羅自剛

〔摘要〕鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上是人民治理，以黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民主體性為根本要素的各類治理資源的開發(fā)與整合，是鄉(xiāng)村治理變革的最終依賴，也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重心所在。在鄉(xiāng)村社會日益多元化和鄉(xiāng)村治理愈加復(fù)雜化的雙重背景下，充分開發(fā)鄉(xiāng)村潛在性治理資源，整合和利用外部治理資源，是完善鄉(xiāng)村治理，進而破解鄉(xiāng)村衰敗、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求。當前，鄉(xiāng)村治理面臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)、文化含量低、社會資源整合度低、鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治關(guān)系異化等困境。完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度這一鄉(xiāng)村治理原動力，全面提升各類資源配置有效性和整合度，要重構(gòu)鄉(xiāng)村治理公共財政支持體系、公共精神和價值體系、社會支持體系和鄉(xiāng)村政治合法性，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

〔關(guān)鍵詞〕鄉(xiāng)村治理；治理資源；資源依賴；公共財政；社會支持

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2020）01-0007-10

鄉(xiāng)村是國之根基，鄉(xiāng)村治理是國家治理的神經(jīng)末梢，是治理現(xiàn)代化的基石所在。毋庸置疑，歷經(jīng)新中國70多年特別是改革開放40多年的變革，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)、外部環(huán)境發(fā)生了巨大而深刻的變化，不但鄉(xiāng)村社會本身經(jīng)由市場化、信息化、城鎮(zhèn)化、民主化等變革而被徹底重塑，而且鄉(xiāng)村治理的外部環(huán)境也發(fā)生著根本性變化，鄉(xiāng)村由過去國家汲取資源的對象轉(zhuǎn)而成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的反哺對象。新時期各類支農(nóng)惠農(nóng)政策落地生根，財政資源對鄉(xiāng)村治理的制約正在逐步減輕，進而漸漸降為非首要性約束因素，但鄉(xiāng)村治理面臨的問題和矛盾并未同步同向同力減弱，甚至在某些地方、某些方面愈加惡化，鄉(xiāng)村治理陷入一種“逆增長型”“逆發(fā)展型”的困境之中。這不能不引發(fā)人們對治理與資源內(nèi)在關(guān)系的深度思考。習(xí)近平總書記指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，各級黨委和黨組織必須加強領(lǐng)導(dǎo)，匯聚起全黨上下、社會各方的強大力量。這是對新時期鄉(xiāng)村善治資源的一個方向性、規(guī)律性闡釋，也是對鄉(xiāng)村治理“以物為本”的傳統(tǒng)資源觀的一個重大超越。

一、資源依賴理論及對鄉(xiāng)村治理的啟示

鄉(xiāng)村，亦作“鄉(xiāng)邨”，是以農(nóng)業(yè)為基本活動內(nèi)容的人類聚落體。鄉(xiāng)村治理是由基層政府、非政府公共組織及其他各類公、私主體合作管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)活動及其方式的總稱。鄉(xiāng)村治理作為國家治理的根基和末梢，公共權(quán)力和公共資源是其必需的硬件條件。其中公共權(quán)力屬于靜態(tài)性要素，公共資源屬于動態(tài)性要素，治理資源的動態(tài)配置效率構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的重要約束性條件?；谥卫砼c資源的內(nèi)在關(guān)系，本文嘗試以資源依賴理論為分析工具來剖解目前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)況，特別是揭示其內(nèi)在矛盾、困境和原因，從而為鄉(xiāng)村治理發(fā)展研究展現(xiàn)一個不同的角度。

（一）作為一個分析框架的資源依賴理論

資源依賴理論是有關(guān)組織發(fā)展研究的理論流派，其研究主旨是組織變遷活動及其與資源利用的相關(guān)性。該理論萌芽于20世紀40年代，到20世紀70年代以其特有的學(xué)術(shù)影響力成為組織關(guān)系研究的熱門工具。資源依賴理論將組織生存發(fā)展策略的研究重點，從組織內(nèi)部轉(zhuǎn)向組織關(guān)系層面。其核心假設(shè)是，沒有任何一個組織能實現(xiàn)完全的自給自足，基于生存的首要使命，組織不得不采取自我局限突圍的策略而經(jīng)由環(huán)境獲取資源。由各類組織及組織關(guān)系構(gòu)成的環(huán)境在組織生存和發(fā)展中扮演著重要角色。理性的組織不是被動接受環(huán)境的擺布和制約，而是主動尋求與環(huán)境的交換，獲取組織所需要的資源，從而使環(huán)境中不同組織之間基于資源的依賴和反依賴產(chǎn)生錯綜復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系?？刂婆c其他組織關(guān)系的能力成為組織生存制勝的重要基礎(chǔ)。為此，該理論提出，資源依賴使得組織成了十分重要的“政治行動者”而不僅是具體任務(wù)導(dǎo)向的工作機構(gòu)。

“政治行動者”概念的提出具有非常重要的意義，它揭示了控制好、駕馭好組織間關(guān)系在組織資源獲取中的戰(zhàn)略性意義。正是該理論視組織外在性資源獲取為權(quán)力角逐的政治性行動，以及它對組織間關(guān)系的內(nèi)在政治過程和組織權(quán)力的獨特關(guān)注，從而“使人們意識到可以用它來分析公共治理中的相關(guān)現(xiàn)象”〔1〕。比如，虞維華、張杰華、馬子博等從資源依賴理論框架入手研究了資源困境下的政府或非政府組織發(fā)展問題，認為資源依賴理論對這些問題具有“卓有成效的解釋力”〔2〕。何妍則認為，資源依賴理論有益于分析中國共產(chǎn)黨對政治資源的開發(fā)和利用，為實現(xiàn)長久執(zhí)政提供有益啟示〔3〕。馬鳳岐圍繞高校間競爭和高?；盍?、創(chuàng)新性提升，以資源依賴理論為邏輯路徑研究了高校辦學(xué)自主權(quán)問題〔4〕。喬運鴻、龔志文通過個案分析以資源依賴理論透視、研判了鄉(xiāng)村草根組織發(fā)展問題〔5〕。此四方面研究涉及執(zhí)政黨、政府、社會組織、民間組織發(fā)展中的資源依賴問題?？梢姡Y源依賴理論在更多領(lǐng)域研究中受到關(guān)注。然而，依據(jù)理論創(chuàng)設(shè)的原初目標，資源依賴理論主要用于市場組織和社會組織的競爭與發(fā)展研究，其預(yù)設(shè)前提是資源互依性組織間的政治地位平等性，即不存在任何一方高于他方的政治優(yōu)越性。由此而論，國家公權(quán)機構(gòu)與其他各類非公權(quán)組織甚至是公民個體也會形成資源互依、互換關(guān)系，但其遵循的只是契約原則，而不是公共權(quán)力優(yōu)先原則。為此，在運用該理論探討我國的政社、政企、政民關(guān)系問題時，就需要足夠關(guān)注這一理論適用的現(xiàn)實基礎(chǔ)，充分認識到我國公共權(quán)力機關(guān)“政治優(yōu)越感有余，法治理性不足”的歷史，高度重視政府與非政府組織、個人之間的權(quán)利、義務(wù)非對稱性，準確把握它們之間關(guān)系的本質(zhì)和要害。這構(gòu)成后文分析的一個重點。

