摘要：目前，隨著政府制度改革的不斷深入，我國(guó)對(duì)于廉潔型政府建設(shè)的投入也在不斷增加，對(duì)于縣級(jí)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，確保會(huì)計(jì)信息的真實(shí)完整，防范舞弊和預(yù)防腐敗的發(fā)生，保證國(guó)有資產(chǎn)的安全和有效使用，以提高公共服務(wù)效率和效果的優(yōu)化配比，這就要求縣級(jí)行政事業(yè)單位要制定出切實(shí)可行的內(nèi)控制度，并貫徹執(zhí)行。本文首先概述了行政事業(yè)單位內(nèi)控制度相關(guān)理論，然后分析了縣級(jí)行政事業(yè)單位存在的內(nèi)控制度執(zhí)行環(huán)境差、全員參與程度不高、監(jiān)督考核機(jī)制缺失、中高級(jí)人才缺乏等問題，最后針對(duì)問題提出改善內(nèi)控執(zhí)行環(huán)境、加強(qiáng)監(jiān)督考核機(jī)制、對(duì)中高級(jí)人才的激勵(lì)等優(yōu)化策略。本文旨在對(duì)縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度落實(shí)和進(jìn)一步完善提供借鑒。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;問題對(duì)策

一、引言

縣級(jí)行政事業(yè)單位是我國(guó)重要的政府職能部門，是縣級(jí)進(jìn)行公共項(xiàng)目建設(shè)，為公眾服務(wù)、接受政府和社會(huì)監(jiān)督，向公眾和國(guó)家負(fù)責(zé)，資金來(lái)源全部或大部分由財(cái)政撥款解決的職能組織。其內(nèi)控制度是否建立、能否有效實(shí)施，應(yīng)引起縣級(jí)及以上政府部門的高度重視。找出問題并解決問題，將內(nèi)控建設(shè)做實(shí)、做細(xì)，使其貫穿于全部業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過程，是當(dāng)前縣級(jí)行政事業(yè)單位需要關(guān)注的重要問題。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度相關(guān)理論概述

行政事業(yè)單位是不以營(yíng)利為目的的，為社會(huì)提供公共服務(wù)的公益性組織。是進(jìn)行公共項(xiàng)目建設(shè)、為公眾提供服務(wù)的組織，其權(quán)力是國(guó)家賦予的，因此工作的開展也必須向國(guó)家匯報(bào)并對(duì)公眾負(fù)責(zé)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)其對(duì)單位潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和非財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)控制，通過制定制度，執(zhí)行制度和程序，實(shí)施相關(guān)防范措施，對(duì)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行的防范和管控。在實(shí)際工作中具體體現(xiàn)為單位通過設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程、繪制流程圖、梳理各項(xiàng)業(yè)務(wù)并制定制度，如此循環(huán)反復(fù)，不斷修改優(yōu)化各項(xiàng)制度，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和非財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的約束和規(guī)范，更好地反映單位的經(jīng)濟(jì)狀況和履職情況。

三、 當(dāng)前縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度所存在的問題與形成的原因

（一）單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識(shí)淡溥，內(nèi)控執(zhí)行環(huán)境差

內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制得以落實(shí)和執(zhí)行的基礎(chǔ)，是單位領(lǐng)導(dǎo)誠(chéng)信和價(jià)值觀的體現(xiàn)。很多單位領(lǐng)導(dǎo)尤其是單位負(fù)責(zé)人只注重單位主要業(yè)務(wù)活動(dòng)的發(fā)展，對(duì)內(nèi)部控制基本知識(shí)缺乏了解，對(duì)建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識(shí)不到位，從而忽略了對(duì)內(nèi)部控制的管理。認(rèn)為建立內(nèi)部控制制度就是建章立制，所以在制定單位內(nèi)部控制制度時(shí)，不對(duì)單位的實(shí)際情況進(jìn)行了解和調(diào)查，只圖簡(jiǎn)單省事，照搬照抄其他地州、其他單位性質(zhì)相類似的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，或者干脆把本單位原來(lái)建立的各項(xiàng)規(guī)章制度加總合并起來(lái)就是內(nèi)部控制制度。沒有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制制度應(yīng)是貫穿于整個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過程，是一種環(huán)環(huán)相扣的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，也沒有意識(shí)到做為單位負(fù)責(zé)人的自己和全部業(yè)務(wù)部門的工作人員在內(nèi)控過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。

