張雪 吳濱蘭

摘要：社區(qū)是社會(huì)中基礎(chǔ)的組成部分，是居民生活中必不可少的一種群體性機(jī)構(gòu)。創(chuàng)新加強(qiáng)城市社區(qū)治理的模式，是提高居民的生活水平、促進(jìn)社會(huì)合理有效管理、實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安的重要內(nèi)容。隨著改革不斷深入，在社會(huì)轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程中，社區(qū)的治理模式也不可避免地經(jīng)歷著這種變革，一定程度上出現(xiàn)了與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題，社區(qū)治理理念不明確、管理機(jī)構(gòu)角色錯(cuò)位、管理者的專(zhuān)業(yè)化程度不高、社區(qū)組織功能失位等。因此，本文探討了目前我國(guó)比較有代表性的社區(qū)治理模式，以期從中找到突破點(diǎn)，促進(jìn)社區(qū)治理模式的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;模式;創(chuàng)新

社區(qū)是指生活在一個(gè)固定地域內(nèi)的人們所組成的社會(huì)共同體，其成員有著共同的利益、共同的交往對(duì)象，并均經(jīng)由家庭、鄰居而融入社區(qū)，履行社會(huì)規(guī)范，行使社會(huì)功能，從而形成該社會(huì)共同體特有的社會(huì)福利和價(jià)值體系。

一、社區(qū)治理的概述

治理是指為了實(shí)現(xiàn)某一既定目標(biāo)，而明智地運(yùn)用各種手段，將某項(xiàng)事務(wù)作為一種事業(yè)進(jìn)行處理或監(jiān)督的行為。我國(guó)的社區(qū)治理是指在政府的指導(dǎo)下，社區(qū)內(nèi)各種組織、機(jī)構(gòu)、單位和居民，為滿(mǎn)足社區(qū)成員各方面需求，維持社區(qū)正常的秩序，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展和繁榮，對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行自我管理的活動(dòng)。社區(qū)治理的內(nèi)容主要包括人口、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生、治安、文化教育、社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社區(qū)家庭治理等方面。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)社區(qū)治理的界定有著不同的闡釋?zhuān)徊糠质且越值擂k事處轄區(qū)作為社區(qū)的地域范圍，一部分則是以居民委員會(huì)轄區(qū)作為社區(qū)的地域界定。本課題中所研究的社區(qū)治理中社區(qū)的界定是基于居民委員會(huì)轄區(qū)這樣一個(gè)地域界定為基礎(chǔ)的。

二、社區(qū)治理的典型模式

我國(guó)的社區(qū)治理主要是以居委會(huì)定位的，本課題著重對(duì)國(guó)內(nèi)最早開(kāi)始沈陽(yáng)模式以及與中國(guó)情況較為相似的新加坡模式進(jìn)行分析。

（一）我國(guó)城市社區(qū)治理的四種模式

1.政府主導(dǎo)模式

我國(guó)政府主導(dǎo)的社區(qū)治理，是在政黨和政府直接領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)的，各主體配合默契，提供社區(qū)公共服務(wù)、完善社區(qū)治理架構(gòu)、培育社區(qū)自治組織、發(fā)展社區(qū)公共參與的治理模式。這種模式具有強(qiáng)大的制度優(yōu)勢(shì)，并且依賴(lài)領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人魅力，資源整合能力較強(qiáng)，然而也存在著政府過(guò)度干預(yù)后社區(qū)自治能力減弱的問(wèn)題。

2.市場(chǎng)主導(dǎo)模式

市場(chǎng)主導(dǎo)的社區(qū)治理模式主要依靠市場(chǎng)力量為社區(qū)提供公共服務(wù)，資源配置能力強(qiáng)，但這更多地是依靠以企業(yè)的職能和責(zé)任，難免遇到市場(chǎng)失靈的情況。當(dāng)市場(chǎng)原則與社區(qū)公共服務(wù)的原則發(fā)生沖突的時(shí)候，市場(chǎng)模式的不足就會(huì)充分展現(xiàn)。

3.社會(huì)自治模式

社會(huì)自治依靠社會(huì)力量尤其社區(qū)居民自發(fā)組織起來(lái)的社區(qū)自治模式，社區(qū)成員依靠社會(huì)資源，建立社區(qū)自治組織，推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)育，處理社區(qū)公共事務(wù)，推動(dòng)社區(qū)參與與社區(qū)服務(wù)的完善。其最大的優(yōu)勢(shì)就是實(shí)現(xiàn)了居民自治，但現(xiàn)實(shí)是幾乎沒(méi)有資源動(dòng)員能力，發(fā)展遇到瓶頸。