（二）作為鄉(xiāng)村治理間接理論來源的資源依賴理論

效率與公平是古今治理的兩大基本價值。著眼于效率提升，治理活動必須謀求資源的有效開發(fā)、配置與整合，這構(gòu)成治理創(chuàng)新的內(nèi)在法則。從效率價值出發(fā)，鄉(xiāng)村治理及其創(chuàng)新實質(zhì)上是實現(xiàn)治理資源的有效整合和效用的最大化。所謂治理資源，是涵蓋卻有別于財政性資源、人才資源、自然性資源的資源系子概念，鄉(xiāng)村治理資源是基于鄉(xiāng)村公共治理這一非物質(zhì)生產(chǎn)性、非營利性活動而發(fā)生的資源。在廣義上，鄉(xiāng)村治理資源指可供鄉(xiāng)村治理主體利用的一切有利條件。徐勇認為，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，改善鄉(xiāng)村治理，需要借助和開發(fā)家庭農(nóng)場、居家養(yǎng)老、家風(fēng)家教、村民理事會等傳統(tǒng)資源的積極功能〔6〕。任艷妮從治理主體角度將鄉(xiāng)村治理資源分為三類：國家賦予治理主體的剛性的、顯性的政治資源；鄉(xiāng)村社會內(nèi)部產(chǎn)生的柔性的、隱性的治理資源，如文化資源和社會資源；圍繞村莊集體經(jīng)濟衍生的各種經(jīng)濟資源〔7〕。

資源依賴理論契合了我國鄉(xiāng)村治理的短板、困境及突圍方略。從這一理論視角觀察，鄉(xiāng)村治理作為集國家行為、市場行為、社會行為、個人行為于一體的多元治理活動，各主體都有著外在性資源需求和依賴。作為鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)性組織，國家基于自身資源的局限而不得不依賴鄉(xiāng)村各類經(jīng)濟組織、社會組織、政治組織特別是廣大農(nóng)民群眾，從而與之結(jié)成治理合作關(guān)系。尤其是在鄉(xiāng)村社會深刻變革的今天，基于村民需求與習(xí)性稟賦的千差萬別，鄉(xiāng)村治理除了依賴科層化體制、利用好公權(quán)資源外，還必須調(diào)動各類非公權(quán)性資源特別是村民資源。反過來說，鄉(xiāng)村社會、民間組織對國家也存在資源依賴。即便在中國古代“王權(quán)止于縣”“縣下無吏”的鄉(xiāng)村自治體制下亦無例外，在諸如應(yīng)對重大災(zāi)害、革除地方酷吏禍害、消除“縣政”之弊、結(jié)束地方混戰(zhàn)等方面，鄉(xiāng)村社會都對中央政權(quán)有著強烈訴求、期盼和依賴?？傊?，正如薩德爾所說，政府與非政府組織之間的關(guān)系并不完全是單方面的順從與服從的關(guān)系，而是彼此相互依賴的關(guān)系，這是由于它們都掌握著某些重要的資源〔8〕。從鄉(xiāng)村來看，相比于人民公社時期鄉(xiāng)村權(quán)威力量的單一化，今天的鄉(xiāng)村越來越趨向于權(quán)威多元化，形成體制內(nèi)權(quán)威和體制外權(quán)威并存、精英權(quán)威與大眾權(quán)威共處的村莊權(quán)威新格局，對村莊治理智慧和能力形成了挑戰(zhàn)和考驗。這種鄉(xiāng)村權(quán)威資源多樣化生態(tài)為鄉(xiāng)村以多元權(quán)威整合、多元力量互動助推治理現(xiàn)代化提供了可能和條件。這構(gòu)成后文分析的又一重心。

二、鄉(xiāng)村治理面臨的資源困境分析

新中國成立70多年來，鄉(xiāng)村治理取得了巨大成就，形成了以黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治為基本制度安排的中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理制度體系，以自治、德治、法治“三治融合”為取向的鄉(xiāng)村治理框架體系，使得鄉(xiāng)村生機活力、和諧穩(wěn)定得到持續(xù)提升。然而，在實踐中，鄉(xiāng)村治理還存在一些近期亟待改進、長期需要系統(tǒng)完善的短板、弱項問題，這些問題在各地表現(xiàn)形式不一、程度不一，但其共性特征是管理有余，治理不足；“傳統(tǒng)性”有余，“現(xiàn)代性”不足以及由此引發(fā)的各種負面問題。從資源依賴理論視角觀察，以鄉(xiāng)村治理中的政治信任不振（或稱政治信任流失）和民眾人心疏離為根本表現(xiàn)的治理資源困境，是目前鄉(xiāng)村治理困境中最突出的問題，由此侵蝕著鄉(xiāng)村治理的合法性，加劇鄉(xiāng)村發(fā)展和治理困境，要求各級治理者謹防鄉(xiāng)村政治信任崩潰，管控和降低鄉(xiāng)村“不可治理性的程度”〔9〕。