部分單位認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)僅僅只是財(cái)務(wù)部門的事情，是對(duì)財(cái)務(wù)工作和財(cái)務(wù)人員的控制，財(cái)務(wù)人員只要會(huì)做賬并能應(yīng)付各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作，不要出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，就代表單位已做好內(nèi)控建設(shè)，沒有把內(nèi)控建設(shè)提升到單位內(nèi)部管理的高度。業(yè)務(wù)部門又認(rèn)為加強(qiáng)內(nèi)控后，任何報(bào)銷事項(xiàng)都有金額、時(shí)間和審批權(quán)限的限制，辦事程序和手續(xù)繁雜，需要審批和簽字的部門和領(lǐng)導(dǎo)較多，不夠靈活，降低了報(bào)銷的速度，所以對(duì)內(nèi)控建設(shè)采取消極應(yīng)付的態(tài)度，阻礙內(nèi)控制度的執(zhí)行。

（二）內(nèi)控主體責(zé)任不明，權(quán)責(zé)界限不清

縣級(jí)行政事業(yè)單位屬于基層單位，普遍規(guī)模不大，人員較少，部門設(shè)置相對(duì)簡(jiǎn)單，大部分單位都沒有條件設(shè)置內(nèi)審部門，對(duì)于內(nèi)控制度的牽頭部門、評(píng)價(jià)與監(jiān)督部門均為財(cái)務(wù)部門，等同于財(cái)務(wù)部門自己建立內(nèi)控制度對(duì)自己進(jìn)行監(jiān)督，然后自己又對(duì)該項(xiàng)活動(dòng)的結(jié)果進(jìn)行自我分析和評(píng)價(jià)，全過程無(wú)單位領(lǐng)導(dǎo)和其他部門參與，導(dǎo)致權(quán)責(zé)界限不清，讓內(nèi)控工作流于形式，沒有起到內(nèi)控建設(shè)的基本作用，更沒有對(duì)政府的受托責(zé)任和國(guó)有資金使用的效益和效果起到真正的自查和監(jiān)管作用。

（三）監(jiān)督評(píng)價(jià)和考核機(jī)制缺失

在日常的監(jiān)督、考核和審計(jì)過程中，財(cái)政部門、審計(jì)部門和紀(jì)律監(jiān)委部門更多的是關(guān)注財(cái)政資金使用的合法性和合規(guī)性，以及是否專款專用等合理性方面，較少涉及對(duì)單位的內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行檢查指導(dǎo)，也未對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施的有效性進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。對(duì)未建立和實(shí)施內(nèi)部控制的單位沒有任何的追究問責(zé)機(jī)制，致使單位負(fù)責(zé)人和各業(yè)務(wù)部門認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)只是財(cái)務(wù)部門的事，是為了應(yīng)付財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門的檢查，所以當(dāng)單位出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問題時(shí)，更多是追究當(dāng)事人的責(zé)任，很少有人關(guān)注到這是單位在內(nèi)部控制建設(shè)方面出了問題，更沒有對(duì)內(nèi)控建設(shè)“第一責(zé)任主體”的單位負(fù)責(zé)人追究問責(zé)。

（四）中、高級(jí)財(cái)務(wù)人才缺乏，內(nèi)控建設(shè)信息滯后

縣級(jí)行政事業(yè)單位由于重業(yè)務(wù)發(fā)展，輕財(cái)務(wù)管理，在制定單位人員編制方案時(shí)中、高級(jí)職稱人員的聘任以其所在單位主系列人員為主要聘任對(duì)象，財(cái)務(wù)人員作為每個(gè)單位的輔助人員往往被忽略。即使財(cái)務(wù)人員通過自身努力取得中、高級(jí)職稱，也會(huì)被拒聘或高職低聘，不能享受與其所取職稱相應(yīng)的工資報(bào)酬，從而嚴(yán)重打擊了財(cái)務(wù)人員努力提升自己專業(yè)知識(shí)的積極性。另外由于縣級(jí)單位經(jīng)濟(jì)落后的原因，沒有足夠的資金支持內(nèi)控信息化系統(tǒng)的建立，導(dǎo)致內(nèi)控管理信息系統(tǒng)覆蓋率低，內(nèi)控信息建設(shè)處于落后狀態(tài)，制約了單位內(nèi)控建設(shè)的推進(jìn)和發(fā)展。