4.專(zhuān)家參與模式

專(zhuān)家作為外部力量介入社區(qū)治理，主要是專(zhuān)家學(xué)者提供咨詢(xún)，或者直接參與到社區(qū)治理，其具有制度和政策咨詢(xún)的有利條件，也有一定的資源動(dòng)員力，但卻容易產(chǎn)生外部依賴(lài)，可持續(xù)發(fā)展的可能性較弱。另外，專(zhuān)家也不是社區(qū)直接利益的相關(guān)者，對(duì)現(xiàn)實(shí)具體事務(wù)的操作也缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并且不是專(zhuān)職社區(qū)工作者，因此只能成為一種方式，而不是唯一。

（二）社區(qū)治理的典型個(gè)案模式

1.沈陽(yáng)模式

沈陽(yáng)模式對(duì)社區(qū)的劃分上也是根據(jù)地緣關(guān)系和居民對(duì)固定群體的心理認(rèn)同感，主要有以居民居住地為單位的“板塊型社區(qū)”、相對(duì)獨(dú)立并有一定規(guī)模的居民小區(qū)為單位的“小區(qū)型社區(qū)”、以職工家屬聚居區(qū)為主體的“單位型社區(qū)”以及根據(jù)社區(qū)不同功能劃分的“功能型社區(qū)”。這種社區(qū)類(lèi)型劃分標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展中是一個(gè)新的變化，在社區(qū)由統(tǒng)一化、單一化轉(zhuǎn)向個(gè)性化、多元化中邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。沈陽(yáng)市為建立新型的社區(qū)治理模式，建構(gòu)了包括決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導(dǎo)層四個(gè)層次的新的社區(qū)治理體系。由這四個(gè)層次組織構(gòu)建起社區(qū)治理體系，并在履行各自職能的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)多方參與、共同管理、權(quán)責(zé)分明、相互監(jiān)督，是社區(qū)自治主體多元化的新的進(jìn)步。這種社區(qū)治理體制，在一定的程度上實(shí)現(xiàn)了自治，使社區(qū)不再是“政府的跑腿兒”，而是“群眾自治組織”。

2.新加坡模式

新加坡模式其本質(zhì)就是政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式，是以政府為主導(dǎo)的社區(qū)治理與運(yùn)作模式強(qiáng)化政府的作用，同時(shí)使政府可以加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的治理。政府在社區(qū)治理中的職能主要涉及四個(gè)方面的內(nèi)容，首先是要負(fù)責(zé)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃和建造，其次是對(duì)社區(qū)領(lǐng)袖和社區(qū)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行培訓(xùn)，然后需要發(fā)起社區(qū)活動(dòng)，倡導(dǎo)特定的社會(huì)價(jià)值觀，對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行教育，最后是對(duì)社區(qū)建設(shè)和活動(dòng)予以財(cái)政支持，負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)的預(yù)算與撥款事宜。由于新加坡這個(gè)國(guó)家特有的國(guó)情特殊，其社區(qū)治理體系也是非常完善的，在社區(qū)內(nèi)部實(shí)行委員會(huì)制度，主要包括居民顧問(wèn)委員會(huì)、社區(qū)中心治理委員會(huì)和居民委員會(huì)三個(gè)組織，由政府組織自上而下管理，結(jié)構(gòu)非常嚴(yán)密，職責(zé)分工明確，委員會(huì)的工作者都是義務(wù)的，確保了社區(qū)建設(shè)與管理井然有序。

從上述兩個(gè)典型的案例中，筆者認(rèn)為，兩者雖然在一定時(shí)期取得了比較好的成果，但是隨著時(shí)間的發(fā)展都顯現(xiàn)出了其中的不足。沈陽(yáng)模式最大的亮點(diǎn)就是群眾自治，這雖然還原了社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)，然而卻在一定程度上忽略了政府、社會(huì)組織在社區(qū)治理過(guò)程中的作用，導(dǎo)致了政府角色的“缺位”，以及社區(qū)居民的參與積極性不高;而新加坡模式則是與沈陽(yáng)模式截然相反的走向，這種模式過(guò)于重視政府在社區(qū)治理中的指導(dǎo)性作用，而嚴(yán)重忽視了作為社區(qū)主體的人的存在感，使社區(qū)居民以及社區(qū)中的團(tuán)體、組織、單位參與社區(qū)事務(wù)的主動(dòng)性減弱。

