鄭滕華

【摘 要】農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題逐漸成為社會(huì)各界高度關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標(biāo)。在此背景下加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。然而，由于目前土地制度與法律等各方面存在重大缺陷致使我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨一系列問題與挑戰(zhàn)，而解決這些問題不僅要從制度方面著手更要從法律層面去探索。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地;流轉(zhuǎn);風(fēng)險(xiǎn);利益保障;法律制度

今年以來(lái)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)逐步發(fā)展成為我國(guó)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基本渠道，成為堅(jiān)持和完善家庭承包經(jīng)營(yíng)基本土地制度的重要舉措。這極大地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，土地和農(nóng)民問題也是不可忽視的，由于農(nóng)民素質(zhì)過低、流轉(zhuǎn)制度不完整、政府監(jiān)管不力以及相關(guān)立法不完善等因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)制約了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛矛盾則成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。為推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更加健康、規(guī)范、有序進(jìn)行，必須立足土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和農(nóng)村實(shí)際，在法律層面上不斷探索完善相關(guān)立法制度推進(jìn)改革，才能最終推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村土地科學(xué)流轉(zhuǎn)，實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義

要搞清農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，首先需要弄清農(nóng)村土地和農(nóng)村土地權(quán)利，農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有但依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地和草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。而農(nóng)村土地權(quán)利分為兩個(gè)層級(jí)即所有權(quán)和使用權(quán)。我們認(rèn)為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村中屬于集體所有的土地，在所有權(quán)保持不變的前提下，其土地使用權(quán)依法在不同主體之間進(jìn)行流動(dòng)和轉(zhuǎn)移。其次，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的推動(dòng)器。土地流轉(zhuǎn)不僅可以克服長(zhǎng)期的家庭承包經(jīng)營(yíng)制所導(dǎo)致的土地生產(chǎn)分散化、經(jīng)營(yíng)粗放化，還能將土地集中經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。與此同時(shí)使大多數(shù)農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的生產(chǎn)生活重心真正轉(zhuǎn)向城市，農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)移。另一方面城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使農(nóng)村土地價(jià)值不斷增值，使得農(nóng)民獲取不小的收益。以上這些現(xiàn)象都為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供了資源。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的主要問題

近幾年我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快，流轉(zhuǎn)范圍也在日益擴(kuò)大，隨之也出現(xiàn)諸多問題，阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序進(jìn)行。我國(guó)當(dāng)前應(yīng)審慎對(duì)待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不應(yīng)過于盲目而忽視問題的存在。

（一）土地流轉(zhuǎn)程序不合規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，很多農(nóng)民仍然只有口頭約定，未依據(jù)法定程序辦理手續(xù)，訂立流轉(zhuǎn)合同，以至于在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生較多矛盾。二是部分地區(qū)政府存在罔顧農(nóng)民個(gè)體意志為政府利益而強(qiáng)行進(jìn)行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益及社會(huì)穩(wěn)定。目前，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制尚不健全，流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)也尚未形成大部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)信息體系尚未建立起來(lái)相關(guān)的工作人員配備不全部分地區(qū)為了完成流轉(zhuǎn)指標(biāo)，重復(fù)申報(bào)流轉(zhuǎn)面積的現(xiàn)象存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)政府組織在協(xié)調(diào)引導(dǎo)土地調(diào)劑矛盾處理！監(jiān)督管理方面，沒有發(fā)揮好應(yīng)有的作用，強(qiáng)迫地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象存在。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善。大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必然造成相當(dāng)一部分農(nóng)民失去土地。他們中的一部分通過進(jìn)城實(shí)現(xiàn)再就業(yè)而另一部分由于種種原因可能面臨失業(yè)。倘若沒有完善的社會(huì)保障體系，這些農(nóng)民就會(huì)無(wú)業(yè)無(wú)地且無(wú)收入來(lái)源。目前隨著社會(huì)的快速持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村已建立了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。但是，農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障范圍仍十分有限且我保障體系還很不完善無(wú)法真正保障失地農(nóng)民利益。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度不健全。農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的一個(gè)必然結(jié)果是農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，這是對(duì)我國(guó)目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制重大改革。然而目前我法律制度還很不完善，主要體現(xiàn)在：一是缺少專門統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度。二是現(xiàn)有制度缺乏系統(tǒng)性和整體性。法律制度的不健全導(dǎo)致各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐比較混亂，有些地方甚至違背平等自愿有償原則進(jìn)行非法強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度還很不健全的情形下，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，一方面會(huì)引起農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的混亂，同時(shí)在實(shí)踐中還可能會(huì)侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