（一）鄉(xiāng)村財政拮據(jù)構(gòu)成治理資源短缺的最基礎(chǔ)表現(xiàn)，弱化著鄉(xiāng)村治理動能與功能

近幾年，隨著國家惠農(nóng)支農(nóng)政策力度的持續(xù)加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政收支矛盾有較大緩解，但整體來看，欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供需矛盾和壓力依然突出。據(jù)國家統(tǒng)計局2018年公開的資料，財政收入居全國1000位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，中西部和東北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有269個，其余731個為發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人口居高不下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)支出壓力加大；民生導(dǎo)向下的社會公共事業(yè)支出占比快速增大，財政資金供給壓力較大；預(yù)算內(nèi)財力除了保障剛性需求與支出，幾乎無財力安排建設(shè)性（特別是民生建設(shè)性）資金；“縣財兜底、虛收空轉(zhuǎn)”“等靠要”等問題突出?？紤]到代表性，這里以中部地區(qū)的S縣X鄉(xiāng)為例進行分析（見表1）。

S縣X鄉(xiāng)2018年財政總支出中，“工資福利支出、政府日常運轉(zhuǎn)支出”和“建設(shè)性（項目）支出”的比重懸殊高達9.1∶1，其中，用于工資福利的錢更是占總支出的83.3%。而且占總支出9.9%的名為建設(shè)性（項目）開支的部分，實際上只是用于地質(zhì)災(zāi)害治理、護林防火等方面，嚴格講算不上真正的生產(chǎn)性建設(shè)和公共品建設(shè)支出。事實上，X鄉(xiāng)2018年真正的公共品建設(shè)已無財力支撐。類似于X鄉(xiāng)，取消農(nóng)業(yè)稅以來，我國有多個欠發(fā)達農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)支出不斷萎縮，公共服務(wù)、公共建設(shè)弱化，并進一步影響和動搖基層社會政治認同。公共財政羸弱甚至虧空加劇了“不想辦事”心態(tài)和“不能辦事”實態(tài)。一些基層政府在財政極度拮據(jù)情勢下失去了對農(nóng)民個性化服務(wù)的能力，用于對農(nóng)民的探貧訪苦及相關(guān)服務(wù)性活動時間越來越少，鄉(xiāng)村服務(wù)型政府建設(shè)面臨從官方話語向?qū)嵸|(zhì)性行動轉(zhuǎn)變的嚴峻挑戰(zhàn)。對中部某省的相關(guān)調(diào)查表明，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長正、副職人員只有8%的時間用于民生或服務(wù)鄉(xiāng)村居民，10%的時間用于抓項目或招商，而開會占24%，迎接檢查、接待等占27%，各類評估與考核占17%，其余工作占14%。與此同時，“不得不借”和“拆東墻補西墻”導(dǎo)致的“屢借屢欠、屢欠屢借”惡性循環(huán)，形成了“領(lǐng)導(dǎo)躲著債主走，本屆不管上屆債”的所謂“賴賬型政府”。在不少地方，鄉(xiāng)村債務(wù)問題已經(jīng)成為制約當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、拖累公共服務(wù)與社會建設(shè)、影響政民關(guān)系、波及社會穩(wěn)定、牽動國家財政安全的不穩(wěn)定因素之一。調(diào)查還得出，有47%的正職鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)希望能離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)到其他部門工作，這對鄉(xiāng)村治理形成隱性沖擊。

（二）鄉(xiāng)村治理中“低文化含量”構(gòu)成資源困境的最深層形式，朽化著鄉(xiāng)村治理精神與能力

鄉(xiāng)村是中華文化傳承和發(fā)展之根?！拔幕瘜殠臁钡泥l(xiāng)村與“低文化含量”的鄉(xiāng)村治理并存，是目前中國鄉(xiāng)村治理面臨的文化資源基本狀況。習(xí)近平總書記指出，鄉(xiāng)村文明是中華民族文明史的主體，村莊是鄉(xiāng)村文明的載體，耕讀文明是我們的軟實力，要保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，堅持傳承文化。與此同時，無法回避的卻是“以文治村”的嚴重不足。村莊治理中的文化不舉、文化虛無、文化匱乏現(xiàn)象已成為不同程度的客觀存在。第一，鄉(xiāng)村面臨文化素質(zhì)現(xiàn)代化的歷史欠賬。以村莊干部隊伍來說，當前村干部文化水平難以適應(yīng)現(xiàn)代村莊治理的需要，這一點尤其表現(xiàn)在中西部農(nóng)村。通過調(diào)查中部W市，村干部學(xué)歷結(jié)構(gòu)與年齡結(jié)構(gòu)基本呈現(xiàn)為正相關(guān)關(guān)系，年齡的老化與低學(xué)歷化是當前村干部隊伍的基本特征，如圖1所示。訪談中得知，由于年齡、學(xué)歷及經(jīng)歷等因素的限制，符合村支書任職條件的后備人員越來越少。加之經(jīng)濟欠發(fā)達村落的村干部任職待遇差距和年輕有文化村民的整體性外流，要真正配好或配強村兩委班子愈發(fā)困難。第二，文化對鄉(xiāng)村治理的有效浸透和正面影響乏力。隨著市場經(jīng)濟和開放社會對鄉(xiāng)村影響的日益加深，村莊道德約束日顯疲態(tài)，傳統(tǒng)文化的積極功能沒有得到充分發(fā)揮；“以文治村”“以文化村”的實際成效還有待提高；村干部和村民價值觀日益多元化；傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的優(yōu)良家風(fēng)、淳樸民風(fēng)、務(wù)實政風(fēng)，遭遇市場化的劇烈沖擊。同時在一些地方，鄉(xiāng)村文化建設(shè)淹沒于集體性和個人性的經(jīng)濟活動中，繼而導(dǎo)致精神空虛，并滋生封建迷信、黃賭毒等消極腐朽現(xiàn)象，加劇了鄉(xiāng)村社會問題的累積。第三，鄉(xiāng)村組織所提供的公共文化資源跟不上國家政策要求。近年來村莊層面的文化建設(shè)取得了一定成績，但仍存在一些問題，總體上表現(xiàn)為文化陣地供給水平低和設(shè)施利用率低的“雙低”局面，如文化供給目標認知有偏差，文化活動缺乏深度和創(chuàng)新，農(nóng)村特色文化建設(shè)不力，文化下鄉(xiāng)對農(nóng)村的契合性不強，文化工作專職人員嚴重缺乏，村民公共文化認知與參與尚不到位等。鄉(xiāng)村文化強基建設(shè)和文化武裝工作的歷史欠賬與現(xiàn)實困境，不利于鄉(xiāng)村治理精神的培育和樹立，進而制約整個鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進。

