符珈瑜

摘要：本文研究在中國城市化及其理論爭論的背景下，對新農(nóng)村建設項目進行了評估，認為新農(nóng)村建設項目隱藏著促進積累體制轉型的潛在議程。優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟對實現(xiàn)以人為本的城市化具有結構性制約。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃;城市群;土地財政

本研究對《中國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》（以下簡稱“新城鎮(zhèn)化規(guī)劃”）及其實施情況進行了初步評估。2014年3月啟動的全國城市規(guī)劃仍然是中國城市化的重要指南。許多學者研究過這項計劃，但大多數(shù)人認為其既定目標是理所當然的。采取更具批判性的方法的研究沒有充分關注中國城市擴張的歷史背景、隨之而來的爭論，最重要的是，該計劃所固有的結構約束。

在評估新農(nóng)村計劃時，本研究提出了兩個相互關聯(lián)的論點，即“有序地將農(nóng)村流動人口轉變?yōu)槌鞘芯用瘛焙汀皟?yōu)化城市化模式”。首先，盡管人們認為，從以土地為中心的城市擴張向以人為中心的城市擴張轉變，但該計劃是有指導意義的通過經(jīng)濟審慎，這限制了農(nóng)村流動人口轉化為城市居民的速度，限制了他們獲得城市社會福利的程度。超越大多數(shù)批評家的觀點，新農(nóng)村規(guī)劃不僅僅是一個空間藍圖，而是一個隱藏的議程。通過促進國內消費、促進服務業(yè)和通過加強內陸城市的全球連通性來促進經(jīng)濟發(fā)展。利用空間定位促進經(jīng)濟增長的必要性決定了轉移農(nóng)村移民和優(yōu)化城市擴張的戰(zhàn)略，從而降低了這種方法的以人為本。

第二，從歷史的角度來看，新農(nóng)合聯(lián)盟戰(zhàn)略的新意受到質疑，認為優(yōu)化城市擴張的倡議（即控制大都市的過度增長并將城市中心從沿海地區(qū)轉移到內陸地區(qū)）讓人聯(lián)想到社會主義高度時期所采取的戰(zhàn)略。即使是加快將農(nóng)村流動人口轉變?yōu)槌鞘芯用竦呐Γㄟ@顯然推翻了自1958年以來實行的戶籍制度），也是為了解決分配正義和政治合法性方面的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)在過去幾十年中同樣是由城市發(fā)展政策解決的。在提出這一主張時，本文認為在理解中國城市化的過程中，除了經(jīng)濟利益外，還需要考察國家行為體的戰(zhàn)略利益和意識形態(tài)利益。它借鑒了“國家新自由主義”的概念，這個詞是用來描述中國1990年代后國家主導的發(fā)展的，目的是捕捉到似乎相互矛盾的國家主義努力，以調解國家融入資本主義世界經(jīng)濟，并促進其在增強社會主義合法性方面的意識形態(tài)利益。

這些說法引發(fā)了關于中國城市化的爭論，其中包括：中國國家主導的城市擴張正準備進入一個新階段，這一階段的特點是依賴新的戰(zhàn)略，部分是推進復雜的戰(zhàn)略和社會空間目標，這些目標與社會主義歷史有著某些延續(xù)性。具體而言，國家核計劃旨在通過加強國家的全球一體化、開發(fā)國內需求的潛力以及將發(fā)展重心擴展到內陸/西部地區(qū)，同時緩解該國最嚴重的社會空間不平等，加強國家安全，促進經(jīng)濟增長。

從這一分析中得出了三個初步結論。第一，雖然有相當數(shù)量的農(nóng)村流動人口已轉為城市居民，但城市社會保障的提供只略有增加。第二，雖然東部沿海城市群的一些第二產(chǎn)業(yè)轉移到內陸城市群，一些內陸城市的節(jié)點作用得到加強，但人口流動并沒有被引導到內陸地區(qū)的城市群或小城市。優(yōu)化城市擴張模式的目標僅部分實現(xiàn)。最后，與土地有關的收入在地方預算中所占的份額繼續(xù)增加，這使人們有理由擔心新一輪的土地征用將有機會進行新一輪的土地征用。

接下來將重點介紹對全國城鎮(zhèn)化規(guī)劃的現(xiàn)有評價，通過對其目標的分析，勾勒出國家核計劃的結構限制和對該計劃的進展情況進行初步分析，而結論則強調了主要論點，并提出了一些政策建議。

首先，它試圖超越大多數(shù)新農(nóng)村計劃的批評者，認為其舉措的不足之處，如農(nóng)村移民計劃轉換緩慢、社會保障不足、新引入的差別化戶口制度的隨意性以及對土地財政的持續(xù)依賴，這不僅是由于經(jīng)濟謹慎，而且是由于全國統(tǒng)一黨的隱藏議程，即促進向新的積累制度過渡而產(chǎn)生的結構性限制。這項議程涉及發(fā)展服務業(yè)的戰(zhàn)略，辦法是釋放經(jīng)濟上有保障的農(nóng)村移民的消費，促進生產(chǎn)性服務業(yè)，特別是通過加強內陸/西部城市的全球連通性和加強其節(jié)點作用來深化全球化。第二，全國婦女聯(lián)盟的政策通過轉變來加強社會空間平等和國家安全城市向內陸地區(qū)發(fā)展的軌跡與文化大革命期間采取的戰(zhàn)略相似，盡管目前的努力涉及到全球化的加劇，而不是追求自給自足。第三，為轉業(yè)城鎮(zhèn)居民提供更高水平的社會福利，特別是在內陸/西部地區(qū)。這不僅有助于實現(xiàn)真正以人為中心的城市化，還將有助于實現(xiàn)新農(nóng)合計劃將農(nóng)村移民從沿海地區(qū)大城市轉移出去的目標。國家需要財政改革，以便更好地滿足新城鎮(zhèn)居民的公共服務需求，并避免繼續(xù)依賴土地財政，從而導致土地征用的惡化。

鑒于本研究的發(fā)現(xiàn)，可提出一些政策建議。首先是需要為轉業(yè)城鎮(zhèn)居民提供更高水平的社會福利，特別是在內陸/西部地區(qū)。這不僅有助于實現(xiàn)真正以人為中心的城市化，還將有助于實現(xiàn)新農(nóng)合計劃將農(nóng)村移民從沿海地區(qū)大城市轉移出去的目標。第二，國家需要財政改革，以便更好地滿足新城鎮(zhèn)居民的公共服務需求，并避免繼續(xù)依賴土地財政，從而導致土地征用的惡化。然而，鑒于不同行政層級城市資源的差異，以及城市群作為城市發(fā)展基礎的重要性日益上升，財政改革不應僅在城市政府層面進行。與提供公共服務一樣，需要考慮城市群內不同級別政府之間的協(xié)調，城市群可以跨越多個省。最后，試圖同時促進社會空間平等和經(jīng)濟發(fā)展，導致后者對實現(xiàn)以人為中心的城市化施加了結構性限制。

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