郝韻祺

摘要：中國是全球第一大能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國，也扮演著當(dāng)前乃至未來全球能源清潔化、低碳化轉(zhuǎn)型的最大貢獻(xiàn)者這一角色。核電以其自身的優(yōu)點，成為清潔能源發(fā)電中至關(guān)重要的一分子，在我國能源轉(zhuǎn)型中的影響不斷擴(kuò)大。

關(guān)鍵詞：核能產(chǎn)業(yè);核電;核安全法;原子能法

目前，世界許多國家已將核能運(yùn)用于軍事、商業(yè)、醫(yī)學(xué)等方方面面，核能的開發(fā)利用不僅彰顯了一個國家的科技水平及經(jīng)濟(jì)實力，對于國家綜合國力的增強(qiáng)也具有重要意義。在這一背景下，中國對于核能的重視程度不言而喻。

1.我國核能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前在我國乃至在世界，化石能源仍占有舉足輕重的地位，核電等清潔能源所占比重微乎其微。

根據(jù)國際能源署（IEA）最新數(shù)據(jù)顯示，2018年全球發(fā)電量達(dá)到26.672萬億千瓦時（26627TWh），其中煤電為10.116萬億千瓦時，占全球發(fā)電量的38%，比2017年增長2.6%;其他能源所占比重很小，如天然氣發(fā)電占23%，水電占16%，核電僅占10%。由此可見，2018年全球化石能源發(fā)電仍占最大比重，且呈上升趨勢;可再生能源發(fā)電占比較小。

根據(jù)中國核能行業(yè)協(xié)會發(fā)布的《2018年1-12月全國核電運(yùn)行狀況》，我國2018年全國累計發(fā)電量為67914.20億千瓦時，其中煤炭發(fā)電占73.35%;商運(yùn)核電機(jī)組累計發(fā)電量為2865.11億千瓦時，約占全國累計發(fā)電量的4.22%

化石燃料燃燒利用率低，污染環(huán)境，易造成“溫室效應(yīng)”。與火電廠相比，核電站是非常清潔的能源，不排放這些有害物質(zhì)，也不會造成"溫室效應(yīng)"，因此能大大改善環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境。雖然核電站的投資高于煤電廠，但是，由于核燃料成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于煤，核燃料反應(yīng)所釋放的能量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于化石燃料燃燒所釋放出來的能量，且核燃料取之不盡，這就使得核電站的總發(fā)電成本低于燒煤電廠，性價比更高。核能發(fā)電的優(yōu)越性促使各國一直在提倡、推廣其使用，雖然短期之內(nèi)難以達(dá)到理想狀態(tài)，但核電站數(shù)量及核電比重處于逐年增長狀態(tài)。

根據(jù)中國核能行業(yè)協(xié)會發(fā)布的《2018年1-12月全國核電運(yùn)行狀況》，截至2018年12月31日，我國投入商業(yè)運(yùn)行的核電機(jī)組共44臺（不含臺灣），裝機(jī)容量達(dá)到44645.16MWe（額定裝機(jī)容量）。其中，7臺核電機(jī)組為2018年新投入商業(yè)運(yùn)行的。2018年我國核能發(fā)電量比2017年同期上升了15.78%。

2.未來我國核能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃

我國對于核能一直非常重視，從核電工程建設(shè)、核電設(shè)備制造到核燃料循環(huán)產(chǎn)業(yè)，再到核科技創(chuàng)新、核能行業(yè)管理與安全保障，方方面面，均進(jìn)行了詳盡的規(guī)劃。根據(jù)中國核能行業(yè)協(xié)會發(fā)布的《中國核能行業(yè)2018年度發(fā)展與展望》，自2019年，中國將從七個方面對核能發(fā)展展開布局。

2.1進(jìn)一步壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，提高核能在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的作用

中國是去全球第一大能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國，也扮演著當(dāng)前乃至未來全球能源清潔化、低碳化轉(zhuǎn)型的最大貢獻(xiàn)者這一角色。核電以其自身的優(yōu)點，成為清潔能源發(fā)電中至關(guān)重要的一分子，在我國能源轉(zhuǎn)型中的影響不斷擴(kuò)大。

