潘艷艷

〔摘要〕城中村回遷安置社區(qū)是城中村經(jīng)過(guò)拆遷改造并就地安置形成的一種過(guò)渡型社區(qū)，其在建筑空間、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)組織、管理體制等方面具有獨(dú)特的屬性特征，面臨著體制轉(zhuǎn)換困難、社區(qū)自治水平不高、物業(yè)管理不規(guī)范、拆遷遺留問(wèn)題復(fù)雜難解、社區(qū)融合度低等治理困境?，F(xiàn)代宜居的城市社區(qū)是城中村回遷安置社區(qū)的必然走向，該類(lèi)型社區(qū)的治理應(yīng)以社區(qū)發(fā)展實(shí)際為基礎(chǔ)、以民需為導(dǎo)向，循序漸進(jìn)推進(jìn)村社轉(zhuǎn)型，不斷完善社區(qū)治理體制機(jī)制，推動(dòng)回遷安置社區(qū)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和健康發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕城中村；回遷安置社區(qū)；城中村改造；居委會(huì)

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D669.3〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2020）01-0069-06

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（2019MZD005）；河南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2016CSH018）。

城中村是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的獨(dú)特現(xiàn)象，集中體現(xiàn)了快速城鎮(zhèn)化時(shí)期的諸多社會(huì)問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，我國(guó)絕大多數(shù)城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，導(dǎo)致原本處于城市邊緣的行政村、自然村被逐漸包圍在城市建設(shè)規(guī)劃內(nèi)，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的城中村。在這場(chǎng)“城市包圍農(nóng)村”的運(yùn)動(dòng)中，城中村逐漸成為了城市的一部分，在生產(chǎn)、生活方式上基本實(shí)現(xiàn)了城市化，但在長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元分割體制下，這些農(nóng)村的土地權(quán)屬、組織結(jié)構(gòu)、管理體制并沒(méi)有改變，因此，呈現(xiàn)出了“城中有村，村中有城”的特殊形態(tài)。20世紀(jì)末，隨著城市的發(fā)展，大多數(shù)城中村的狀況令人堪憂，讓城市越來(lái)越不堪其重，城中村改造遂成為我國(guó)整治和改善城市環(huán)境、推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展的必然之舉。21世紀(jì)初期，我國(guó)各地大中型城市的城中村改造快速推進(jìn)，城中村回遷安置社區(qū)隨之應(yīng)運(yùn)而生。這種由完全納入城市規(guī)劃范圍內(nèi)的城中村經(jīng)過(guò)拆遷改造，以獨(dú)立或合村并城的方式就地安置而形成的回遷安置社區(qū)，不僅成為原住村民新的集中居住地，也成為城市的基本單元。然而，作為一種特殊的社區(qū)類(lèi)型，回遷安置社區(qū)在治理方面存在一定的空白和盲區(qū)，尤其在回遷初期，“亦城亦鄉(xiāng)”的特點(diǎn)依舊非常突出，相應(yīng)地社區(qū)治理也存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，如體制轉(zhuǎn)軌不暢、人口管理難度大、物業(yè)管理不規(guī)范、社區(qū)融合度低等，這些問(wèn)題不僅阻礙了社區(qū)順利轉(zhuǎn)型和有序運(yùn)轉(zhuǎn)，也對(duì)城市居民生活質(zhì)量和基層社會(huì)治理的效能產(chǎn)生了消極影響。因此，破解回遷安置社區(qū)的治理困境，探尋回遷安置型社區(qū)的治理之道對(duì)于完善基層社會(huì)治理體系、提高城市治理現(xiàn)代化水平有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城中村回遷安置社區(qū)的結(jié)構(gòu)屬性

城中村回遷安置社區(qū)屬于過(guò)渡型社區(qū)的基本類(lèi)型，與原城中村和一般城市社區(qū)相比，在建筑空間、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)組織、管理體制等方面呈現(xiàn)出獨(dú)特的屬性特征。

