李聳卓 張建英

摘要：社區(qū)養(yǎng)老是我國應(yīng)對老齡化問題的一種新型養(yǎng)老模式，其注重提升老年人的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，滿足老年人持續(xù)增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。西寧市作為青海省會城市，其在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中具有試點先行的優(yōu)勢，可為青海其他城市及西部地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供借鑒?，F(xiàn)通過對西寧市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀的闡述與分析，存在傳統(tǒng)觀念影響下的低接受度;養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展桎梏中的供需失衡;專業(yè)護(hù)理人員總體“量少質(zhì)差”;社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)參與主體間缺乏協(xié)調(diào)等發(fā)展困境。由此，提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：西寧市;民族社區(qū);養(yǎng)老服務(wù)

中圖分類號：F719? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）08-0141-03

在2018年3月30日，西寧市作為西部省份唯一一家全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點工作正式啟動，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)啟動和運行至今，有效提供了部分養(yǎng)老服務(wù)供給。西寧市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展處在剛剛起步的階段，養(yǎng)老的有效供給依然不足，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中也存在著較多問題亟待完善。

一、案例介紹

（一）西寧市人口老齡化現(xiàn)狀

目前，國際上通用的老齡化評判標(biāo)準(zhǔn)是60歲以上的人口，占總?cè)丝诘谋戎卮笥?0%，或者是65歲以上的人口，占人口總數(shù)的比例大于7%。西寧市是全省老齡化程度最高的城市，據(jù)西寧市民政局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止2017年底，全市60歲以上的老年人口達(dá)到38.9萬人，占全市人口總數(shù)的16.5%，占全省人口總數(shù)的50%。這標(biāo)志著西寧市人口比例進(jìn)入深度老齡化階段。西寧市是全省最早進(jìn)入老齡化的城市，也是老齡化程度最高的地區(qū)，總體呈現(xiàn)出四個特點，一是增長速度快。西寧市2010年進(jìn)入老齡社會，當(dāng)年全市60歲以上老人24.39萬，2016年底達(dá)到30.56萬，六年時間增加了6.22萬人，增長率達(dá)到20%。二是高齡化趨勢明顯。目前西寧市有70歲以上老人12.76萬人，比2010年10.3萬人多2.46萬，增長了23.8%。三是農(nóng)村老年人和貧困老年人較多?，F(xiàn)有農(nóng)村老年人12.13萬，占老年人口40.5%。有城鄉(xiāng)低保及特困老人2.47萬人，占老年人口8%。四是非戶籍老人多，作為省會城市，醫(yī)療、教育、金融資源相對集中，交通便利，全省老年人流入性大，據(jù)西寧市人民政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全市除戶籍老人外，常住的非戶籍老年人目前已經(jīng)達(dá)到7.4萬人。

（二）西寧市民族社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

社區(qū)養(yǎng)老是一種以家庭為核心，社區(qū)為依托的新型養(yǎng)老方式，其主要內(nèi)容包括老年人的日間照料、生活護(hù)理、家政服務(wù)、法律援助和精神慰藉以及老年人服務(wù)熱線等。社區(qū)養(yǎng)老不同于單純的家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老，而是在老人繼續(xù)得到家人照顧的同時，還能得到專業(yè)的上門服務(wù)或托養(yǎng)服務(wù)。為了推動居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革工作進(jìn)行，西寧市在以下方面進(jìn)行了養(yǎng)老服務(wù)改革。

1.養(yǎng)老政策服務(wù)體系相對完善。西寧市政府為推行社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，在社區(qū)設(shè)施管理、扶持社會力量參與、社區(qū)醫(yī)養(yǎng)融合、人才隊伍建設(shè)等方面出臺相應(yīng)的政策以及實施規(guī)范，搭建了符合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展趨勢的政策框架。在完備的政策框架指導(dǎo)下，西寧市政府注重發(fā)揮在養(yǎng)老服務(wù)中的引導(dǎo)作用，加快養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)以增加養(yǎng)老服務(wù)供給，出臺實施規(guī)范以保證養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量，創(chuàng)新醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式豐富養(yǎng)老服務(wù)形式，基本形成了硬件設(shè)施與軟性服務(wù)兼顧的養(yǎng)老服務(wù)體系。