《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命攻略（2016-2030）》中規(guī)劃，到2030年我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年將下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到20%左右。這一目標(biāo)的實現(xiàn)，離不開核能利用的比重增加這一方法。

2.2我國電力需求仍在持續(xù)增加，核電具有很大發(fā)展空間

我國正處于加快現(xiàn)代化建設(shè)、全面建成小康社會的關(guān)鍵時期。一方面，我國工業(yè)化水平不斷提高，GDP發(fā)展迅猛，經(jīng)濟(jì)總量將持續(xù)擴(kuò)大，生活水平提高，人均能源消費(fèi)增多，這對我國能源穩(wěn)定供給提出了新的挑戰(zhàn);另一方面，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，能源發(fā)展即將由重視總量擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)槠靥豳|(zhì)增效，傳統(tǒng)化石能源使用比重逐漸降低，非化石清潔能源占據(jù)主導(dǎo)地位。

清潔替代和電能替代是能源變革的必由之路。核電是我國目前唯一可以大規(guī)模替代傳統(tǒng)化石能源的選擇，未來中國將呈現(xiàn)核電為主，風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源為補(bǔ)，協(xié)同發(fā)展的新局面。

2.3核電消納有待繼續(xù)保障，進(jìn)一步開放電力市場對核電提出了新要求

核電帶基本負(fù)荷實現(xiàn)安全保障性消納，有利于最大程度發(fā)揮核電環(huán)保減排的優(yōu)勢，促進(jìn)清潔能源利用。2018年我國核電設(shè)備平均利用率實現(xiàn)兩年連續(xù)增長，但與《清潔能源消納行動計劃（2018-2020年）》提出的“2019年核電基本實現(xiàn)安全保障性消納、2020年核電實現(xiàn)安全保障性消納”的要求相比，部分省區(qū)還要付出更大的努力。

2015年我國新一輪電力體制改革圓滿成功，促進(jìn)了電力市場化水平的提高，加上國家鼓勵核電參與市場競爭和開展輔助服務(wù)交易，核電將發(fā)展面臨更多的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。在爭取落實國家保障核電安全消納政策、保障核電上網(wǎng)電量的同時，核電企業(yè)也需要盡快適應(yīng)市場化經(jīng)濟(jì)，從技術(shù)改造更新、降低造價、提高安全運(yùn)行能力等各方面積極采取應(yīng)對措施。

2.4以三代核電的批量化、規(guī)模化建設(shè)推動核電經(jīng)濟(jì)性持續(xù)提升

2018年，我國首批三代核電項目（三門核電、海陽核電、臺山核電）陸續(xù)建成并投入商運(yùn)。雖然該批核電項目因技術(shù)引進(jìn)、工期延誤等原因?qū)е鲁杀具h(yuǎn)高于二代但隨著后續(xù)工程設(shè)計不斷優(yōu)化，近期批量化建設(shè)的三代核電項目造價將大幅降低，性價比將進(jìn)一步提高。

2.5加大核能發(fā)展投入，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，自主掌握核心技術(shù)

與發(fā)達(dá)國家相比，我國核電發(fā)展起步較晚，但通過自主創(chuàng)新和引進(jìn)、消化、吸收、再創(chuàng)新，較快地掌握了世界先進(jìn)核電技術(shù)。2018年，我國核電自主創(chuàng)新能力邁上了新臺階，但我國核電科技創(chuàng)新能力還不能滿足全面自主發(fā)展的要求。與核電強(qiáng)國相比，在多種核心技術(shù)方面仍然存在短板，受制于人的局面尚未得到根本改變;在先進(jìn)核能系統(tǒng)的研發(fā)上，多為跟隨模仿，原始性、前瞻性創(chuàng)新少。當(dāng)前，國際上貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，全球經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易環(huán)境發(fā)生的劇烈變化，將對我國核電國際合作帶來新的挑戰(zhàn)。