（三）社會資源整合度低下構(gòu)成資源困境的最棘手問題，固化僵化了鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)

這里以“體制外”的社會資源作為分析標準。鄉(xiāng)村治理中的社會資源即鄉(xiāng)村國家公共權(quán)力系統(tǒng)以外的所有社會力量統(tǒng)稱，典型的如家庭、宗族組織、宗教力量、宗派勢力以及各類企事業(yè)單位、農(nóng)民合作社、專業(yè)協(xié)會、鄉(xiāng)賢等。由于體制外力量擁有各自不同性質(zhì)和類型的資源，因而構(gòu)成可開發(fā)、待開發(fā)的潛在性治理資源。同時，以上社會性力量并非孤立單個的存在，而是基于血緣、地緣、業(yè)緣等因素形成復(fù)雜的社會關(guān)聯(lián)，從而一定程度上加劇了鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性。在中部某省鄉(xiāng)村訪談中，以姓、地或宗族劃界和分群成為村民的普遍自然心態(tài)。在有關(guān)村落內(nèi)社會關(guān)系生態(tài)調(diào)查中，聽到最多的就是“他們王家人多勢眾”“他們李家在上面有人”“他們張家有錢惹不起”等諸如此類的說法。這種自然的村民“以群而分”和以親疏遠近展開社區(qū)交往乃至人脈積累的鄉(xiāng)村社會實態(tài)，盡管有其天然合理性和某些正面作用，但更多的是對鄉(xiāng)村治理形成負面沖擊，諸如對村莊選舉的扭曲、對村級決策的隱形操縱、對村治班子的腐蝕等，從而構(gòu)成村莊治理中的一個棘手問題。在前述的S縣20個村莊調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各村都有數(shù)量不等、程度各異的派系。其中，有2個派系的村莊達5個，占比25%，有3派的4個，占比20%，有4派的7個，占比35%，有5派的3個，占比15%，有6派的1個，占比5%。應(yīng)該說，從村莊治理角度講，派系具有利益表達與保護、政治參與動員和組織、公共監(jiān)督與制約等功能，但在“草根”政治文化先天發(fā)育不足、后天培育不夠的中國鄉(xiāng)村，派系更多是實利主義、利我主義的一種存在，在諸如民主選舉、村務(wù)決策、公共服務(wù)、民主監(jiān)督等方面，派系之間明爭暗斗，把弄草根權(quán)術(shù)，構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的非正式化隱秘機制，繼而深刻地影響到中國農(nóng)村的政治生活。

當前，鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)發(fā)生劇烈變化，農(nóng)村社會關(guān)系和社會關(guān)聯(lián)正日趨復(fù)雜和強勁擴展，各種社會力量及其意愿、行動，都構(gòu)成鄉(xiāng)村治理中不可忽視的社會資源。為此，必須高度重視捕捉、評估各種社會因素及其影響，推進村域社會協(xié)作，以經(jīng)濟、高效地解決各類社會訴求和社會秩序問題。而當前不少基層治理者在利用這些社會資源方面，缺乏一盤棋的規(guī)劃和統(tǒng)籌，使得一些地方的社會力量難以得到有效整合并充分發(fā)揮作用。在S縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在社會扶貧中，就存在著社會組織疊加性乃至“追風(fēng)性”問題，如只對同一典型對象訪貧問困，而更多同樣需要特別幫扶的對象被忽視甚至被冷落。典型例子就是總?cè)丝诓坏?0萬的S縣竟然發(fā)生過兩位私營企業(yè)主分別投資開建特殊學(xué)校的事情，還有兩個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）通過招商引資都搞起了生態(tài)有機農(nóng)業(yè)基地扶貧。諸如此類問題反映出如何高效整合社會資源已成為鄉(xiāng)村治理中的重要課題。這方面問題不予破解，就很難彰顯社會資源的真正優(yōu)勢，鄉(xiāng)村治理深層次推進和發(fā)展的步伐勢必受到影響。

（四）鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治關(guān)系異化構(gòu)成資源困境的最嚴峻問題，蝕化著鄉(xiāng)村治理的政治合法性