三、多級(jí)聯(lián)動(dòng)的社區(qū)治理模式創(chuàng)新

社區(qū)治理模式是一個(gè)有機(jī)的、聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)和整體，具有政治控制、行政管理、公共服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和自治五大核心職能。三級(jí)聯(lián)動(dòng)主要是指政府、社會(huì)、居民三者之間的分工與合作，由這三大支柱共同促進(jìn)社區(qū)的和諧穩(wěn)定，提升居民的生活水平。

（一）社區(qū)居民自治

社區(qū)作為自治組織的性質(zhì)是由其自身的特點(diǎn)所決定的。社區(qū)自治的權(quán)力是社區(qū)根據(jù)居民的意愿對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行依法管理，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我管理、自我發(fā)展，因此這種權(quán)力來(lái)自于社會(huì)權(quán)力本身，是社會(huì)權(quán)力一種固有的運(yùn)作方式。通過(guò)建立“社區(qū)治理委員會(huì)”、“社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)"等機(jī)構(gòu)積極拓寬居民參與的渠道和途徑，讓居民表達(dá)自己對(duì)社區(qū)建設(shè)的要求和建議，加強(qiáng)對(duì)政府政策的支持和合作。社區(qū)內(nèi)的“名人”資源、婦女，甚至任何一個(gè)居民，都可以成為社區(qū)治理的組成部分。通過(guò)組織社區(qū)活動(dòng)，培養(yǎng)居民的興趣愛(ài)好，加強(qiáng)社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)，從而最終使全民參與到社區(qū)治理與服務(wù)體系中。社區(qū)自治意味著社區(qū)自我管理社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)，但社區(qū)自治并不排斥政府的行政管理，兩者之間并非對(duì)立關(guān)系，而是合作關(guān)系，即分工協(xié)作，相互配合，相互支持。

（二）發(fā)揮政府管理的主體作用

在社區(qū)自治的同時(shí)，政府依然要履行行政管理職能，包括指導(dǎo)社區(qū)工作、對(duì)社區(qū)自治財(cái)政方面的支持、培育社區(qū)各類(lèi)社會(huì)組織成長(zhǎng)等。一是地方政府在社區(qū)治理中的主要職責(zé)是制定社區(qū)建設(shè)與治理的政策，實(shí)施監(jiān)督、考核，其職能定位就是政治控制、行政管理和公共服務(wù)職能。二是街道辦事處是基本城市化的行政區(qū)劃，是市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，受市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。其主要職能定位是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，包括辦理市、市轄區(qū)政府有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng);指導(dǎo)居民委員會(huì)工作;反映居民意見(jiàn)和要求。三是社區(qū)是基層群眾性自治組織，通過(guò)組織居民參與社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我治理、自我教育、自我服務(wù)，具有基層性、群眾性、自治性、地域性等特征。其職能定位為自治職能，工作核心是治理與服務(wù)。

（三）社會(huì)各界的廣泛聯(lián)動(dòng)

基層治理，關(guān)鍵在人。如何激發(fā)社會(huì)各界參與社會(huì)治理的積極性和干事創(chuàng)業(yè)的活力，需要各方力量探索實(shí)施基層治理人才養(yǎng)成計(jì)劃，任重而道遠(yuǎn)。

1.發(fā)揮網(wǎng)格員時(shí)代主導(dǎo)作用

為全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，推動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格化發(fā)展，推進(jìn)社區(qū)功能提質(zhì)增效，社區(qū)“網(wǎng)格員”正式走上歷史舞臺(tái)，開(kāi)始了特殊使命，扮演著特殊角色。網(wǎng)格員職責(zé)涵蓋信息采集、綜合治理、勞動(dòng)保障、民政服務(wù)、計(jì)劃生育、環(huán)境整治、農(nóng)資農(nóng)技服務(wù)等內(nèi)容，在基層社區(qū)開(kāi)展網(wǎng)格化工作可以將大量矛盾、隱患解決在萌芽階段，也有利于精準(zhǔn)執(zhí)法，提高行政效率，因此，社區(qū)服務(wù)管理網(wǎng)格化是社會(huì)治理創(chuàng)新的重要實(shí)踐，是促進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化的創(chuàng)新方法，符合新時(shí)代要求和發(fā)展趨勢(shì)。