習(xí)近平總書記指出：“核心技術(shù)是國之重器，最關(guān)鍵最核心的技術(shù)要立足自主創(chuàng)新、自立自強(qiáng)。市場換不來核心技術(shù)，有錢也買不了核心技術(shù)，必須靠自己研發(fā)、自己發(fā)展?！焙四芗夹g(shù)帶有很強(qiáng)的政治敏感特點，核領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)是要不來、買不來、換不來的。世界核能技術(shù)在持續(xù)快速發(fā)展，我國仍有待進(jìn)一步提高。

我國應(yīng)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，瞄準(zhǔn)世界核能科技前沿，加大投入，通力合作，加強(qiáng)創(chuàng)新體系建設(shè)，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，突出關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)的自主創(chuàng)新，為實現(xiàn)核電強(qiáng)國的目標(biāo)提供有力保障。

2.6促進(jìn)核能全產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)步發(fā)展的同時，加快推進(jìn)部分環(huán)節(jié)完善

經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國已經(jīng)成為擁有自主三代核電技術(shù)并形成全產(chǎn)業(yè)鏈比較優(yōu)勢的國家。在核燃料供應(yīng)、核電裝備制造、核電工程建設(shè)等方面，均有了不俗的表現(xiàn)。但同時我們也要清楚地認(rèn)識到，我國深受國內(nèi)外市場環(huán)境的影響，各個核相關(guān)產(chǎn)業(yè)均面臨許多挑戰(zhàn)，且我國對于放射性廢物處置等能力不足，也影響過了我國核電的進(jìn)一步提升。今后的發(fā)展需要聯(lián)合相關(guān)政府部門及有關(guān)企業(yè)協(xié)同努力，以規(guī)劃和政策為指引，加快產(chǎn)業(yè)科技攻關(guān)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)高水平發(fā)展，補(bǔ)其產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展短板，努力實現(xiàn)核能產(chǎn)業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

2.7促進(jìn)核能與地方經(jīng)濟(jì)融合，暢通公眾溝通，加強(qiáng)核科普宣傳

在核電廠所在的地區(qū)，核電不僅成為地方經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，為提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實力、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)，并且拉動了當(dāng)?shù)乜萍?、人文、旅游等多方面的進(jìn)步與發(fā)展，得到了當(dāng)?shù)厣鐣姷膹V泛認(rèn)可與支持。福島核事件導(dǎo)致公眾對核安全產(chǎn)生懷疑，因此核企業(yè)必須更加重視核安全，重視信息公開和公眾溝通，積極承擔(dān)社會責(zé)任。另外，由于核知識的復(fù)雜性和專業(yè)性，容易在公眾當(dāng)中產(chǎn)生誤解，故而，一定要做好相關(guān)知識的科普、宣傳，避免因消息的閉塞導(dǎo)致社會的動蕩。

3.目前我國核能產(chǎn)業(yè)方面的法律規(guī)制

我國核能方面的立法最早可追溯至1982年，當(dāng)時有關(guān)部門就已經(jīng)開始進(jìn)行核安全法律和法規(guī)的編制工作。1984年10月，國家核安全局成立后開始正式編纂核安全法律法規(guī)。

截至目前為止，我國已出臺多部與核能相關(guān)的法規(guī)，多為對全部核能產(chǎn)業(yè)的綜合性規(guī)范，且效力較低。這些條例從政府部門管制到企業(yè)責(zé)任，從各方面為核電產(chǎn)業(yè)提供了保障，進(jìn)行了約束。1986年10月29日生效的《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》中，國務(wù)院建立了國家核安全監(jiān)督管理辦法及機(jī)制，限定了國務(wù)院所指定的部門及各省、自治區(qū)、直轄市政府部門的監(jiān)管職能，明確了核電廠的法律責(zé)任，規(guī)范了核產(chǎn)業(yè)從設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營到人員資質(zhì)等方面的標(biāo)準(zhǔn);2011年1月8日生效的《核電廠事故應(yīng)急管理條例》，由國務(wù)院制定，明確應(yīng)急預(yù)案與防護(hù)措施的基本要求;2012年3月1日生效的《放射性廢物安全管理條例》，對包括核電廠所產(chǎn)生的廢棄物在內(nèi)的所有放射性廢物的處理、儲存、責(zé)任分配等進(jìn)行了詳盡的規(guī)制;2019年3月2日生效的《民用核安全設(shè)施監(jiān)督管理條例》，國務(wù)院核安全監(jiān)管部門對民用核安全設(shè)備，從設(shè)計、安裝到維修進(jìn)行了一條龍式的規(guī)范，并明確民用核設(shè)施運(yùn)營單位所應(yīng)承擔(dān)的全面責(zé)任。