（一）空間特征：城中村的蛻變與退化

作為回遷安置社區(qū)的“前身”，曾經(jīng)的城中村內(nèi)房屋林立、建筑密集，開(kāi)窗可握手、樓間一線天，不僅帶來(lái)了嚴(yán)重的安全隱患，還影響了城市形象。經(jīng)過(guò)拆遷改造，城中村蛻變成回遷安置社區(qū)，其房屋建筑、人居環(huán)境也煥然一新，成為了城市不可分割的一部分。然而，許多改造后的城中村回遷安置社區(qū)內(nèi)仍然面臨建筑高層居多、容積率偏低、綠化面積不足、公共活動(dòng)空間較少的問(wèn)題，有的甚至被稱(chēng)為“另一個(gè)城中村”“城中村2.0”。一般情況下，開(kāi)發(fā)商將原城中村土地拆遷后改造成兩類(lèi)社區(qū)：一類(lèi)是供市場(chǎng)交易買(mǎi)賣(mài)的商品房區(qū)，一類(lèi)是集中安置原村民的回遷房區(qū)。相比較而言，商品房區(qū)在空間布局、環(huán)境衛(wèi)生、景觀環(huán)境方面要明顯優(yōu)于回遷房區(qū)?；剡w房不僅設(shè)計(jì)有供原村民和居民居住的大戶型住宅，還設(shè)計(jì)有供原村民出租用的小戶型住宅，后者高達(dá)29～32層，一層可達(dá)十幾戶以上，居住空間小而密集。但也不能否認(rèn)，受房地產(chǎn)企業(yè)品牌、實(shí)力、信譽(yù)的影響，也存在少數(shù)以精巧的戶型設(shè)計(jì)、高品質(zhì)的景觀綠化、優(yōu)秀的物業(yè)管理而備受好評(píng)的回遷安置社區(qū)。

（二）經(jīng)濟(jì)特征：租賃經(jīng)濟(jì)成為主要收入來(lái)源之一

回遷安置社區(qū)在城中村時(shí)期已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化。由于原城中村的地理位置多鄰近市中心地帶，在城市發(fā)展過(guò)程中隨著土地不斷增值，村民的宅基地?cái)U(kuò)建、改造房屋轉(zhuǎn)化成出租屋對(duì)外經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而形成了大量外來(lái)流動(dòng)人口聚集的廉租屋市場(chǎng)，出租收入是城中村時(shí)期村民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。城中村拆遷后，多數(shù)有村集體資產(chǎn)的城中村改制成了股份制公司或經(jīng)濟(jì)合作社，村集體組織逐漸演變成了管理運(yùn)營(yíng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，且一般以物業(yè)出租為主要經(jīng)營(yíng)方式獲得盈利。原住村民因?yàn)楂@得多套房產(chǎn)作為安置補(bǔ)償，在滿足自住需求之余，仍會(huì)選擇將閑置房產(chǎn)對(duì)外出租來(lái)繼續(xù)獲得房租收入。因此原住村民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要包括征遷土地或房屋的補(bǔ)償款、出租閑置房產(chǎn)所獲得的房租收入以及村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制后的分紅收入三個(gè)途徑。除個(gè)別家庭因疾病或其他特殊原因?qū)е陆?jīng)濟(jì)困難之外，大多數(shù)原城中村村民在安置后都過(guò)著衣食無(wú)憂的小康生活，經(jīng)濟(jì)水平超過(guò)一般城市中等收入家庭。

（三）人口特征：復(fù)雜多元的人員構(gòu)成

在現(xiàn)有的回遷安置社區(qū)中，社區(qū)因?yàn)殚_(kāi)發(fā)行為不同，人口結(jié)構(gòu)也有明顯的差別。有的社區(qū)由單一城中村回遷而成，原村民占社區(qū)總?cè)丝诘囊话胍陨?；有的社區(qū)屬于多個(gè)城中村連片開(kāi)發(fā)和集中回遷，社區(qū)居民由原有不同城中村村民組成。但相同的是，除城中村村民外，安置社區(qū)內(nèi)都存在較大比重的外來(lái)流動(dòng)人口，包括省內(nèi)外進(jìn)城務(wù)工人員、公司白領(lǐng)、高校畢業(yè)生等不同人口群體，還有部分城市居民也因生活成本或房?jī)r(jià)因素選擇購(gòu)買(mǎi)或租住在安置社區(qū)。總的來(lái)說(shuō)，回遷安置社區(qū)人口可以分為村籍人口、非村籍人口、市民、外來(lái)租戶這幾類(lèi)群體，在多數(shù)社區(qū)甚至出現(xiàn)外來(lái)人口遠(yuǎn)超過(guò)原村民的“人口倒掛”現(xiàn)象。社區(qū)人口密集，背景來(lái)源較為復(fù)雜、居民素質(zhì)參差不齊、管理難度較大是回遷安置社區(qū)典型的人口特征。尤其是一些毗鄰大型商場(chǎng)超市、地鐵站點(diǎn)等優(yōu)越地理位置的社區(qū)，因有便利的交通條件、完備的生活設(shè)施，吸引了眾多商鋪、小型公司和外來(lái)人口在社區(qū)聚集，人口流動(dòng)性強(qiáng)，對(duì)這些不同類(lèi)型的群體進(jìn)行有效管理是回遷安置社區(qū)治理的重要內(nèi)容之一。