2.養(yǎng)老服務(wù)社會參與力量逐漸加強。通過對西寧市民政局調(diào)研了解到，2018年西寧市政府在社區(qū)日間照料中心建設(shè)中，投資1.1億元，分步建成了121個社區(qū)日間照料中心，覆蓋率達(dá)到85%。其中，承接日間照料中心的社會組織達(dá)到83個，社會化率達(dá)到67%。在強化社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)人才建設(shè)方面，西寧市政府出臺了《西寧市加強養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)的實施意見》政策，實施養(yǎng)老護(hù)理員免費培訓(xùn)工程，2018年度參加培訓(xùn)的養(yǎng)老護(hù)理員超過200名，護(hù)理員持證上崗率超過80%。加強了與省內(nèi)高等院校、中等職業(yè)學(xué)校合作，通過設(shè)置實訓(xùn)基地、實踐課堂等方式吸引大學(xué)生志愿者參與養(yǎng)老服務(wù)，拓展人才。但從整體來看，西寧市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人員數(shù)量與老人數(shù)量的比例為1：16，和國家標(biāo)準(zhǔn)1：10的比例相比還有較大差距。另外，目前從事養(yǎng)老服務(wù)的護(hù)理人員普遍存在年紀(jì)大、文化水平偏低的現(xiàn)象。

3.多元養(yǎng)老服務(wù)模式正初步實施。醫(yī)養(yǎng)融合初步開展，并實行家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，鼓勵醫(yī)療服務(wù)向社區(qū)延伸。醫(yī)養(yǎng)融合方式的優(yōu)勢是在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施內(nèi)既可提供醫(yī)療服務(wù)，也可提供康復(fù)護(hù)理服務(wù)，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施養(yǎng)護(hù)一體發(fā)展。西寧市政府在確定試點改革后開始積極推動醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)開展。首先，在政策上出臺《關(guān)于推進(jìn)西寧市居家和社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作的實施意見》，該政策確定了社會組織與醫(yī)療機構(gòu)實施雙證雙營，并明確了社會組織與醫(yī)療機構(gòu)之間的服務(wù)項目、服務(wù)方式、責(zé)任、義務(wù)的邊界。其次，鼓勵醫(yī)療服務(wù)向社區(qū)延伸，實行家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，實現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療衛(wèi)生深度融合，彌補了社區(qū)醫(yī)療資源的不足，滿足老年人“醫(yī)康養(yǎng)護(hù)”的需求。

4智慧養(yǎng)老服務(wù)體系有序推進(jìn)。網(wǎng)絡(luò)化的信息管理平臺開始運行，進(jìn)行智慧養(yǎng)老服務(wù)。為促進(jìn)智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，西寧市政府搭建了“12349”養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，加強了涉老信息的匯聚整合和發(fā)掘運用，建立基于大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析決策機制，目前該平臺在試運行階段，正式運行后預(yù)計將為全市5.2萬名購買服務(wù)老人建立評估檔案，實施精準(zhǔn)服務(wù)。而目前已有三家養(yǎng)老服務(wù)組織自行建立了信息平臺，通過信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為轄區(qū)內(nèi)有需求的老年人提供服務(wù)。另外，西寧市還建立了養(yǎng)老服務(wù)呼叫中心。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的各個服務(wù)商可以通過固話、互聯(lián)網(wǎng)、手機APP等形式為老年人提供居家養(yǎng)老、主動關(guān)愛、社區(qū)為老等志愿者服務(wù)。據(jù)西寧市民政局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，其中2017年1月至2018年6月底，共撥打主動關(guān)愛電話50000通，為5 000余人次提供了緊急救助和生活咨詢等服務(wù)。