法規(guī)、規(guī)章雖多，但更高效力的法律，我國僅有《核安全法》一部。2018年1月1日，《核安全法》正式實施，其立法是為了保障核能的安全使用，做好核事故的預(yù)防與善后，保護(hù)公眾與從業(yè)者的人身安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的成效?！逗税踩ā氛{(diào)整的是除軍事之外的一切核應(yīng)用，以安全第一、預(yù)防為主、責(zé)任明確、嚴(yán)格管理、縱深防御、獨(dú)立監(jiān)管、全面保障為原則。《核安全法》共分為八章，包含了核安全保障、核事故應(yīng)急、企業(yè)核安全責(zé)任、有關(guān)政府部門監(jiān)管體制、信息公開、公眾參與的權(quán)利等方面內(nèi)容。《核安全法》的誕生，既是對核能應(yīng)用問題的正式規(guī)范，也是對核能法律體系乃至我國法律體系的完善。

除此之外，2018年9月20日，核領(lǐng)域的“憲法”——《中華人民共和國原子能法》也再次啟動公開向公眾及各界專家征求意見的工作，若這一頂層法律能夠編寫得當(dāng)且成功頒布，對于核應(yīng)用的規(guī)制問題將會是如虎添翼，錦上添花。但照目前公布的草案來看，《原子能法》尚未有切實可行的條款，恐不能對我國的核產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生實際的影響，其生效之路仍漫漫而修遠(yuǎn)兮。

我國在制定國內(nèi)法律法規(guī)的同時，也加入了相關(guān)的國際組織，簽訂了一些國際條約，同國際社會接軌，實現(xiàn)核能產(chǎn)業(yè)的全球化發(fā)展。國際原子能機(jī)構(gòu)（International Atomic Energy Agency，簡稱IAEA）成立于1956年10月26日，總部在奧地利維也納，是一個同聯(lián)合國聯(lián)系，協(xié)同成員國政府共同參與核能領(lǐng)域的科技開發(fā)等事宜，向成員國提供技術(shù)支持、事故救援、輻射監(jiān)測方案及標(biāo)準(zhǔn)的組織。中國在1984年加入該組織，一直以來積極承擔(dān)各項任務(wù)與責(zé)任，做出了許多貢獻(xiàn)。中國簽訂的國際條約多為與他國在軍事方面約定核武器的使用的，涉及民用核能的少之又少，著名的有《核事故或輻射緊急援助公約》、《及時通報核事故公約》、《核材料實物保護(hù)公約》、《核安全公約》等。

4.我國核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題及解決建議

近年來我國核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，科技突飛猛進(jìn)，已經(jīng)成長為一個較為成熟的核能大國;同時深受各國外多次核事故的影響，公眾對核能產(chǎn)業(yè)的關(guān)注與擔(dān)憂與日俱增，我國確立了在保護(hù)公眾安全與健康的基礎(chǔ)上發(fā)展核能產(chǎn)業(yè)的大方向，形成了“發(fā)展與安全并重，以確保安全為前提發(fā)展”的立法、執(zhí)法原則。這些成果值得我們驕傲，但是我國核能產(chǎn)業(yè)中存在的問題也不容忽視。唯有正視問題，學(xué)習(xí)借鑒他國經(jīng)驗，在尊重本國實際情況的基礎(chǔ)上尋找一條適合自己的改革之路，才能推動核能產(chǎn)業(yè)走向更輝煌的明天。

4.1《原子能法》尚未出臺，與《核安全法》銜接有障礙

自我國的核能法律法規(guī)制定工作伊始，《原子能法》的制定就啟動了，至今已出臺六部草案，征詢公眾意見多次，但均因難以均衡各部門利益，無法達(dá)成一致意見，不了了之。2018年9月20日，司法部公布了最新版《原子能法（征求意見稿）》，向社會工作和各界專業(yè)人士征詢意見，這標(biāo)志著《原子能法》的制定揭開了新篇章。然而，閱覽該征詢意見稿，不難得出此均為概念性話語，無實質(zhì)內(nèi)容的結(jié)論。若是此草案通過，怕是對我國核能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及規(guī)制、核能法律體系的完善并不能起到太大的作用。