（四）文化特征：異質(zhì)文化的沖突與融合

回遷安置社區(qū)人口結(jié)構(gòu)的多元化決定了社區(qū)文化存在較強(qiáng)的異質(zhì)性，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化、現(xiàn)代城市文化、本土文化和外來(lái)文化等在這類(lèi)社區(qū)內(nèi)共生，并產(chǎn)生碰撞、沖突與融合。一是原住村民在長(zhǎng)期的鄉(xiāng)村生活中，形成了一套固有的生活方式、行為習(xí)慣、價(jià)值觀念，社會(huì)角色的城市化滯后于生活環(huán)境的城市化，對(duì)城市的生活方式、道德規(guī)范還需要較長(zhǎng)的適應(yīng)過(guò)程。二是受原住村民根深蒂固的鄉(xiāng)土觀念的影響，回遷安置社區(qū)仍然屬于“半熟人社會(huì)”，許多因血緣、地緣結(jié)成的社會(huì)關(guān)系保留了下來(lái)，村民對(duì)原來(lái)居住的村莊有較強(qiáng)的認(rèn)同感，而不愿接納街道、居委會(huì)等新治理主體的管理，對(duì)城市人口、外來(lái)人口也存在一定程度的排斥心理。三是回遷安置社區(qū)內(nèi)的外來(lái)人口可能來(lái)自不同的地域，有不同的社會(huì)背景和文化習(xí)俗，形成了異質(zhì)性較強(qiáng)的外來(lái)文化，對(duì)社區(qū)短期內(nèi)也存在融入困境。不同的群體形成了不同的社交圈、文化圈，既相互影響又各自為政。事實(shí)證明，回遷安置的時(shí)間越長(zhǎng)，社區(qū)文化設(shè)施越完善、文化服務(wù)活動(dòng)越豐富，社區(qū)共同體意識(shí)的可塑性越強(qiáng)，在回遷安置社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程中，社區(qū)文化從沖突走向融合也是一個(gè)不可逆的過(guò)程。

（五）管理特征：“雙軌并行”與“三駕馬車(chē)”

受不同城中村土地性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)組織、人口結(jié)構(gòu)等多方面因素的影響，回遷安置社區(qū)的情況也非常復(fù)雜。以河南省為例，主要分為以下幾種情況：一是在城中村時(shí)期已經(jīng)沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)，回遷后基本實(shí)現(xiàn)了“村轉(zhuǎn)居”，由居委會(huì)作為主要治理主體進(jìn)行居民自治；二是已經(jīng)建立了社區(qū)，但是村集體經(jīng)濟(jì)尚未改制完成，村委會(huì)在過(guò)渡期內(nèi)暫時(shí)保留下來(lái)，實(shí)行了村委會(huì)和居委會(huì)“雙軌并行”的管理體制；三是已經(jīng)建立了社區(qū)，村集體經(jīng)濟(jì)也轉(zhuǎn)制成為了村股份有限公司或者經(jīng)濟(jì)合作社等經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但是原城中村村民有管理權(quán)力，由村公司和居委會(huì)對(duì)社區(qū)進(jìn)行共同管理?？偟膩?lái)說(shuō)，在回遷安置社區(qū)中，兩套班子并行的管理體制居多。

在社區(qū)管轄范圍方面，有的社區(qū)由面積較大、人口較多的城中村整村拆遷而來(lái)，屬于一村一社區(qū)，有的社區(qū)由多個(gè)鄰近城中村集中回遷安置，為多村一社區(qū)。一般由村委會(huì)或者村集體組織負(fù)責(zé)原村民的集體資產(chǎn)分配、人口管理、就業(yè)、社會(huì)保障等，社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)城市居民、外來(lái)人口的管理。在物業(yè)管理方面，由于該類(lèi)型社區(qū)的特殊性，其物業(yè)管理一般不會(huì)直接復(fù)制城市管理模式，目前主要形成了“社區(qū)自管”“商業(yè)物管”“政府協(xié)管”三種形式〔1〕。“社區(qū)自管”模式是村集體通過(guò)建立物業(yè)公司或直接招聘物業(yè)管理人員的形式進(jìn)行管理；“商業(yè)物管”模式是由開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)指定物業(yè)公司進(jìn)行管理；“政府協(xié)管”模式是由街道辦組織安排，政府、村集體給予資金補(bǔ)貼，村集體、居委會(huì)、居民共同參與物業(yè)管理。一般情況下，村集體、居委會(huì)、物業(yè)公司是回遷安置社區(qū)治理的“三駕馬車(chē)”，人口類(lèi)型的多樣性、管理體制的復(fù)雜性導(dǎo)致回遷安置社區(qū)的治理難度要遠(yuǎn)高于普通社區(qū)。

二、城中村回遷安置社區(qū)治理面臨的困境

雖然城中村在拆遷改造浪潮的推動(dòng)下，完成了景觀建設(shè)城市化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展非農(nóng)化，管理體制也正與城市社區(qū)趨同。但是，當(dāng)前的回遷安置社區(qū)仍然保留著許多“城中村”痕跡和非完全城市化的特征，從城中村向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型步伐緩慢而艱辛，社區(qū)治理也常常陷入“進(jìn)退兩難”的尷尬困境。