四、縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的改進(jìn)策略

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和全體人員的內(nèi)控意識(shí)，逐步改善內(nèi)控環(huán)境

良好的內(nèi)控意識(shí)是確保內(nèi)控制度得以建立健全和有效實(shí)施的重要保證，是內(nèi)部控制制度中最重要的一項(xiàng)內(nèi)容。行政事業(yè)單位的層級(jí)結(jié)構(gòu)相對(duì)明確，單位負(fù)責(zé)人有著較強(qiáng)的決定權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，因此單位負(fù)責(zé)人是推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)的關(guān)鍵執(zhí)行人和責(zé)任人，內(nèi)控意識(shí)的增強(qiáng)要從單位負(fù)責(zé)人抓起。首先應(yīng)通過持續(xù)有效的宣傳和培訓(xùn)，包括動(dòng)員領(lǐng)導(dǎo)參加內(nèi)控培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織的學(xué)習(xí)、將各級(jí)政府發(fā)布的內(nèi)控文件的精神、要求和措施整理成領(lǐng)導(dǎo)容易理解的文字，找機(jī)會(huì)向其請(qǐng)示并與之交流和探討，使其逐步認(rèn)識(shí)有效的內(nèi)部控制是單位有效運(yùn)行和管理的基礎(chǔ)，并與時(shí)俱進(jìn)地學(xué)習(xí)先進(jìn)的內(nèi)控管理思想和方法，不斷完善自身的知識(shí)結(jié)構(gòu);自覺參與內(nèi)控牽頭部門的內(nèi)控制度建設(shè)工作，真正確立對(duì)財(cái)務(wù)工作和內(nèi)部控制建設(shè)“第一責(zé)任主體”的全面認(rèn)識(shí)。進(jìn)而要求全體職工對(duì)內(nèi)控制度相關(guān)條例和規(guī)范進(jìn)行學(xué)習(xí)并貫徹執(zhí)行，自上而下地帶動(dòng)業(yè)務(wù)人員思想的轉(zhuǎn)變，逐步改善內(nèi)控環(huán)境。

（二）促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，清晰劃分責(zé)任主體

縣級(jí)行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范性文件的要求，結(jié)合本單位實(shí)際情況，建立規(guī)范的內(nèi)控體系，制定出切實(shí)可行的內(nèi)部控制制度并組織實(shí)施。在制定內(nèi)控制度時(shí)將每一項(xiàng)規(guī)定具體落實(shí)到相應(yīng)的業(yè)務(wù)部門，然后再由各業(yè)務(wù)部門逐層分解，最后責(zé)任落實(shí)到人，細(xì)化違規(guī)責(zé)任，增加違規(guī)成本，建立完善的處罰制度。對(duì)于內(nèi)控建設(shè)的牽頭部門、監(jiān)督部門和評(píng)價(jià)部門的職責(zé)、權(quán)限，應(yīng)制定規(guī)章制度清楚劃分責(zé)任歸屬，使其互相監(jiān)督、互相制約。營(yíng)造出全員參與、全流程監(jiān)管、思想上重視、行動(dòng)上落實(shí)的良好氛圍。

（三）建立監(jiān)督評(píng)價(jià)和考核機(jī)制，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制

內(nèi)部監(jiān)督方面，縣級(jí)行政事業(yè)單位應(yīng)該單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門并配備相應(yīng)的內(nèi)審人員，并保證其內(nèi)部審計(jì)部門擁有較強(qiáng)的獨(dú)立性，能獨(dú)立于其他管理部門和財(cái)務(wù)部門以外開展內(nèi)部審計(jì)工作，獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)利并直接向管理報(bào)送審計(jì)意見，使之不再流于形式。由于單位內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)本單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程和財(cái)務(wù)控制情況都比較了解，能夠?qū)挝粌?nèi)部控制中極易造成損失的薄弱環(huán)節(jié)和容易忽略的控制點(diǎn)準(zhǔn)確把握，通過經(jīng)常性地、連續(xù)性地、有針對(duì)性地跟蹤審計(jì)監(jiān)督，逐步加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制，使內(nèi)部控制起到應(yīng)有的作用。