2.促進(jìn)專(zhuān)業(yè)社區(qū)工作者隊(duì)伍發(fā)展

人是治理中的關(guān)鍵，社區(qū)治理的過(guò)程中也需要高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的社區(qū)工作者，因此必須與高校、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，為社區(qū)治理提供高質(zhì)量的專(zhuān)業(yè)人才。對(duì)社區(qū)工作者的培養(yǎng)和發(fā)展需要重視和加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍的培養(yǎng)和管理，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、以會(huì)代訓(xùn)、崗位實(shí)踐、外出考察，鼓勵(lì)他們參加資格考試、持證上崗等多種方式，全面提高社工隊(duì)伍綜合素質(zhì)和能力;同時(shí)也可以通過(guò)設(shè)立“社工節(jié)”，發(fā)展社區(qū)工作者的文化建設(shè);在物質(zhì)和精神方面也需要利用獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制、薪酬福利待遇、政治職業(yè)地位，激發(fā)社區(qū)工作者的積極性和熱情。

3.發(fā)展社會(huì)組織輔助作用

社會(huì)組織不僅是社區(qū)服務(wù)可利用的資源，也是培育社區(qū)文化、促進(jìn)社區(qū)整合的力量，為實(shí)現(xiàn)公民的自治管理提供了有效的組織方式。近年來(lái)，我國(guó)在發(fā)展社會(huì)組織方面取得了不少的成就，也存在著一些問(wèn)題，對(duì)社會(huì)組織往往存在著多重治理，影響了其自治性和民間性的特征，而且對(duì)其限制過(guò)多，扶植力度不足，使其不能發(fā)揮較完善的作用。因此，要進(jìn)一步培育和發(fā)展社會(huì)組織，充分發(fā)揮它們?cè)谏鐓^(qū)建設(shè)過(guò)程中的作用，我們就有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的一些治理方式。西方國(guó)家的社會(huì)組織積累了豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這為我國(guó)社區(qū)非營(yíng)利組織的發(fā)展提供了有效的借鑒，但是同時(shí)我們也需要將西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)加以本土化。一方面政府應(yīng)該對(duì)社區(qū)有利的社會(huì)組織采取一定的減免稅政策，以減輕社會(huì)組織的發(fā)展負(fù)擔(dān);另一方面要逐步增加政府的投入，利用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，增加社會(huì)組織對(duì)社區(qū)治理實(shí)務(wù)的參與度。

4.推動(dòng)志愿者隊(duì)伍補(bǔ)充建設(shè)

志愿者隊(duì)伍建設(shè)不僅僅是發(fā)展社會(huì)中的志愿者，還包括社區(qū)內(nèi)的志愿者隊(duì)伍建設(shè)。社會(huì)上的志愿者主要包括以大學(xué)生為代表的青年學(xué)生，具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力的醫(yī)護(hù)人員、社會(huì)工作者、心理咨詢(xún)師、律師等對(duì)社區(qū)治理有促進(jìn)作用的群體，當(dāng)然也包括有經(jīng)驗(yàn)、有聲譽(yù)、有地位、有物質(zhì)的社會(huì)人士及團(tuán)體。社區(qū)內(nèi)的志愿者隊(duì)伍主要是以老年志愿者為主，因?yàn)樗麄冇凶銐虻臅r(shí)間和經(jīng)歷從事社區(qū)治理服務(wù)活動(dòng)，可以充分利用老黨員、老干部們豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感為社區(qū)服務(wù)。通過(guò)建立服務(wù)志愿者隊(duì)伍，加大社區(qū)人力資源開(kāi)發(fā)的力度，提升居民的公益精神和奉獻(xiàn)精神。

創(chuàng)新式的社區(qū)治理模式的建立是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，也是一個(gè)需要耐心等待和努力的過(guò)程，要求我們不斷地在實(shí)踐中完善?？梢灶A(yù)見(jiàn)，模式創(chuàng)新必將給社區(qū)治理帶來(lái)巨大的治理效益，有助于盡快地發(fā)展社區(qū)人性化的環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)管理事業(yè)的發(fā)展。

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