在中國的集權(quán)型管理體制下，由國家權(quán)力衍生的各類政治資源對鄉(xiāng)村治理具有重要的影響，尤其是政策類的政治性資源能否下沉到鄉(xiāng)村社區(qū)以及下沉的深度和強度，直接關(guān)乎鄉(xiāng)村治理進程。但不可否認的是，全能主義治理并非與政治資源下沉的有效性成正比，比如在人民公社體制下，農(nóng)民通過消極勞動和鉆政策空子最終造成人民公社體制的解體〔10〕，就是有力的證據(jù)?；诩瘷?quán)式鄉(xiāng)村治理的深刻教訓(xùn)，國家逐漸轉(zhuǎn)向有所為、有所不為的后全能主義時代。在城鄉(xiāng)基層，建立以居民或村民自治為取向的新型制度安排。村莊自治取向的行政體制改革，一定程度上促進了政府行為與村落社會行為的互動與協(xié)同，契合了資源依賴理論所謂的資源依賴下的組織互動假說。但總體而言，國家政治資源向鄉(xiāng)村下沉的實效性依然不足。第一，一些地方村民自治這一國家供給的制度資源效用低微。在鄉(xiāng)村治理實踐中，一些地方基層尚未從根本上擺脫傳統(tǒng)的行政體制及方式方法，習(xí)慣于對村莊治理施以行政意志，甚至對村莊自治變相干預(yù)和控制，嚴重者扶持“親信”，影響選舉。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“職責(zé)內(nèi)任務(wù)”向村莊的巧妙轉(zhuǎn)移，致使村自治組織異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政性助手，村干部變成向上依附的特殊官僚。訪談中，一部分受訪人反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多向村莊延展權(quán)力邊界，設(shè)法做大自身權(quán)力，由此削弱了村級組織自治權(quán)。第二，基層黨組織建設(shè)及動員能力“雙弱化”。一些村黨組織軟弱渙散，黨員缺乏組織歸屬感，發(fā)展年輕黨員日益困難，黨建工作停滯不前、創(chuàng)新不足。由于基層組織乏力、集體經(jīng)濟發(fā)展滯后，導(dǎo)致村級組織動員力、凝聚力、戰(zhàn)斗力下降，不少必需的公用事業(yè)項目難以開展。調(diào)查中，有部分村民反映，村上幾乎沒開過村民大會，只有為數(shù)不多的村民代表會議。還有村子反映，“現(xiàn)在會都開不起來了”，村支書“都自顧自去鎮(zhèn)上干活了，哪還管村上的發(fā)展”。在市場經(jīng)濟大潮的沖擊下，加之村級組織和村集體經(jīng)濟的弱化，許多村民的集體意識和集體歸屬感逐漸減弱。訪談得知，只要是無關(guān)自身經(jīng)濟利益，其他的村級建設(shè)、公共活動，村民們則能不參加就不參加，至于參與自治的意愿更無從談起。筆者深感，這才是鄉(xiāng)村治理中最嚴重、最危險的政治資源困局。

以上分析著重于鄉(xiāng)村整體層面上的共性問題?；卩l(xiāng)村大多人居分散、地理偏遠、自我封閉、人才流失的特點，在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，以資源整合共贏彌補資源劣勢繼而生成治理優(yōu)勢，就成為一個關(guān)乎治理全局的重大問題。只有推進資源大整合，才能使鄉(xiāng)村基層治理回歸“大治理”的本來邏輯，鄉(xiāng)村治理的短板與弱項才能最終得到填補和加強。

三、基于治理資源開發(fā)整合的鄉(xiāng)村治理重構(gòu)

在資源依賴理論中，組織擁有的潛在資源需要通過持續(xù)開發(fā)和優(yōu)化整合，才能實現(xiàn)由靜態(tài)向動態(tài)、由分散向聚合的增量性轉(zhuǎn)換，進而由資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢。鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上是人民治理，必須依賴各種可資利用的資源，特別是“廣大村民認同”這一最根本的政治合法性資源。正如習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)指出的，要“始終與人民心連心、同呼吸、共命運”，“堅持一切為了人民、一切依靠人民”。在這一點上，資源依賴理論契合鄉(xiāng)村治理的當下生態(tài)，契合基層治理的內(nèi)在規(guī)律。在鄉(xiāng)村治理資源開發(fā)整合問題上，除了繼續(xù)毫不動搖地發(fā)展經(jīng)濟，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的公共財政支持體系以外，還必須按照黨的十九屆四中全會“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”的要求，全面提升各類資源配置有效性和整合度，深入推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力重構(gòu)。

（一）著眼做大做強鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理公共財政支持體系

推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，做大做強集體經(jīng)濟，必須經(jīng)由內(nèi)在性提升和外部性整合“雙軌”發(fā)力。在“內(nèi)在性提升”上，需要重構(gòu)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)支撐體系，需要盤活土地資源、釋放土地產(chǎn)出能力，而此二者的最終實現(xiàn)都有賴于產(chǎn)權(quán)改革的深化。在“外部性整合”上，基于鄉(xiāng)村經(jīng)濟要素生成機理，需要致力實現(xiàn)公共財政轉(zhuǎn)移支付到位、金融支持鄉(xiāng)村對接到位、社會資金增援鄉(xiāng)村進入到位。特別重要的是，“雙軌”運行的穩(wěn)定性和有效性取決于資產(chǎn)（含財政性資金）監(jiān)管的有效性，必須在銳化鄉(xiāng)村資產(chǎn)監(jiān)管上加力。只有通過上述努力，才能有效生成鄉(xiāng)村治理的公共財政支持體系（見圖2）。這其中，尤其要致力實現(xiàn)“三個突破”。

1.產(chǎn)業(yè)孵化與提升的突破。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺與治理有效互為前置和因果性要件，產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式的根本載體。在創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展、新舊動能加快轉(zhuǎn)換的機遇期，必須以“存量產(chǎn)業(yè)破零（即產(chǎn)業(yè)空白村）”和已有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為抓手，重塑鄉(xiāng)村發(fā)展“產(chǎn)業(yè)新引擎”。要著眼解決多數(shù)村莊“第一二產(chǎn)業(yè)一統(tǒng)天下”的結(jié)構(gòu)性問題，致力于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能振興、工業(yè)生產(chǎn)功能升級、旅游健康服務(wù)功能加碼，推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造和鄉(xiāng)村經(jīng)濟新業(yè)態(tài)孵化培育工作。這當中，鄉(xiāng)村治理要切實提質(zhì)增效，特別要充分發(fā)揮基于市場決定性作用之上的縣鄉(xiāng)政府和村民自治組織的服務(wù)功能，暢通城市反哺鄉(xiāng)村的要素通道，全面深化農(nóng)村綜合改革，提供有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的合法土地供給、合規(guī)財稅金融幫助、高效基礎(chǔ)設(shè)施配套、廉潔高效政務(wù)環(huán)境。