（一）治理體制轉(zhuǎn)換困難，各治理主體關(guān)系不協(xié)調(diào)

城中村由于產(chǎn)生和存在方式的特殊性，已有的鄉(xiāng)村治理模式和城市社區(qū)治理模式都無(wú)法簡(jiǎn)單地對(duì)其進(jìn)行闡釋。從理論上講，城中村建筑景觀拆遷改造是第一步，城中村改制也應(yīng)緊隨其后，主要包括：撤村建居、村集體資產(chǎn)量化、建立村民社會(huì)保障、村經(jīng)濟(jì)組織改制等。但在實(shí)際操作中，城中村改制常常滯后于城中村改造，村集體資產(chǎn)量化問(wèn)題、利益分配問(wèn)題、村民安置補(bǔ)償和社會(huì)保障問(wèn)題等都成為影響城中村治理體制轉(zhuǎn)換的重要因素?，F(xiàn)行國(guó)家政策和法律法規(guī)對(duì)回遷安置社區(qū)的法律屬性、治理體制缺乏系統(tǒng)、明確的指導(dǎo)意見(jiàn)，導(dǎo)致這類(lèi)過(guò)渡型社區(qū)治理大都存在一定的盲目性，“雙軌并行”治理模式是農(nóng)村基層社區(qū)在市場(chǎng)化和城市化雙重邏輯下的產(chǎn)物〔2〕，是城中村向回遷安置社區(qū)轉(zhuǎn)制不徹底的重要表征?；剡w安置完成后，社區(qū)內(nèi)涌現(xiàn)出多個(gè)治理主體，如社區(qū)黨支部、居委會(huì)、改制后的村公司、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)等，在一些社區(qū)內(nèi)各治理主體職責(zé)邊界不清晰，組織關(guān)系不協(xié)調(diào)，溝通互動(dòng)不暢通，社區(qū)治理“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存，致使社區(qū)治理很容易呈現(xiàn)“碎片化”的無(wú)序狀態(tài)。

（二）自治水平不高，治理人才匱乏

政府推動(dòng)城中村拆遷改造的預(yù)期目的是改變傳統(tǒng)的村治格局，將城中村納入城市體系，成立居民委員會(huì)來(lái)承擔(dān)村民自治任務(wù)，解組“政經(jīng)合一”的村委會(huì)，以類(lèi)似“政企分離”性質(zhì)，讓其脫離行政支持的背景，擺脫“單位化”帶來(lái)的包袱，以單一的經(jīng)濟(jì)角色立足于城中村社區(qū)。但在實(shí)際運(yùn)作中，城市社區(qū)治理方式短時(shí)間內(nèi)并不能真正滲透進(jìn)回遷安置社區(qū)內(nèi)。本應(yīng)作為城市社區(qū)治理主體的居委會(huì)容易受到轉(zhuǎn)型不徹底的村集體組織權(quán)力的擠壓，無(wú)法占居社區(qū)治理的核心地位，這直接影響了社區(qū)的自治水平和效率。同時(shí)，在我國(guó)自上而下的行政體制下，居委會(huì)常常被基層政府分派的各項(xiàng)行政事務(wù)所累，在社區(qū)自治方面“心有余而力不足”，一方面，無(wú)法越過(guò)村集體與村民產(chǎn)生聯(lián)系，另一方面，對(duì)外來(lái)人口無(wú)法實(shí)施有效管理，也很難消除村民與外來(lái)人口之間的隔閡，這都阻礙了社區(qū)自治的步伐。另外，社區(qū)治理人才短缺也是限制社區(qū)自治水平提高的主要因素。由于社區(qū)工作者隊(duì)伍主要來(lái)源于街道選聘下派和吸納部分原村委會(huì)干部，居委會(huì)與改制后的村集體經(jīng)濟(jì)組織的人員構(gòu)成有一定交叉。當(dāng)前社區(qū)工作者隊(duì)伍面臨年齡結(jié)構(gòu)不合理、文化層次總體偏低，創(chuàng)新意識(shí)不足等問(wèn)題，治理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新時(shí)期社區(qū)治理的需求。

