王余進(jìn)

摘要：近年來(lái)，為了更好地化解地方政府限期化解政府隱性債務(wù)，各地方政府積極地開(kāi)展了平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)和國(guó)資國(guó)企改革，并且取得了良好的效果。但是在轉(zhuǎn)型過(guò)程之中還存在一些問(wèn)題。本文，主要對(duì)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了改善對(duì)策。

關(guān)鍵詞：融資平臺(tái);轉(zhuǎn)型;債務(wù)

引言

2018年9月，財(cái)政部會(huì)同審計(jì)署對(duì)全國(guó)各級(jí)各類政府平臺(tái)公司政府隱性債務(wù)開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)，鎖定了截至2018年8月31日的政府隱性債務(wù)額度，要求地方政府限期化解政府隱性債務(wù)。為此，各地方政府積極開(kāi)展平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)和國(guó)資國(guó)企改革，初步取得了一些成效，但也存在一些問(wèn)題，本文就政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型中亟待解決的問(wèn)題進(jìn)行初步探討。

一、關(guān)于平臺(tái)公司存量債務(wù)還本付息問(wèn)題

經(jīng)債務(wù)審計(jì)清理后，平臺(tái)公司債務(wù)基本分為兩大類，政府隱性債務(wù)和經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。政府隱性債務(wù)原則上按照債務(wù)化解計(jì)劃落實(shí)化解措施后，金融機(jī)構(gòu)可以采用債務(wù)置換的方式對(duì)平臺(tái)公司存量到期債務(wù)進(jìn)行置換，但在實(shí)踐中，因金融機(jī)構(gòu)審批、貸款規(guī)模、債務(wù)性質(zhì)等問(wèn)題，并不是每筆到期政府隱性債務(wù)都能得到及時(shí)置換。除金融機(jī)構(gòu)債務(wù)置換外，平臺(tái)還要通過(guò)財(cái)政資金注入、資產(chǎn)處置、股權(quán)變現(xiàn)等方式籌集資金，化解部分存量政府隱性債務(wù)，但也有相當(dāng)?shù)碾y度，籌集資金壓力大。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，原則上要靠平臺(tái)公司自身項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益來(lái)還本付息，但有些看似有收益的項(xiàng)目，實(shí)際與還本付息周期不匹配，平臺(tái)公司資金運(yùn)轉(zhuǎn)比較困難。

要解決好存量債務(wù)問(wèn)題，需認(rèn)真把握好幾個(gè)環(huán)節(jié)。首先政府隱性債務(wù)利息費(fèi)用應(yīng)通過(guò)財(cái)政預(yù)算資金或?qū)ｍ?xiàng)資金渠道解決，保障利息費(fèi)用按時(shí)支付;每年計(jì)劃確定的政府隱性債務(wù)化解規(guī)模主要通過(guò)地方政府債券資金安排，其余由預(yù)算外資金和資產(chǎn)處置收入安排;政府隱性債務(wù)到期本金原則上要通過(guò)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)置換去解決，確實(shí)不能通過(guò)金融機(jī)構(gòu)置換的，應(yīng)允許平臺(tái)公司用流動(dòng)資金或往來(lái)資金先行關(guān)聯(lián)，以后再予以置換。平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)因很大部分收益期限與還本付息期限不對(duì)應(yīng)，可以通過(guò)“借新還舊”方式拉長(zhǎng)項(xiàng)目期限，緩解平臺(tái)短期資金壓力。

處理好存量債務(wù)還本付息問(wèn)題是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)首要條件，是基礎(chǔ)性的工作，為平臺(tái)公司發(fā)展和提升提供了有力保障。

二、關(guān)于平臺(tái)公司與政府及部門的關(guān)系問(wèn)題

按照要求，平臺(tái)公司將不再承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目融資職能，對(duì)現(xiàn)有的平臺(tái)公司要進(jìn)行分類處理。一是對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的“空殼類”融資平臺(tái)，在落實(shí)債權(quán)債務(wù)的基礎(chǔ)上，按照法定程序撤銷或重組。二是對(duì)兼有政府融資和公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)職能的“實(shí)體類”融資平臺(tái)公司，要?jiǎng)冸x其政府融資職能，通過(guò)兼并重組、整合歸并同類業(yè)務(wù)等方式，轉(zhuǎn)型為公益類國(guó)有單位，承接政府委托實(shí)施的公益性項(xiàng)目建設(shè)。三是對(duì)承擔(dān)一定政府融資職能的“商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)，或已轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)，今后不再為政府融資。