5.嘗試探索具有民族特色的養(yǎng)老服務(wù)模式。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革過程中，西寧市摸索出了一些具有地方特色并適用于西寧市特殊老年人的亮點方式，比如租房養(yǎng)老方式、喘息式服務(wù)、農(nóng)牧民代養(yǎng)服務(wù)等具有民族特色的養(yǎng)老方式。據(jù)調(diào)研了解，城東區(qū)社區(qū)日間照料中心開展少數(shù)民族租房養(yǎng)老服務(wù)，無人照料的少數(shù)民族老人可將房屋租賃入住服務(wù)機構(gòu)，通過獲取租金報酬的方式來進(jìn)行養(yǎng)老。城西區(qū)15個社區(qū)日間照料中心開展喘息式服務(wù)，利用專業(yè)化的社會組織對老人進(jìn)行短期的托養(yǎng)照料、醫(yī)療保健等服務(wù)。湟源縣的兩個藏族鄉(xiāng)開展農(nóng)牧民代養(yǎng)服務(wù)，目前共有120余名留守老人享受了代養(yǎng)服務(wù)。

二、發(fā)展困境

（一）傳統(tǒng)觀念影響下的低接受度

老齡人群對社區(qū)養(yǎng)老方式的接受度不高，多數(shù)老人傾向于選擇單純的居家養(yǎng)老模式。據(jù)實際調(diào)研了解，西寧市養(yǎng)老為9074模式，即目前90%的老人在家養(yǎng)老，而且少數(shù)民族的老人更傾向于選擇居家養(yǎng)老。并且據(jù)2018年西寧市民政局《關(guān)于西寧市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展情況的匯報》，西寧市目前有90%以上的老年人進(jìn)行居家養(yǎng)老。從此情況可以看出，西寧市老年人對社區(qū)養(yǎng)老方式存在接受度較低的問題。

（二）養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展桎梏中的供需失衡

養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)模小且專業(yè)化程度低，在養(yǎng)老服務(wù)市場中存在供需脫節(jié)的問題。西寧市公辦養(yǎng)老機構(gòu)共18所，其中醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機構(gòu)僅12所，僅能滿足部分老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。西寧市大部分民辦養(yǎng)老機構(gòu)都是從家政服務(wù)公司轉(zhuǎn)變過來的，規(guī)模小，服務(wù)層次低，不夠?qū)I(yè)。養(yǎng)老機構(gòu)布局不合理，民營養(yǎng)老機構(gòu)由于土地原因大多建設(shè)在開發(fā)區(qū)、城南新區(qū)等地，位置偏遠(yuǎn)，服務(wù)半徑有限。另外，個別民營機構(gòu)還存在硬件設(shè)施差、服務(wù)質(zhì)量不高的問題。

（三）專業(yè)護(hù)理人員總體“量少質(zhì)差”

護(hù)理人才存在“招不進(jìn)、留不住”的問題，即專業(yè)護(hù)理人才缺少和其工作待遇報酬低的問題?，F(xiàn)有從事養(yǎng)老服務(wù)的人員基本年紀(jì)偏大、文化水平偏低，服務(wù)質(zhì)量難以保障，而且專業(yè)護(hù)理人員在養(yǎng)老服務(wù)市場上存在供需不均衡的問題，專業(yè)護(hù)理人員極為缺乏。另一個問題是專業(yè)護(hù)理人員的工資待遇相較于其勞動付出而言較低，且在實際社會生活中存在對專業(yè)服務(wù)人員的歧視情況。盡管西寧市政府制定執(zhí)行了專業(yè)護(hù)理人員的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，但是工資待遇水平與市場同等勞動力報酬水平相比，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（四）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)參與主體間缺乏協(xié)調(diào)

在西寧市居家和社會養(yǎng)老服務(wù)改革中涉及到多個參與主體，即財政、民政、社會保障、殘聯(lián)、婦聯(lián)、志愿者以及社區(qū)居委會等多元主體。多元主體在進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)的過程中，缺乏良好的協(xié)調(diào)機制，都將會導(dǎo)致各主體間的矛盾沖突，損失養(yǎng)老服務(wù)效率。