（三）物業(yè)管理不規(guī)范，人居環(huán)境有待整治

一般情況下，城中村經(jīng)過(guò)改造后形成的回遷安置社區(qū)在硬件方面都得到了優(yōu)化升級(jí)。但通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間的推移，一些回遷安置社區(qū)內(nèi)開(kāi)始重現(xiàn)原城中村的“怪象”：生活垃圾堆積，樓道內(nèi)雜物亂放；有的社區(qū)各類(lèi)小廣告如“牛皮癬”到處貼，建筑內(nèi)外墻壁滿目瘡痍；有的社區(qū)低層私自搭建、晾曬衣物、毀壞草坪、種植蔬菜甚至養(yǎng)殖家禽；有的社區(qū)電動(dòng)車(chē)停放混亂不堪，亂拉電線問(wèn)題屢禁不止；還有的社區(qū)健身、消防、環(huán)衛(wèi)等公共設(shè)施丟失損壞頻繁；等等?；剡w安置社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生情況不良，一方面是因?yàn)槌侵写逑蛏鐓^(qū)轉(zhuǎn)型不徹底。原住村民在長(zhǎng)久的生活實(shí)踐和個(gè)體村落社會(huì)化基礎(chǔ)上形成傳統(tǒng)的“生活場(chǎng)域”，具有強(qiáng)大的“慣習(xí)”力量，在一定程度上阻擋著城市化浪潮對(duì)傳統(tǒng)的侵襲。改造回遷后，村民“無(wú)公共意識(shí)”“自給自足”的小農(nóng)觀念在安置社區(qū)內(nèi)暴露了出來(lái)。另一方面是物業(yè)管理不規(guī)范造成的。多數(shù)回遷安置社區(qū)的物業(yè)管理一般由開(kāi)發(fā)商指定或村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，許多原住村民、外來(lái)務(wù)工人員被物業(yè)公司就業(yè)安置，物業(yè)服務(wù)人員素質(zhì)偏低且更換頻繁、物業(yè)費(fèi)收繳困難、物業(yè)管理混亂、居民滿意度差等成為物業(yè)管理的普遍問(wèn)題，導(dǎo)致了回遷安置社區(qū)的人居環(huán)境并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的整改效果。

（四）遺留問(wèn)題復(fù)雜難解，疊加社區(qū)治理風(fēng)險(xiǎn)

城中村改造會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題，增加了社區(qū)治理風(fēng)險(xiǎn)。一是房屋產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。一些地方在前期激進(jìn)的城改方案下，政府默許房地產(chǎn)企業(yè)“邊建設(shè)邊辦手續(xù)”，造成了許多證件不全的“違規(guī)建筑”，有的社區(qū)回遷多年，但房產(chǎn)證遲遲無(wú)法辦理。二是安置房質(zhì)量和配套基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題。城改政策的不斷調(diào)整、政府的監(jiān)管缺失、企業(yè)趨利的本性使得多數(shù)安置房建設(shè)項(xiàng)目變成了“豆腐渣”工程，房屋質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，配套設(shè)施不健全等問(wèn)題層出不窮。有的社區(qū)戶型設(shè)計(jì)不合理，公攤面積過(guò)大，房屋面積與村民簽訂的征遷合同內(nèi)容不符；有的社區(qū)房屋墻壁開(kāi)裂嚴(yán)重，水管易裂、房屋滲水現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；有的社區(qū)容積率過(guò)高，公共空間、綠化面積被極度壓縮；有的社區(qū)交通不便，周邊菜市場(chǎng)、超市、學(xué)校等生活基礎(chǔ)設(shè)施匱乏；等等。有的拆遷改造遺留問(wèn)題久拖未解，侵害了群眾的切身利益，致使群眾怨氣較重，容易引發(fā)信訪司法糾紛，甚至激化基層干群矛盾，造成影響惡劣的群體性事件，進(jìn)一步增加了基層維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)和回遷安置社區(qū)的治理難度。

（五）居民社區(qū)融入性差，社區(qū)共同體意識(shí)薄弱

社區(qū)共同體意識(shí)是社區(qū)內(nèi)部不同群體在溝通交往中形成的一種集體精神，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)融合的基礎(chǔ)。但在多數(shù)回遷安置社區(qū)中，原住村民、城市居民、外來(lái)人口等不同群體交集較少，彼此間缺乏足夠的信任感和認(rèn)同感，對(duì)共同參與社區(qū)治理的積極性不足，社區(qū)凝聚力很難形成。原因可以歸結(jié)為幾個(gè)方面：一是城中村村民的集體排斥。城中村村民出于經(jīng)濟(jì)利益、地緣關(guān)系、血緣關(guān)系，形成了一個(gè)相對(duì)封閉固定的生活圈子，與其他群體存在一定隔閡。二是外來(lái)人口社區(qū)歸屬感較低。外來(lái)人口一般是租戶，經(jīng)濟(jì)收入水平偏低，流動(dòng)性高，只把社區(qū)作為“臨時(shí)居所”，與社區(qū)居委會(huì)的交集多停留在辦證層面，對(duì)社區(qū)事務(wù)多持漠不關(guān)心的態(tài)度。三是社區(qū)文化活動(dòng)較為零散和單一。回遷安置社區(qū)活動(dòng)主要由社區(qū)居委會(huì)或物業(yè)舉辦，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的覆蓋率較低，社區(qū)文化活動(dòng)規(guī)模小、頻次少，專(zhuān)業(yè)性不足，活動(dòng)內(nèi)容不夠豐富多元，不能滿足不同群體的需求，也無(wú)法激發(fā)社區(qū)居民的參與熱情。