從實(shí)際操作方面來(lái)看，對(duì)第一類“空殼類”融資平臺(tái)公司的清理效果較好，絕大部分已經(jīng)完成整合重組工作。但對(duì)第二、三類平臺(tái)目前的改革還不是很到位，基本上還是混在一起，平臺(tái)既為政府代建公益類項(xiàng)目，又適應(yīng)監(jiān)管要求，向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，平臺(tái)公司邊界較為模糊。因此，進(jìn)一步理順平臺(tái)公司與政府及部門的關(guān)系至關(guān)重要。應(yīng)按照“政府所有、授權(quán)管理、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”的原則重新定義轉(zhuǎn)型中平臺(tái)公司與政府之間的關(guān)系?！罢小笔墙缍ㄋ袡?quán)的，平臺(tái)公司是由政府全額出資的國(guó)有獨(dú)資公司，并由國(guó)資部門履行出資人職能;“授權(quán)管理”是界定管理權(quán)的，政府授權(quán)平臺(tái)公司管理本地范圍內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值;“自主經(jīng)營(yíng)”是界定經(jīng)營(yíng)權(quán)的，平臺(tái)公司在不違反國(guó)家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上所擁有的調(diào)配使用自己的人力、物力、財(cái)力，自行組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，政府應(yīng)盡量減少對(duì)其日常經(jīng)營(yíng)的行政干預(yù);“自負(fù)盈虧”是界定收益權(quán)的，平臺(tái)公司在自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算的基礎(chǔ)上，對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)成果承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。作為平臺(tái)公司所有者，為了確保國(guó)有資產(chǎn)的安全與保值增值，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)平臺(tái)積極性，政府要在監(jiān)管和放權(quán)之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，可以通過(guò)以下方式來(lái)實(shí)現(xiàn)：制定、修改或批準(zhǔn)平臺(tái)公司及下屬子公司的章程;國(guó)資委代表政府行使股東會(huì)職權(quán)，決定公司的合并、分立、解散等重大事項(xiàng);為了保證平臺(tái)公司具備充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，國(guó)資委可將部分股東會(huì)職權(quán)授權(quán)平臺(tái)公司董事會(huì)行使;對(duì)平臺(tái)公司企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行定制的績(jī)效考核，并以此決定負(fù)責(zé)人的薪酬。

在理順平臺(tái)與政府關(guān)系的同時(shí)，也要進(jìn)一步明確平臺(tái)公司與政府職能部門的關(guān)系。平臺(tái)公司作為地方投融資平臺(tái)，主要為地方城市建設(shè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，平臺(tái)公司從建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收，需要辦理各種手續(xù)，也會(huì)與有關(guān)部門有資金上的往來(lái)。從平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程來(lái)看，主要與發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、住建、環(huán)保等單位的關(guān)系較為密切，因此相關(guān)部門應(yīng)對(duì)平臺(tái)公司予以全面支持，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，必要時(shí)應(yīng)簡(jiǎn)化審批審核流程，開(kāi)辟綠色通道，提高辦事效率。在平臺(tái)資金運(yùn)作上，財(cái)政部門作用非常重要，除了給予平臺(tái)債務(wù)化解、發(fā)行政府債券等政策性支持之外，還應(yīng)在日常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中予以往來(lái)資金扶持，充實(shí)平臺(tái)現(xiàn)金流，在財(cái)政報(bào)表的支出端為平臺(tái)實(shí)體化運(yùn)營(yíng)提供題材。政府部門的配合與服務(wù)能有效促進(jìn)平臺(tái)公司順利轉(zhuǎn)型發(fā)展。