就《原子能法》的定位而言，有兩種道路可選：一是作為核領(lǐng)域基本法，負(fù)責(zé)對核使用進(jìn)行全方面的頂層設(shè)計，使其他法律法規(guī)成為它的深化或延伸;二是作為核能發(fā)展法，專注于核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的安全規(guī)制與保障。前者又分為百科全書式的詳細(xì)規(guī)范模式和框架式的簡約規(guī)范模式兩種。依照征詢意見稿，我國目前年是在試圖走框架式的簡約規(guī)范模式，將《原子能法》定性為核領(lǐng)域帶有基礎(chǔ)性和綜合性的法律，對原子能研究、開發(fā)與和平利用等所有活動作出全面規(guī)范。這一道理的選擇并沒有錯誤，但框架式的簡約規(guī)范不等同于“假大空”的套話。另外，將《原子能法》設(shè)定為核能發(fā)展法，對我國而言也不失為一種好的策略?！逗税踩ā肥呛祟I(lǐng)域關(guān)于安全問題的專門法，《原子能法》可以從促進(jìn)核能發(fā)展方面著手，同《核安全法》做好銜接，達(dá)到珠聯(lián)璧合的效果。

4.2核能監(jiān)管組織體系不完善

我國目前采取國家發(fā)改委下屬國家能源局、工業(yè)信息化部下屬國防科衛(wèi)局和環(huán)境保護(hù)部下屬國家核安全局為主要職能部門的管理格局。前兩個部門主要負(fù)責(zé)核電和核工業(yè)的管理，同時也在核應(yīng)急和核材料等方面具有一定的核安全監(jiān)管職能;后一部門主要負(fù)責(zé)核安全監(jiān)督。政府的規(guī)制要兼顧安全和發(fā)展兩個目標(biāo)，一般情況下，二者可以兼得，但有時發(fā)展與安全難免會起沖突。我國仍有政府部門監(jiān)管發(fā)展的同時也監(jiān)管安全的現(xiàn)狀，無異于“讓狐貍看管雞蛋”，是自欺欺人。

1954年，美國在開放核能用于民用時，規(guī)定由原子能委員會履行開發(fā)核武器、促進(jìn)民用原子能的發(fā)展和保護(hù)公眾健康與安全的職能。這種集核能發(fā)展與安全規(guī)制于一身的做法備受詬病，也為美國后期核能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展埋下禍端。果不其然，原子能委員會將重點放在了核能發(fā)展上面，導(dǎo)致了二者的失衡，美國在1960年代中期出現(xiàn)核電“浪潮市場”的同時，安全問題也不斷涌現(xiàn)。1974年，美國撤銷原子能委員會，成立能源研究與開發(fā)局和核規(guī)制委員會，前者分管核武器的開發(fā)與民用核能的發(fā)展規(guī)劃，后者負(fù)責(zé)核能產(chǎn)業(yè)安全的規(guī)制。

美國前期管理模式的混亂無疑是前車之鑒。雖然在我國現(xiàn)行的行政體制下成立像美國一樣的核規(guī)制委員會是十分困難的，且不一定適合我國國情，但分離促進(jìn)發(fā)展與安全規(guī)制的道路是可行的，這種職能的分離將極大促進(jìn)我國政府部門監(jiān)管的專注性，提升監(jiān)管的效率。新出臺的《核安全法》雖然已經(jīng)有這種意識，確立了“獨(dú)立監(jiān)管”的原則，但在實際操作中，該原則并未落地，未來核能的規(guī)制仍需努力。

核能發(fā)展是大勢所趨，注重新能源、清潔能源的發(fā)展和規(guī)劃，才能跟上世界的潮流，在全球化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有一席之地。目前，我國核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展順利，取得眾多成果，但仍有不足之處，唯有補(bǔ)足短板，才能得更遠(yuǎn)。

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