三、解決農(nóng)村土地流過程中出現(xiàn)系列問題的對(duì)策

（一）強(qiáng)化政府在土地流轉(zhuǎn)中的公共服務(wù)職能是農(nóng)村建設(shè)的保障。首先，為了穩(wěn)步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，政府要積極建立土地流轉(zhuǎn)信息公布平臺(tái)，如建立專門的網(wǎng)上土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)或是設(shè)立專門的流轉(zhuǎn)信息查詢處等。相關(guān)部門一定要采取形式多樣的宣傳方式，將有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的政策信息等及時(shí)傳達(dá)講解給農(nóng)民。同時(shí)引導(dǎo)農(nóng)民按照法定程序流轉(zhuǎn)土地，強(qiáng)化農(nóng)民的自我保護(hù)意識(shí)。其次要建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，拓寬就業(yè)渠道，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)條件。第三，加大農(nóng)業(yè)保障力度，把農(nóng)民從土地作為唯一的收入來(lái)源中解放出來(lái)，解除農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后沒有經(jīng)濟(jì)保障的后顧之憂。農(nóng)民工進(jìn)城后則需進(jìn)一步突破城鄉(xiāng)戶籍束縛，消除農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)等壁壘。再給他們提供公平就業(yè)環(huán)境和更多就業(yè)崗位的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的知識(shí)技能培訓(xùn)，以提高他們的自身素質(zhì)和就業(yè)能力，讓他們能更快更容易地融入城市，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更多的有效空間。最后，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共教育資源的投入，特別是要做好對(duì)農(nóng)民的教育培訓(xùn)和指導(dǎo)工作，要利用先進(jìn)的教育資源和設(shè)施，改變當(dāng)前農(nóng)村教育中不適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)容和方式。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律體系。政府應(yīng)對(duì)目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題進(jìn)行深入研究，盡快制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法，并對(duì)現(xiàn)有法律中較為陳舊的條款進(jìn)行修訂，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)真正做到有法可依有法必依。切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益同時(shí)在法律中要嚴(yán)格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的用途，這也是保證我國(guó)耕地面積和糧食安全的重要措施。在土地流轉(zhuǎn)過程中依據(jù)相關(guān)法律，積極引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)。幫助農(nóng)民制定標(biāo)準(zhǔn)的合同樣本，并結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋厍闆r，由政府引導(dǎo)農(nóng)民互利互換，同時(shí)要有效禁止流轉(zhuǎn)過程中的強(qiáng)迫行為，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受損及保證土地用途不變。

（三）健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制推進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作要在穩(wěn)定家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，引入市場(chǎng)機(jī)制，逐步健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，積極有序推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從家庭分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

四、結(jié)語(yǔ)

處理好土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村城鎮(zhèn)化的關(guān)系是推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的有效途徑之一，是優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大措施，是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的必由之路。中國(guó)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化任務(wù)遠(yuǎn)未完成，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，必須腳踏實(shí)地科學(xué)穩(wěn)妥地進(jìn)行，才能讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。

【參考文獻(xiàn)】

[1]郎佩娟.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的深層問題與政府行為[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（1）：28-32.

[2]尚合慧，舒永久.中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化研究述評(píng)- 基于馬克思主義人本思想的視角[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與科技，2010（12）：117-118.

[3]丁關(guān)良，李賢紅.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵界定研究[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008（6）：5-13.

[4]蘇玉棟.我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)作用研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2009（16）：26-27.

[5]孟祥林，王印傳.新型城鄉(xiāng)形態(tài)下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011：78.

[6]王健君，王子鳶.城鎮(zhèn)化：后危機(jī)中國(guó)新動(dòng)力[J].瞭望，2010（10）：80.