平臺(tái)在處理好與政府及職能部門關(guān)系后，也應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部管理，優(yōu)化整合體制機(jī)制，更好適應(yīng)平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在公司治理層面董事會(huì)掌握方向的作用要發(fā)揮好，平臺(tái)發(fā)展決策科學(xué)規(guī)范;管理層抓好內(nèi)控制度和經(jīng)營(yíng)管理落實(shí)工作，做好財(cái)務(wù)計(jì)劃、投融資、工程建設(shè)、風(fēng)控和資產(chǎn)管理等基礎(chǔ)工作，注重提升平臺(tái)整體素質(zhì);監(jiān)事會(huì)要負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，確保平臺(tái)任何一項(xiàng)工作，都要經(jīng)得起檢查審核，不能留下隱患。

三、關(guān)于平臺(tái)公司市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)問(wèn)題

平臺(tái)公司要從政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體，要走的路很長(zhǎng)。經(jīng)過(guò)前期的實(shí)踐探索，取得了一定的成績(jī)，但也面臨一些需要解決的問(wèn)題。

（1）平臺(tái)公司資產(chǎn)問(wèn)題。平臺(tái)公司絕大部分資產(chǎn)都是采用政府劃撥或注入方式形成的，其中有些資產(chǎn)是有瑕疵的，特別是各種土地資產(chǎn)，要規(guī)范處理，確保平臺(tái)公司資產(chǎn)清晰、權(quán)證合規(guī)。嚴(yán)禁將公益性資產(chǎn)注入平臺(tái)公司，平臺(tái)公司不得將公益性資產(chǎn)作為抵押物進(jìn)行貸款、發(fā)行債券或資產(chǎn)證券化產(chǎn)品融資。儲(chǔ)備土地、未經(jīng)法定程序出讓或劃撥的土地也屬公益性資產(chǎn)。

對(duì)政府注入的公益性資產(chǎn)，依照規(guī)定直接劃轉(zhuǎn)收回，平臺(tái)公司應(yīng)抓緊清理，依規(guī)轉(zhuǎn)回或通過(guò)注入有經(jīng)營(yíng)性收入資產(chǎn)置換方式逐步收回;對(duì)融資形成的公益性資產(chǎn)，一部分通過(guò)發(fā)行政府債券置換存量債務(wù)后收回，其余的要予以剝離或處置。

總之，平臺(tái)公司資產(chǎn)一定要清理干凈。政府和國(guó)資部門作為股東也要將有收益的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)注入平臺(tái)公司，增加平臺(tái)資本金，進(jìn)一步壯大平臺(tái)資產(chǎn)實(shí)力，提高市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力。

（2）平臺(tái)公司收入問(wèn)題。制約平臺(tái)公司發(fā)展最大的瓶頸是收入問(wèn)題，目前大部分平臺(tái)公司收入規(guī)模都很小，主要依靠政府性項(xiàng)目收入，市場(chǎng)化業(yè)務(wù)收入占比少。平臺(tái)轉(zhuǎn)型以后，其收入結(jié)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)化為來(lái)自市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性收入，逐步減少，直至消除來(lái)自政府委托代建的收入，要成為真正的經(jīng)營(yíng)城市和園區(qū)的運(yùn)營(yíng)商，就要摒棄傳統(tǒng)的依賴政府謀取收入的老一套思路。一是繼續(xù)將自營(yíng)業(yè)務(wù)做大做強(qiáng)，平臺(tái)公司要善于從市場(chǎng)爭(zhēng)取拓展業(yè)務(wù)渠道，城市管理涉及可以采用的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目、建筑施工、商業(yè)貿(mào)易、水務(wù)旅游等業(yè)務(wù)都是平臺(tái)公司可以進(jìn)一步拓展的市場(chǎng)收入渠道;二是采用并購(gòu)重組、混改等模式加大收入多元化格局，平臺(tái)公司通過(guò)并購(gòu)有較大現(xiàn)金流的企業(yè)可以增強(qiáng)自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力，也有利于在資本市場(chǎng)融資，通過(guò)混改吸收民營(yíng)和社會(huì)資本參與可以提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率，增加產(chǎn)業(yè)鏈延伸服務(wù)距離;三是開(kāi)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)，平臺(tái)公司通過(guò)市場(chǎng)化手段開(kāi)展園區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，不僅可以拉動(dòng)區(qū)域產(chǎn)城融合，也為公司帶來(lái)穩(wěn)定業(yè)務(wù)收入，將成為平臺(tái)公司新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)。