三、城中村回遷安置社區(qū)的發(fā)展走向與改革路徑

從城中村向現(xiàn)代城市社區(qū)轉(zhuǎn)變是一個(gè)綜合的、復(fù)雜的、全方位的系統(tǒng)工程，涉及空間規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)組織形式、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、生活方式、人口素質(zhì)等方方面面，也相應(yīng)地需要對(duì)環(huán)境、制度、經(jīng)濟(jì)、文化等進(jìn)行深層次的變革。因此，回遷安置社區(qū)的治理要堅(jiān)持以社區(qū)發(fā)展實(shí)際為基礎(chǔ)，以民需為導(dǎo)向，循序漸進(jìn)、有的放矢推進(jìn)村社轉(zhuǎn)型，不斷完善社區(qū)治理體制機(jī)制，探尋適應(yīng)回遷安置社區(qū)健康穩(wěn)定發(fā)展的“善治”之路。

（一）理順管理體制，推進(jìn)社區(qū)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型

“雙軌并行”的治理模式是當(dāng)前回遷安置社區(qū)治理秩序的最突出特點(diǎn)，這既反映了基層政府對(duì)社區(qū)的制度滲透，又體現(xiàn)了原城中村內(nèi)生力量的發(fā)展演變?；谫Y源占有的問(wèn)題，城中村的二元秩序在一段時(shí)間內(nèi)是城中村治理的主流，但是在地理上走進(jìn)城市的村莊，其社會(huì)政治領(lǐng)域的徹底城市化是城中村發(fā)展的必然歸宿。因此，要認(rèn)清這一客觀事實(shí)，在推動(dòng)社區(qū)轉(zhuǎn)型中不急功近利、不搞“一刀切”，以理順組織關(guān)系為基礎(chǔ)，促進(jìn)城鄉(xiāng)管理體制的有效銜接。首先，強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)。在城中村的拆遷、重建、回遷、管理的整個(gè)過(guò)程中，都應(yīng)堅(jiān)持以基層黨組織為核心，充分發(fā)揮黨組織貼近群眾、團(tuán)結(jié)群眾、服務(wù)群眾的優(yōu)勢(shì)和作用，切實(shí)維護(hù)原住村民的合法權(quán)益，引領(lǐng)社區(qū)依法自治，在服務(wù)和管理中凝聚民智民心民力，為社區(qū)良性治理奠定組織基礎(chǔ)。其次，分類(lèi)推進(jìn)社區(qū)轉(zhuǎn)型。對(duì)于已經(jīng)撤村建居，村集體經(jīng)濟(jì)完成改制的社區(qū)，應(yīng)逐步建立起在社區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，以居委會(huì)為主體，物業(yè)公司、村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)助的治理主體結(jié)構(gòu)；對(duì)于改制后的村集體組織仍掌握社區(qū)治理實(shí)權(quán)的社區(qū)，應(yīng)加快推動(dòng)“政企分離”改革，使之能成為自主經(jīng)營(yíng)、具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)主體。同時(shí)，要轉(zhuǎn)變居委會(huì)的服務(wù)理念，鞏固和加強(qiáng)居委會(huì)的治理職能；對(duì)于村委會(huì)與居委會(huì)“雙軌并行”的社區(qū)，在過(guò)渡期間內(nèi)，合理界定兩大基層自治組織的權(quán)責(zé)范圍，引導(dǎo)兩者在社區(qū)治理上優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)商合作，共同維護(hù)社區(qū)秩序的穩(wěn)定。再次，引導(dǎo)形成多元共治。根據(jù)社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和社會(huì)力量的進(jìn)入情況，合理調(diào)整社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)引導(dǎo)駐區(qū)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、社區(qū)居民等主體參與社區(qū)治理并發(fā)揮作用，積極構(gòu)建一核多元、共駐共建的社區(qū)治理格局。

