李剛　梅珍珍

摘要 目前，海南省新增耕地由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來對調(diào)查認(rèn)定的程序、內(nèi)容、方法等進(jìn)行規(guī)范與指導(dǎo)，在實際操作中存在內(nèi)容缺失、過程隨意、程序混亂、數(shù)據(jù)失真等問題，影響了新增耕地調(diào)查認(rèn)定的有序開展，阻礙了從數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)上有效地保護(hù)耕地資源。為指導(dǎo)和規(guī)范海南省新增耕地調(diào)查認(rèn)定工作，提升海南省耕地管理水平，在有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，形成了符合海南特點的新增耕地調(diào)查認(rèn)定規(guī)范。

關(guān)鍵詞 新增耕地;調(diào)查認(rèn)定;技術(shù)規(guī)范;海南省

中圖分類號 F 301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 0517-6611（2020）16-0242-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.16.068

Research on Technical Specifications for Investigation and Identification of Added Cultivated Land in Hainan Province

LI Gang1，MEI Zhen-zhen2

（1.Hainan Land Reservation Consolidation and Trading Center， Haikou，Hainan 570203;2.Hainan Guoyuan Institute of Land and Mineral Survey Plan & Design， Haikou， Hainan? 570203）

Abstract At present，because there is no uniform standard for added cultivated land in Hainan Province to regulate and guide the procedures，contents and methods identified in the investigation，and there are problems in the actual operation，such as missing content，random process，confusion of procedures，data distortion，etc.，which affect the orderly development of the investigation and determination of added cultivated land，and hindered the effective protection of cultivated land resources in terms of quantity， quality and ecology. In order to guide and standardize the investigation and identification of added cultivated land in Hainan Province， and improve the management level of cultivated land in Hainan Province， the investigation and identification standards of added cultivated land in line with the characteristics of Hainan Province have been formed on the basis of relevant research results.

Key words Added cultivated land;Investigation and identification;Technical specifications;Hainan Province

作者簡介 李剛（1982—），男，四川邛崍人，高級工程師，從事土地整治管理和土地規(guī)劃研究。

收稿日期 2020-01-07

隨著海南社會經(jīng)濟(jì)不斷深入推進(jìn)，建設(shè)占用耕地不可避免。現(xiàn)有耕地質(zhì)量不高，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，還面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、耕地后備資源不斷減少等形勢。實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田的難度日趨加大，耕地保護(hù)面臨多重壓力[1]。目前，全省尚未制定統(tǒng)一的新增耕地的調(diào)查與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，客觀上制約了新增耕地工作的有序開展。特別是隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡算大帳方式以及涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合等政策的提出，參與農(nóng)村土地整治的主體除自然資源部門投資以外，其他部門投資、社會資本、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶等將通過先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建等模式參與土地綜合整治或高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，如何對通過實施土地整治補(bǔ)充耕地進(jìn)行認(rèn)定，拓寬新增耕地來源，規(guī)范新增耕地數(shù)量、質(zhì)量以及新增產(chǎn)能的認(rèn)定方法、認(rèn)定程序和管理要求，也迫切需要具有可操作性的指導(dǎo)意見，統(tǒng)一新增耕地認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以確保全省補(bǔ)充耕地真實準(zhǔn)確，為全國新增耕地調(diào)查認(rèn)定提供海南經(jīng)驗。

土地整治在增加有效耕地面積、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、合理配置土地資源、保障國家糧食和生態(tài)安全、促進(jìn)社會公平等方面發(fā)揮了重要的作用[2-3]。海文靜等[4]通過對現(xiàn)行土地整治項目耕地差異的對比分析，對土地整治中新增耕地認(rèn)定及有效耕地面積進(jìn)行測算，對新增耕地調(diào)查認(rèn)定進(jìn)行了有益的探索。陳正等[5]認(rèn)為農(nóng)田整治可以通過合理規(guī)劃農(nóng)田布局，減少不必要的田坎，既可產(chǎn)生一定數(shù)量的新增耕地，又可提高農(nóng)作物種植面積，同時還可改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。