2.產(chǎn)權(quán)改革與創(chuàng)新的突破。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是建構(gòu)鄉(xiāng)村經(jīng)濟權(quán)益關(guān)系的本源性制度，也為鄉(xiāng)村治理資源整合提供源頭性制度安排。深化鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)改革，有助于釋放鄉(xiāng)村治理資源。同時，明晰的產(chǎn)權(quán)也有助于降低鄉(xiāng)村治理成本和治理風(fēng)險。一要以推進集體資產(chǎn)確權(quán)登記為突破口，通過界定集體資產(chǎn)權(quán)屬資格、組織成員資格（包括非戶籍人口、掛靠人口、“外嫁女”等）和收益權(quán)資格，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)資格明晰和成員構(gòu)成清晰有效。在此基礎(chǔ)上，深化股份合作制取向的農(nóng)村集體經(jīng)濟改革，實現(xiàn)集體經(jīng)濟收益公平分配，推動鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)重塑。二要以土地確權(quán)登記為突破口，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，核心是通過土地權(quán)確認穩(wěn)定承包權(quán)，將土地制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理優(yōu)勢。關(guān)鍵是通過土地流轉(zhuǎn)盤活土地經(jīng)營，實現(xiàn)“市場對接”，提高“三農(nóng)”應(yīng)對市場的能力。在土地確權(quán)方法上，要打破一刀切，采取分類推進、分步實施的策略，提高土地確權(quán)的適時性和有效性。在深化土地流轉(zhuǎn)上，要推進土地股份合作制改革、土地市場培育、縣鄉(xiāng)村三級土地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系建設(shè)。要通過“切實放活經(jīng)營權(quán)”釋放鄉(xiāng)村人力資源潛能，培育包括新型經(jīng)營者、新型管理者和新型服務(wù)者在內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)和治理主體。

3.資產(chǎn)監(jiān)管銳化的突破。強化優(yōu)化鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)，就是提升農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展力，也是鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的重要節(jié)點和路徑。一要啟動村莊清產(chǎn)核資行動，將財政轉(zhuǎn)移資金、社會幫扶資金悉數(shù)納入，通過分類造冊、詳細登記、公示公開，形成動態(tài)管理臺賬，掌握集體流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)全部底數(shù)。二要探索和建設(shè)農(nóng)村集體資產(chǎn)“互聯(lián)網(wǎng)+”網(wǎng)上管理和交易平臺。要制定村級集體資產(chǎn)監(jiān)管辦法，明晰監(jiān)管范圍與對象、領(lǐng)導(dǎo)與組織、權(quán)責(zé)與程序、獎懲措施等事項；建立健全網(wǎng)上公開、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上公布、網(wǎng)上監(jiān)管等基礎(chǔ)管理平臺，以及網(wǎng)上申報、網(wǎng)上競價、網(wǎng)上拍賣等應(yīng)用交易平臺，提升監(jiān)管效率和交易效率；最大限度地保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)，將資產(chǎn)民主監(jiān)管作為村民民主治村的焦點和鄉(xiāng)村廉潔長效機制的生長點落細、落深、落實。

（二）著眼推進文化資源深度挖掘和“塑魂工程”，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理精神和價值體系

鄉(xiāng)村治理雖為基層政治活動，但同樣有著深厚博大的文化浸潤和以文治鄉(xiāng)傳統(tǒng)，也背負著崇高的文化責(zé)任。在中國古代漫長的“縣政鄉(xiāng)（村）治”體制下，以鄉(xiāng)紳、鄉(xiāng)賢為基本組織者的鄉(xiāng)村治理形式，彰顯的便是文人治村的制度文化，將鄉(xiāng)村治理還原到歷史時空，并給予文化的審視，往往會有更深入和更真切的認知，有助于把準鄉(xiāng)村治理背后的深層文化根源，進而切實推進以文治鄉(xiāng)、以文理村。

“有文化的治理”或“以文治（鄉(xiāng)）村”應(yīng)該是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的有機統(tǒng)一，既要從傳統(tǒng)中汲取治理養(yǎng)分，又要實現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代的結(jié)合。一方面，鄉(xiāng)村治理要致力保護好、傳承好和利用好豐富而彌足珍貴的傳統(tǒng)文化資源。中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興之路和治理之路是從優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中綿延出來的文化之路，要積極汲取傳統(tǒng)文化中有關(guān)鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村治理的智慧，并借此加強鄉(xiāng)村治理中的文化自信和道路自信；重視對物與人的歷史考究和文化分析，從村莊傳統(tǒng)習(xí)俗、禮儀風(fēng)尚、心理情感中剖析鄉(xiāng)村治理背后的深層根源與演變趨勢，重視因勢利導(dǎo)；積極致力于包括鄉(xiāng)規(guī)民約等在內(nèi)的村落文化研究、保護和開發(fā)，借助村莊世代相傳的優(yōu)秀道德和文化遺產(chǎn)，增強鄉(xiāng)村治理的價值認同、情感認同和鄉(xiāng)村凝聚力；特別注重鄉(xiāng)村這一人情社會、熟人社會邏輯下道德、習(xí)俗在村民內(nèi)心情感、行為與鄉(xiāng)村秩序之間的孵化與轉(zhuǎn)化作用，實現(xiàn)由以強權(quán)治村、以物治村向以德治村、“以文化村”、依法治村的歷史性轉(zhuǎn)型。另一方面，著眼“以文治村”的時代性，結(jié)合新時代鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理實踐的需要，要對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)造性發(fā)展。要以社會主義核心價值觀為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本價值引擎，在增強鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化底色的基礎(chǔ)上用中國特色社會主義文化武裝和指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理。具體來說，要以社會主義精神文明引領(lǐng)推進鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，形成現(xiàn)代鄉(xiāng)村文明理念和積極健康生活方式；以中國特色社會主義民主和法治文明引領(lǐng)推動鄉(xiāng)村政治文明建設(shè)，形成現(xiàn)代鄉(xiāng)村政治文化；以中國特色社會主義生態(tài)文明引領(lǐng)推動鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)，形成現(xiàn)代鄉(xiāng)村生態(tài)文化；抓住基層干部這個“關(guān)鍵性的少數(shù)”和農(nóng)民群眾這個“根本性的多數(shù)”，持續(xù)深入推進現(xiàn)代鄉(xiāng)村“班子建設(shè)”“公仆教育”和“公民教育”；著眼增強鄉(xiāng)村治理體系效能與活力、加強鄉(xiāng)村治理人才隊伍和班子建設(shè)，把提升農(nóng)民文化素養(yǎng)這個更艱巨重大的任務(wù)抓緊抓實。

（三）著眼鄉(xiāng)村社會主體結(jié)構(gòu)生態(tài)，謀求社會資源的有效整合，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的社會支持體系