（二）推動(dòng)社區(qū)減負(fù)增效，增強(qiáng)社區(qū)自治能力

長(zhǎng)期以來(lái)，居委會(huì)作為城市社區(qū)最重要、最基層的群眾性自治組織，其角色錯(cuò)位和功能泛化問(wèn)題極大地限制了自治功能的發(fā)揮。隨著我國(guó)公民社會(huì)的日益成熟，社區(qū)自治仍是社區(qū)實(shí)現(xiàn)“善治”的根本出路。要加快推動(dòng)基層政府職能轉(zhuǎn)變，厘清政府管理與社區(qū)自治的權(quán)責(zé)邊界，將政府角色定位在公共管理與服務(wù)上，對(duì)社區(qū)治理做到指導(dǎo)而不干涉，協(xié)作而不代辦，還社區(qū)足夠的自治空間。一是規(guī)范社區(qū)自治規(guī)章制度?；鶎诱龑?dǎo)回遷安置社區(qū)加強(qiáng)制度建設(shè)，制定社區(qū)自治章程、居規(guī)民約，健全居務(wù)公開(kāi)制度、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度、民主評(píng)議制度、村集體經(jīng)濟(jì)管理制度等，明確回遷安置社區(qū)的法律屬性，增強(qiáng)回遷安置社區(qū)自治的合法性和公信力。二是扶持培育社區(qū)社會(huì)組織。圍繞治安維穩(wěn)、環(huán)境治理、居家養(yǎng)老、扶貧濟(jì)困等社區(qū)需求，以黨組織引領(lǐng)、項(xiàng)目委托、政府購(gòu)買(mǎi)等方式助推群團(tuán)組織、志愿者組織的健康發(fā)展，推動(dòng)社區(qū)居民交流互動(dòng)、守望相助。三是優(yōu)化社區(qū)干部隊(duì)伍。加強(qiáng)社區(qū)治理人才的“引育留用”，在公開(kāi)選聘、高校引進(jìn)、社工崗位購(gòu)買(mǎi)等基礎(chǔ)上，選擇性吸收原城中村的村委會(huì)成員、精英人物、志愿者納入社區(qū)自組織中并發(fā)揮作用，完善社區(qū)工作者職業(yè)資格認(rèn)證機(jī)制、教育培訓(xùn)機(jī)制、考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，努力打造一支年輕化、專(zhuān)業(yè)化的復(fù)合型社區(qū)工作者隊(duì)伍。四是促進(jìn)居民參與自治。依托居民代表大會(huì)、居民議事會(huì)、黨建聯(lián)席會(huì)議等自治載體，定期組織開(kāi)展換屆選舉、居民議事會(huì)議、社區(qū)主題活動(dòng)等，以微信群、QQ群、公眾號(hào)、APP為平臺(tái)，拓寬居民意見(jiàn)反饋和利益訴求渠道，引導(dǎo)居民在社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)力量。

（三）規(guī)范社區(qū)物業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境改善提升

物業(yè)管理是社區(qū)治理的一個(gè)重要維度，也是衡量社區(qū)治理水平的主要指標(biāo)。要加強(qiáng)政府對(duì)回遷安置社區(qū)物業(yè)管理的規(guī)范和指導(dǎo)，重點(diǎn)從建章立制、改善服務(wù)、提升品質(zhì)入手，建構(gòu)物業(yè)公司與其他治理主體間的良性互動(dòng)關(guān)系，提高社區(qū)對(duì)物業(yè)管理的認(rèn)可度和滿意度。首先，要健全物業(yè)管理機(jī)制。加強(qiáng)社區(qū)黨組織、居委會(huì)、村集體組織對(duì)物業(yè)公司的指導(dǎo)和合作，可以把物業(yè)管理納入社區(qū)公共服務(wù)范疇，將物業(yè)負(fù)責(zé)人納入社區(qū)干部隊(duì)伍的后備力量共同開(kāi)展工作，也可以根據(jù)社區(qū)發(fā)展實(shí)際，適時(shí)指導(dǎo)成立業(yè)主委員會(huì)并履行好對(duì)物業(yè)公司的監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)，充分發(fā)揮居委會(huì)、村集體組織的矛盾調(diào)解功能，協(xié)調(diào)處理好物業(yè)管理方面的投訴糾紛。其次，完善物業(yè)費(fèi)收繳機(jī)制。根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”和“監(jiān)管銜接”原則，針對(duì)安置社區(qū)物業(yè)管理的不同情況，明確物業(yè)費(fèi)收繳方式。對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力較強(qiáng)的社區(qū)，由村集體將物業(yè)費(fèi)用納入運(yùn)營(yíng)成本，采用全額或差額補(bǔ)貼的方式進(jìn)行統(tǒng)一收繳。對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱或多村集中安置的社區(qū)，按照標(biāo)準(zhǔn)向全體居民統(tǒng)一征收物業(yè)費(fèi)，也可依托社區(qū)網(wǎng)格化管理，由社區(qū)工作者、黨員志愿者協(xié)助物業(yè)管理者征收費(fèi)用，提高物業(yè)費(fèi)的收繳率。再次，強(qiáng)化教育引導(dǎo)。居委會(huì)、物業(yè)公司應(yīng)合作開(kāi)展多種形式的宣傳教育活動(dòng)，重點(diǎn)加強(qiáng)物業(yè)管理政策法規(guī)、城市文明禮儀、環(huán)境保護(hù)等方面的宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)原住村民、租戶逐漸改變不良的生活習(xí)慣，學(xué)習(xí)踐行文明的生活方式，增強(qiáng)遵守社區(qū)制度規(guī)范和維護(hù)社區(qū)環(huán)境的自覺(jué)性和主動(dòng)性。