（3）平臺(tái)公司資本運(yùn)作問(wèn)題。平臺(tái)市場(chǎng)化運(yùn)作后，夯實(shí)了資產(chǎn)規(guī)模和收入基礎(chǔ)，接下來(lái)要將資本運(yùn)營(yíng)管理作為平臺(tái)發(fā)展戰(zhàn)略，從原來(lái)的管資產(chǎn)管收入轉(zhuǎn)向管資本，是平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的高級(jí)階段。平臺(tái)之所以需要開(kāi)展資本運(yùn)作，有兩個(gè)方面的原因：一是平臺(tái)需要進(jìn)行包裝，以滿足監(jiān)管層要求平臺(tái)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的需求，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的主要指標(biāo)是政府收入的占比，占比達(dá)到一定的比例，則容易被認(rèn)定為地方融資平臺(tái)，因此要持續(xù)加大市場(chǎng)化收入比重;是平臺(tái)的職責(zé)，平臺(tái)的主要作用就是為地方政府服務(wù)，而當(dāng)前地方政府最大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題就是產(chǎn)業(yè)升級(jí)，平臺(tái)需要圍繞產(chǎn)業(yè)升級(jí)這一政府最迫切需求進(jìn)行轉(zhuǎn)型，成立投資運(yùn)營(yíng)公司，開(kāi)展資本運(yùn)作。

資本運(yùn)作的主要路徑是資本并購(gòu)和產(chǎn)業(yè)基金。一是資本并購(gòu)。平臺(tái)公司在轉(zhuǎn)型后，要超前謀劃，做新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的投資。除了一般業(yè)務(wù)拓展的并購(gòu)之外，著重通過(guò)并購(gòu)上市公司，開(kāi)展產(chǎn)業(yè)投資，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚集本地，以幫助地方政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中取得優(yōu)勢(shì)，將上市公司合并報(bào)表，不僅能夠有效改善平臺(tái)的財(cái)務(wù)報(bào)表，使其包裝成是監(jiān)管層認(rèn)定的“非融資平臺(tái)”，還可以扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，獲得投資收益和回報(bào)，也利于平臺(tái)進(jìn)一步融資。二是產(chǎn)業(yè)基金。通過(guò)在投資運(yùn)營(yíng)公司下面設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，采用母基金加若干子基金的運(yùn)作模式，能夠借助金融市場(chǎng)的資源配置能力，效率更高。要加快產(chǎn)業(yè)落地，傳統(tǒng)的通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)吸引產(chǎn)業(yè)入戶已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，我國(guó)轉(zhuǎn)型升級(jí)的產(chǎn)業(yè)都是創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)和科技類產(chǎn)業(yè)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金將更具效果，可以引進(jìn)專業(yè)資本管理公司作為產(chǎn)業(yè)基金管理人，利用其專業(yè)技術(shù)力量和資金籌集渠道對(duì)入駐企業(yè)進(jìn)行篩選扶持，同時(shí)也可以引入資本管理公司投資成功的外地成熟的企業(yè)進(jìn)來(lái)。采用市場(chǎng)化的方式能保證政府產(chǎn)業(yè)投資資金風(fēng)險(xiǎn)管控取得實(shí)效，確保產(chǎn)業(yè)基金保值增值，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，平臺(tái)在轉(zhuǎn)型升級(jí)中要著重解決存量債務(wù)問(wèn)題、正確處理與地方政府及相關(guān)部門關(guān)系問(wèn)題、有效開(kāi)展市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。在當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)化解政策下，直接或間接舉債會(huì)受到很大限制，如果被監(jiān)管層認(rèn)定為是融資平臺(tái)的平臺(tái)公司，融資也會(huì)步履維艱。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的最終目標(biāo)就是將形式上被監(jiān)管層認(rèn)定的政府融資平臺(tái)和實(shí)質(zhì)意義上能夠發(fā)揮為地方政府做事的國(guó)有企業(yè)這兩者合二為一，也是平臺(tái)發(fā)展的必由之路。

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