外部監(jiān)督方面，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)，進(jìn)行定期或不定期、全面或?qū)ｍ?xiàng)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，把單位內(nèi)控報(bào)告總體評(píng)價(jià)結(jié)果納入“一把手”政績(jī)考核，對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)不達(dá)標(biāo)的單位負(fù)責(zé)人實(shí)行“約談”，核減單位下年度運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算指標(biāo)，對(duì)拒不執(zhí)行或消極應(yīng)付的干部職工扣發(fā)部分獎(jiǎng)勵(lì)工資或績(jī)效工資。要想讓有關(guān)業(yè)務(wù)部門及其員工盡心盡責(zé)地推行內(nèi)部控制制度，并按既定的內(nèi)控制度和流程執(zhí)行，只能對(duì)其給予客觀公正地考核評(píng)價(jià)，根據(jù)考核結(jié)果獎(jiǎng)懲結(jié)合。

（四）加大高級(jí)人才的培養(yǎng)力度，建立內(nèi)部控制信息化平臺(tái)

財(cái)務(wù)工作涉及面廣、專業(yè)性與實(shí)踐性強(qiáng)、業(yè)務(wù)繁雜，會(huì)計(jì)制度和規(guī)范性文件變化較快，因而需要財(cái)務(wù)人員具備一定的專業(yè)背景、職業(yè)技能和良好的綜合素質(zhì)。行政事業(yè)單位應(yīng)該鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員在干好本職工作的同時(shí)，努力提升自身的專業(yè)素質(zhì)，不斷強(qiáng)化和更新會(huì)計(jì)知識(shí)，并積極參加中、高級(jí)會(huì)計(jì)執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證考試，以適應(yīng)現(xiàn)代信息化發(fā)展對(duì)財(cái)務(wù)人員的要求。同時(shí)行政事業(yè)單位在制定本單位人員編制方案時(shí)，應(yīng)權(quán)衡考慮單位財(cái)務(wù)管理的發(fā)展需求，為財(cái)務(wù)人員專門設(shè)定一定的中、高級(jí)職稱名額，以激勵(lì)財(cái)務(wù)人員在考中學(xué)、在學(xué)中考。

單位應(yīng)加強(qiáng)資金管理，增收減支，多方籌措資金，盡快建設(shè)內(nèi)控系統(tǒng)信息化平臺(tái)，借助先進(jìn)的信息技術(shù)，逐步推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)，把單位的各項(xiàng)制度、業(yè)務(wù)流程、風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)嵌入信息管理系統(tǒng)，例如將單據(jù)填報(bào)、原始票據(jù)圖片的上傳、經(jīng)辦人和證明人的簽字、財(cái)務(wù)審核以及領(lǐng)導(dǎo)審批等都作為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，由內(nèi)控信息系統(tǒng)控制和處理。真正做到從人控到機(jī)控，從人治管理向法治管理，讓內(nèi)控信息系統(tǒng)對(duì)內(nèi)控中的盲點(diǎn)和漏洞自動(dòng)控制，自動(dòng)管理人員、管理流程，減少人為操控風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)全業(yè)務(wù)過程與信息技術(shù)的自動(dòng)銜接，有效降低違法風(fēng)險(xiǎn)。

五、 總結(jié)

行政事業(yè)單位應(yīng)積極開展針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)控知識(shí)宣傳培訓(xùn)，強(qiáng)化單位層面的全員認(rèn)識(shí)和參與，努力完善內(nèi)控建設(shè)，確保內(nèi)部控制涵蓋整個(gè)單位全部的業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使其貫穿于內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的全過程。加強(qiáng)監(jiān)督力度，強(qiáng)化資金監(jiān)管，提高財(cái)政資金使用效率和職能效率，保證業(yè)務(wù)活動(dòng)更加規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的優(yōu)化管理，更好地發(fā)揮公共服務(wù)的效率和效果，真正做到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。

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作者簡(jiǎn)介：

張亞樺，華寧縣疾病預(yù)防控制中心。