王權(quán)時代的鄉(xiāng)村治理，囿于統(tǒng)治者治理成本與治理手段，形成了特有的適合傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)?！巴鯔?quán)止于縣”和“縣下行自治”隱喻著鄉(xiāng)村治理依賴于各種各樣的民間力量，諸如鄉(xiāng)紳、鄉(xiāng)約、宗族、宗教等?；诮裉爨l(xiāng)村所謂的“村落場域內(nèi)的多中心秩序”〔11〕，地方政府應(yīng)該堅持一種政治社會化或“政治內(nèi)化于鄉(xiāng)村社會”的務(wù)實態(tài)度，在鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)的深刻變化中開發(fā)好、利用好社會資源。要努力凝聚鄉(xiāng)村社會價值公約數(shù)，厚植鄉(xiāng)村治理共識；堅持共建共治共享，在鄉(xiāng)村價值洼地中吸納激活各類社會性力量，特別是在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)、村民內(nèi)部關(guān)系調(diào)處、公共服務(wù)供給等方面充分發(fā)揮社會協(xié)同作用。

重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的社會支持體系，關(guān)鍵是構(gòu)建能有效整合各類社會資源并使其轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理優(yōu)勢和效能的具體機制。筆者認為，應(yīng)根據(jù)各地村情民意，構(gòu)建以共建共治共享為原則、以“一核多元”為主體架構(gòu)的鄉(xiāng)村理事會，使之成為新時期鄉(xiāng)村社會資源整合的制度化機制?！耙缓恕奔礋o論理事會規(guī)模大小，都必須有一定數(shù)量的黨員代表，是對堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則的具體化，“多元”即理事會成員的多樣化。從資源整合角度看，其基本意義是將可資利用的各類靜態(tài)、蟄伏態(tài)的社會資源通過理事會這一機制加以集聚、轉(zhuǎn)換和輸出，最終實現(xiàn)社會資源的整合化利用?！耙缓硕嘣奔軜?gòu)的鄉(xiāng)村理事會可望彌補原有村民自治組織的自我封閉性及排外性傾向，內(nèi)含著“從能人治理到賢人治理再到眾人治理”〔12〕的村治哲學(xué)演化。值得指出，當前一些地方推出的鄉(xiāng)村理事會，其成員基本上都是在鄉(xiāng)、在村、在組的本籍戶口者。這意味著理事會主要還是一個體制內(nèi)的議事理事機構(gòu)。著眼增強村級治理現(xiàn)代化水平，當前一些地方的村民理事會應(yīng)由作為村民和“村兩委”之間的緩沖器或日常理事機構(gòu)，向集“議事、參謀、咨詢、決策”等現(xiàn)代治理功能為一體的機構(gòu)轉(zhuǎn)型，最終完成“體制內(nèi)”組織身份的改制。以前述的W市某村民小組理事會為例（見表2），由于其成員產(chǎn)生和身份的封閉性，理事會所面臨的自然村集體性建設(shè)和公共事務(wù)處理，所能吸納的財力資源十分有限，理事會資金來源結(jié)構(gòu)簡單、狹窄，一旦失去政府或社會支助，理事會就很難開展活動，其獨立性也就難以真正實現(xiàn)，甚至可能在組織內(nèi)部衍生出泛行政化、官僚化傾向。更重要的是，理事會活動停留于最樸素的村民自說自話、自我打理的低水平階段，尚難具備包括決策咨詢、專業(yè)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、合作共建等現(xiàn)代理事會的治理性功能，由此局限了其發(fā)展空間。構(gòu)建以“一核多元”為架構(gòu)的鄉(xiāng)村社會協(xié)同機制，必須在成員吸納上敞開大門，成立身份全開放、志趣全包容的“內(nèi)外兼容型”村民理事會，使之成為吸引和整合各類社會資源、打造鄉(xiāng)村治理新優(yōu)勢，助推鄉(xiāng)村民主治理、科學(xué)治理和依法治理的新型組織和制度平臺。尤其要看到，在備受全社會關(guān)注的鄉(xiāng)村邊緣化、空心化問題下，面對諸如人口劇減、能人外流、家族裂散等種種“不可治理性因素”的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)村民理事會由封閉或半封閉型向全開放型全面轉(zhuǎn)型，具有更加緊迫和重要的現(xiàn)實意義。為此建議，可沿著群眾自發(fā)和政府引導(dǎo)兩條路徑積極發(fā)展鄉(xiāng)村理事會，只要有助于鄉(xiāng)村建設(shè)或鄉(xiāng)村治理，只要符合國家法律和國家政策，無論其是側(cè)重公益型、慈善型，還是側(cè)重資金技術(shù)型、決策咨詢型、治理監(jiān)督型等任何類型的村民理事會，都應(yīng)給以合法和獨立的生存地位和空間，同時給以積極引導(dǎo)和有效監(jiān)督，確保其健康有序發(fā)展。

（四）著眼鄉(xiāng)村基層政治生態(tài)和規(guī)律，充分利用以村民自治制度為核心的基層民主政治資源，重構(gòu)鄉(xiāng)村政治合法性

政治合法性是政治學(xué)的核心命題之一，是指統(tǒng)治者經(jīng)由被統(tǒng)治者內(nèi)心認可而獲取政權(quán)正當性的問題，說到底是權(quán)力轉(zhuǎn)化為權(quán)威的道德條件。結(jié)合資源依賴理論下的“政治行動者”邏輯，重構(gòu)鄉(xiāng)村政治合法性，要重視鄉(xiāng)村政治各行為主體權(quán)益保護和相互間“競—合”關(guān)系構(gòu)建。要堅持自治為基、法治為本、德治為先，圍繞村民自治這一農(nóng)村基層民主政治核心，著力建構(gòu)“公信型”政府與“自治型”村民相結(jié)合的鄉(xiāng)村政治聯(lián)合體。