（四）分類(lèi)化解遺留矛盾，維護(hù)社區(qū)和諧穩(wěn)定

長(zhǎng)期以來(lái)，由城中村拆遷改造引發(fā)的各種矛盾糾紛層出不窮，“違法強(qiáng)拆”“群體性上訪鬧事”“回遷難”“辦證難”等問(wèn)題屢見(jiàn)報(bào)端。由于政策性強(qiáng)、時(shí)間跨度長(zhǎng)、牽涉面廣，城中村問(wèn)題已成為現(xiàn)階段社會(huì)治理面臨的最復(fù)雜、最尖銳的問(wèn)題之一。妥善化解回遷安置社區(qū)的遺留矛盾，需要政府、房地產(chǎn)企業(yè)、社區(qū)、安置村民等利益主體共同參與，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、分類(lèi)化解、協(xié)商合作、各個(gè)擊破，最大限度地維護(hù)安置村民的利益和社區(qū)的穩(wěn)定秩序。一方面，要健全“問(wèn)題樓盤(pán)”綜合治理體系。在區(qū)級(jí)層面成立領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)班，實(shí)行包片負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)政法、房管、規(guī)劃、信訪等職能部門(mén)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。在街道層面成立工作小組，建立“問(wèn)題樓盤(pán)”臺(tái)賬，將城中村改造有關(guān)的樓盤(pán)作為排查重點(diǎn)逐一建檔立卡，分別制定工作方案，明確化解時(shí)間表。在社區(qū)層面落實(shí)具體協(xié)調(diào)工作，建立開(kāi)發(fā)商、業(yè)主、相關(guān)職能部門(mén)的協(xié)商對(duì)話機(jī)制，及時(shí)溝通、掌握群眾需求，協(xié)助上級(jí)推進(jìn)問(wèn)題化解工作。另一方面，要找準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)，進(jìn)行精準(zhǔn)施策。例如：對(duì)于房屋產(chǎn)權(quán)證延期辦理問(wèn)題，由政府牽頭，住建、國(guó)土、消防、規(guī)劃等有關(guān)部門(mén)配合，督促開(kāi)發(fā)企業(yè)和建設(shè)單位繳納稅費(fèi)、完善手續(xù)，限期解決辦證問(wèn)題；對(duì)于房屋質(zhì)量問(wèn)題，加強(qiáng)業(yè)主與開(kāi)發(fā)商協(xié)調(diào)溝通，指導(dǎo)業(yè)主通過(guò)理性信訪或訴訟方式維護(hù)業(yè)主權(quán)益；對(duì)于物業(yè)管理問(wèn)題，政府要制定完善物業(yè)管理的法律法規(guī)，監(jiān)督指導(dǎo)開(kāi)發(fā)商提高物業(yè)服務(wù)質(zhì)量，協(xié)助處理物業(yè)方面的矛盾糾紛。

（五）豐富社區(qū)文化生活，促進(jìn)社區(qū)認(rèn)同和社區(qū)融合

社區(qū)文化是構(gòu)成社區(qū)共同體的重要基礎(chǔ)。針對(duì)回遷安置社區(qū)不同群體混居、利益訴求復(fù)雜、文化異質(zhì)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，基層政府和社區(qū)要做好社區(qū)文化的“倡導(dǎo)者”，積極推動(dòng)社區(qū)文化建設(shè)，努力打破安置村民、城市居民、外來(lái)人口的交際壁壘，培養(yǎng)社區(qū)集體精神，營(yíng)造良好的社會(huì)文化氛圍。一是加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善社區(qū)圖書(shū)館、文娛活動(dòng)室、文化廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，打造設(shè)備齊全、功能完善的社區(qū)文化活動(dòng)陣地，并加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和管理。二是組織開(kāi)展豐富多彩的文化活動(dòng)。在有條件的社區(qū)推廣政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)，建立健全“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，加強(qiáng)基層黨組織的政治引領(lǐng)和社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)引領(lǐng)，精心設(shè)計(jì)組織一系列形式多樣、內(nèi)容豐富的社區(qū)文化活動(dòng)，吸引社區(qū)不同群體的廣泛參與，提高群體間互動(dòng)交流頻度，逐步建構(gòu)以社區(qū)為紐帶和聯(lián)結(jié)的現(xiàn)代化的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。三是弘揚(yáng)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化。原城中村的文脈不應(yīng)該在拆遷改造中被完全抹去，而應(yīng)該在回遷安置社區(qū)的文化建設(shè)中選擇性保留。例如：可以在社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立村史記憶館，給村民的鄉(xiāng)愁心理提供精神寄托，或組織開(kāi)展攝影展覽、鄉(xiāng)村故事征集、模范事跡宣傳等形式的文化活動(dòng)，傳承弘揚(yáng)鄉(xiāng)村崇德向善、尊老愛(ài)幼、誠(chéng)信互助等優(yōu)良傳統(tǒng)文化，教育引導(dǎo)安置村民、社區(qū)居民感恩美好生活，樹(shù)立家園觀念，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力和社區(qū)認(rèn)同感。

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責(zé)任編輯白慧玲