英手中，那么，自治也就流于形式。另外，“偏私性”還表現(xiàn)在只關(guān)注自我的利益而忽視集體的利益，這種情況在進(jìn)行民主選舉時(shí)表現(xiàn)的更加明顯，村委會(huì)進(jìn)行選舉時(shí)“賄選”大行其道的根源正是在于此。

（四）自治的軟弱性

相對(duì)于內(nèi)地鄉(xiāng)村，國(guó)邊疆民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理面臨著許多通過(guò)自治無(wú)法解決的問(wèn)題，比如毒品問(wèn)題、非法走私、非法婚姻、偷渡等問(wèn)題是無(wú)法通過(guò)自治解決的，需要國(guó)家法律的強(qiáng)制力。

結(jié)語(yǔ)

在邊疆地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的自治，以及在良好自治基礎(chǔ)上的有效鄉(xiāng)村治理，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及整個(gè)國(guó)家都有著重要意義，但是，目前，邊疆地區(qū)的村民自治面臨著許多困境，包括已有的自治引發(fā)的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的缺失、人才資源的缺乏以及自治的有限性等。也正是因?yàn)檫@些問(wèn)題的存在，才更需要“德治”與“法治”，當(dāng)然，要構(gòu)建“自治、法治、德治三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系不僅需要解決“三治”分別面臨的難題還需要考慮如何有效的將三種治理方式結(jié)合起來(lái)。分化的農(nóng)村需要復(fù)雜的治理，而復(fù)雜的邊疆，是艱難的治理，要實(shí)現(xiàn)邊疆鄉(xiāng)村的有效治理更是難上加難。

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