要切實發(fā)揮村民自治在鄉(xiāng)村治理中的基礎(chǔ)性作用。鄉(xiāng)村治理的核心力量是中國共產(chǎn)黨，根本主體是農(nóng)民。基于當前我國農(nóng)村的實際，必須以提升村民主體性參與、促進村莊多元互動為取向，以提升村民自治質(zhì)量為著力點，深化村民自治制度建設(shè)。如前所述，在我國鄉(xiāng)村政治場域中，存在越來越多元的社會組織力量，而要促進多元社會組織力量良性互動、理性合作、有序參與，就必須有一個核心的政治領(lǐng)導(dǎo)力量。為此，要充分發(fā)揮黨的十九屆四中全會指出的堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨的科學(xué)理論，保持政治穩(wěn)定，確保國家始終沿著社會主義方向前進的顯著優(yōu)勢，堅持抓鄉(xiāng)促村，落實縣鄉(xiāng)黨委抓農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的主體責(zé)任。落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接責(zé)任，切實推進基層黨建和基層治理的深度融合，核心要義是要突出基層黨組織的政治功能，努力提高黨組織在鄉(xiāng)村治理中的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力和服務(wù)群眾力，著力實施村黨組織帶頭人整體優(yōu)化提升行動，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織。在此基礎(chǔ)上，通過合法、規(guī)范、有序、有效的自治組織體系建構(gòu)，建立起以村級黨組織為核心，以村委會為法定自治組織、以村級經(jīng)濟組織和村民理事會等為支柱的“一核多翼”村治架構(gòu)。要切實破解“兩委就是兩股勢力”的窩里斗問題，村黨組織書記應(yīng)當通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責(zé)人，村“兩委”班子成員應(yīng)當交叉任職，全面落實村“兩委”換屆候選人縣級聯(lián)審機制。要切實理順村委會與集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織及其他經(jīng)濟社會組織的角色關(guān)系，使其各得其所、各司其職、緊密合作，切實發(fā)揮對鄉(xiāng)村的協(xié)同治理作用。此外，圍繞村莊治理結(jié)構(gòu)改革創(chuàng)新，必須同步推進村民自治體序列的權(quán)力清單化，特別要將重大決策、招投標管理、村級財務(wù)管理、集體資產(chǎn)處理、項目運營與監(jiān)管、低保與扶貧資金發(fā)放等敏感性事項作為重點予以推進；推進村莊權(quán)力運行流程再造和規(guī)范，實現(xiàn)小微權(quán)力運行“去任性”；推進小微權(quán)力陽光公開，支持建立“村民微信群”“鄉(xiāng)村公眾號”等，推進村級事務(wù)及時公開，加強群眾對村級權(quán)力的有效監(jiān)督；豐富村民議事協(xié)商形式；壯大新型農(nóng)民（職業(yè)農(nóng)民）群體，提升鄉(xiāng)村治理能力。

要推動政府職能轉(zhuǎn)換，進一步發(fā)揮好黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層政府作用。一是推進基層政府角色與功能明晰和升級。基層政府要從“經(jīng)濟建設(shè)型”政府、管制型政府向集約有效型政府、鄉(xiāng)村服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，強化鄉(xiāng)村振興導(dǎo)向下的宏觀規(guī)劃、公共服務(wù)、社會治理、市場監(jiān)管、生態(tài)治理等職能。要進一步細化自己的管理職能，落實權(quán)力清單、責(zé)任清單以及負面清單制度；創(chuàng)新基層管理體制機制，優(yōu)化公共服務(wù)和行政審批程序；加強社會供給和政府購買公共服務(wù)，推動治理重心下移及資源、管理、服務(wù)下放到基層。二是著眼行政層級關(guān)系塑造，推進鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革。要以破除城鄉(xiāng)二元分治為目標，以改革行政壓力型體制為重點，著力推進縱向行政關(guān)系制度創(chuàng)新。要重點擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)營管理、安全生產(chǎn)、規(guī)劃建設(shè)管理、環(huán)境保護、公共安全、防災(zāi)減災(zāi)、扶貧濟困等方面的服務(wù)管理權(quán)限。要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對涉及本區(qū)域內(nèi)人民群眾利益的重大決策、重大項目和公共服務(wù)設(shè)施布局的參與權(quán)和建議權(quán)；強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法事項上的綜合協(xié)調(diào)，以及對縣派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)和人員的日常管理。要著手清理整頓村級組織承擔(dān)的行政事務(wù)多、各種檢查評比事項多問題，切實減輕村級組織負擔(dān)。與此同時，要著眼橫向機構(gòu)暢通運作，推進鄉(xiāng)村治理組織的“塊塊”重組。要以整體性治理思維推進政府“塊塊”改革和創(chuàng)新，著眼部門協(xié)同和資源整合，建立橫向到邊的政府治理網(wǎng)絡(luò)。

四、結(jié)論

綜上所述，包括但遠不止于財政資源在內(nèi)的治理資源的有效聚集最終關(guān)乎鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程和水平，而中國特色社會主義村民自治制度構(gòu)成鄉(xiāng)村治理資源整合的根本依托和制度平臺。但就自治本身而言，它并非鄉(xiāng)村治理的全部，其作用的有效發(fā)揮，還取決于鄉(xiāng)村法治與德治的進度和程度。要著眼治理資源高效整合，致力以法治構(gòu)筑鄉(xiāng)村治理資源的規(guī)范與保護體系，以德治構(gòu)筑鄉(xiāng)村治理資源的生成與涵養(yǎng)體系。如前文所述，資源依賴理論是建立在資源依賴與合作各方彼此政治地位平等的預(yù)設(shè)之上，不得不承認，在我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實生態(tài)中，政府、非政府組織、個人等相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系尚存在事實上的非對稱性。為此，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，要避免資源依賴理論指導(dǎo)鄉(xiāng)村實踐可能出現(xiàn)的水土不服及窘境，必須以法治為各方的根本遵循，通過嚴格落實《中華人民共和國村民自治法》《中華人民共和國村民組織法》等法律，來準確把握多元主體之間的關(guān)系及其本質(zhì)和要害，最終促進主體間平等高效合作。總之，村民的法治信仰和道德自覺，構(gòu)成村民自治的重要內(nèi)在性支撐。三者并行不悖、相輔相成、兼容并包，最終達到鄉(xiāng)村社會善治、推動鄉(xiāng)村全面振興。

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責(zé)任編輯杜愛萍