三、優(yōu)化路徑

（一）加強宣傳教育

可以利用社區(qū)傳播渠道轉(zhuǎn)變老年人的養(yǎng)老觀念。在各個社區(qū)內(nèi)利用社區(qū)宣傳欄來對社區(qū)養(yǎng)老方式進(jìn)行講解普及，使老年人明白社區(qū)養(yǎng)老的作用機制，以增加政府購買服務(wù)進(jìn)入家庭時，老年人對養(yǎng)老機構(gòu)的信任度，有利于機構(gòu)護(hù)理人員護(hù)理工作的有序進(jìn)行。另外，也可以利用社區(qū)組織相關(guān)的社區(qū)活動?？梢越梃b英國“社區(qū)內(nèi)照顧”理念，社區(qū)與養(yǎng)老機構(gòu)合作，組織社區(qū)內(nèi)老年人身體體檢、健康知識普及講座等活動，提高老年人對養(yǎng)老機構(gòu)或養(yǎng)老社會組織的接納度。

（二）強化政策引導(dǎo)以助推機構(gòu)發(fā)展

在改善養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r方面，公辦的養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)該以接收經(jīng)濟(jì)困難與自理能力較差的老人為主，發(fā)揮政府“兜底”功能。而民辦養(yǎng)老機構(gòu)，政府應(yīng)該在給予各養(yǎng)老機構(gòu)政策優(yōu)惠的前提下，放開養(yǎng)老服務(wù)市場，營造公平的競爭環(huán)境。利用政策優(yōu)惠創(chuàng)造良好的養(yǎng)老服務(wù)市場環(huán)境，形成良性競爭機制，有利于養(yǎng)老機構(gòu)間的兼并重組和服務(wù)質(zhì)量提高。

（三）提高福利待遇以保障人才供給

針對專業(yè)護(hù)理人才缺乏且質(zhì)量不高的問題，最根本的解決辦法是提高工資待遇。政府應(yīng)該引導(dǎo)改革專業(yè)護(hù)理人員現(xiàn)行的薪酬體系，在原有固定工資的基礎(chǔ)上加入績效部分的工資，不僅可以解決專業(yè)護(hù)理人員工資報酬低，導(dǎo)致人才缺少的問題，也可以增強專業(yè)護(hù)理人員的工作積極性，提高其自身服務(wù)能力。在改善已就業(yè)專業(yè)護(hù)理人員的職業(yè)歧視方面，發(fā)揮社區(qū)力量，肯定和宣揚專業(yè)護(hù)理人員的工作成效，并樹立優(yōu)秀護(hù)理員榜樣，形成尊重護(hù)理人員及其勞動的社會風(fēng)氣，改善護(hù)理人員的職業(yè)歧視情況。

（四）優(yōu)化多元主體協(xié)調(diào)，規(guī)范養(yǎng)老運行體系

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的改革需要各參與主體之間調(diào)整觀念認(rèn)識和合作方式，形成完善協(xié)調(diào)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理體制，才能形成“合力”，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革效用發(fā)揮到最大化。政府在多元主體的參與中應(yīng)該起到協(xié)調(diào)作用，首先，應(yīng)該注重政策優(yōu)惠上進(jìn)行平衡，以防養(yǎng)老資源分配不均導(dǎo)致各個主體在居家和社區(qū)養(yǎng)老改革中配合度降低。其次，應(yīng)該制定好社區(qū)養(yǎng)老體系運行規(guī)范，使各個參與主體在進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)時有章可循，避免權(quán)利重疊和義務(wù)重疊導(dǎo)致的效率損失。

總之，在解決西寧市社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展現(xiàn)狀問題中，在宏觀上要注重發(fā)揮政府的引導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，并繼續(xù)深化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革。微觀上要鼓勵其他參與主體的積極性。政府政策加上各個主體之間的協(xié)調(diào)配合，才能提升養(yǎng)老服務(wù)供給能力，讓西寧市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：龐 林]