1 新增耕地來源和地類認(rèn)定

1.1 新增耕地來源

新增耕地來源符合現(xiàn)行市縣國土空間總體規(guī)劃要求，適宜通過土地整治等措施形成新增耕地的非耕地地類。新增耕地采取負(fù)面清單制度，在生態(tài)紅線區(qū)域，地形坡度大于25°的區(qū)域，土壤改良后仍不適宜種植的區(qū)域，水土流失易發(fā)區(qū)等生態(tài)脆弱的區(qū)域，污染嚴(yán)重且難以恢復(fù)的區(qū)域，易受自然災(zāi)害損毀的區(qū)域，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的區(qū)域，重要水源涵養(yǎng)區(qū)域、河道泄洪區(qū)域和生物多樣性保護(hù)區(qū)域，納入濕地保護(hù)范圍內(nèi)的沿海灘涂、河漫灘、湖漫灘和沼澤地等區(qū)域以及其他法律法規(guī)規(guī)定不得開墾的區(qū)域?qū)儆谛略龈貋碓吹慕箙^(qū)域。而坡度為15°～25°的區(qū)域和主要以抽取地下水方式灌溉的區(qū)域，則列為開墾水田的限制區(qū)域。

1.2 新增耕地地類認(rèn)定要求

1.2.1 新增水田認(rèn)定。能夠種植水稻、蓮藕和瓜菜等農(nóng)作物的耕地，包括實行水生、旱生農(nóng)作物輪種的耕地[6]。配套有灌溉、排水設(shè)施和田間道路等必要的基礎(chǔ)設(shè)施。土體厚度應(yīng)不低于50 cm，其中耕作層厚度應(yīng)不低于20 cm。犁底層宜通過黏性土料碾壓或采用新材料新工藝等方式來實現(xiàn)防滲功能，壓實后的厚度不宜低于10 cm。平原地區(qū)的灌溉保證率應(yīng)不低于85%，丘陵、山地區(qū)的灌溉保證率應(yīng)不低于75%。排澇能力應(yīng)滿足采用1～3 d暴雨從作物受淹3～5 d排至耐淹水深（地下水位>0.5 m）。項目實施后，田塊連片面積（或與周邊原有水田連片面積）宜達(dá)到一定規(guī)模，實現(xiàn)集中連片。平原地區(qū)、沿海臺地的連片規(guī)模宜不低于2.0 hm2;當(dāng)坡度小于15°時，連片規(guī)模宜不低于1.333 hm2;丘陵、山地區(qū)，當(dāng)坡度為15°～25°時，連片規(guī)模宜不低于0.667 hm2。格田宜外形規(guī)整，形狀宜為長方形，長度以60～120 m為宜，寬度以20～40 m為宜;梯田田面長度應(yīng)與地形地貌、機(jī)械耕作要求相適應(yīng)，宜為100～200 m，田面寬度不宜小于4 m。田面平整后，田面縱坡方向應(yīng)與水流一致，坡度應(yīng)不大于1/1 000。平原地區(qū)格田內(nèi)田面平整度應(yīng)小于3 cm;丘陵、山地區(qū)水平梯田內(nèi)田面平整度應(yīng)小于5 cm。田埂宜夯筑土埂，田埂高度20～30 cm、埂頂寬度20～50 cm為宜，邊坡比1∶0.3～1∶0.5為宜。有機(jī)質(zhì)含量應(yīng)不低于1.5%，土壤pH應(yīng)保持在5.0～8.0。工業(yè)和礦山廢棄地復(fù)墾為水田的田間土壤污染物含量需符合要求。

1.2.2 新增水澆地。有水源保證和灌溉設(shè)施，在一般年景能正常灌溉，種植旱生農(nóng)作物（含蔬菜）的耕地，包括種植蔬菜的非工廠化大棚[7]。灌溉保證率應(yīng)不低于75%。配套有田間道路設(shè)施。土體厚度應(yīng)不低于50 cm，耕作層厚度應(yīng)不低于25 cm。項目實施后，地塊連片面積（或與周邊原有耕地連片面積）需達(dá)到一定規(guī)模，連片規(guī)模應(yīng)不低于2.667 hm2。除農(nóng)民自發(fā)種植糧食作物、瓜菜的土地范圍外，應(yīng)實現(xiàn)地塊清表、翻耕、土地平整。有機(jī)質(zhì)含量應(yīng)不低于1.5%，土壤pH應(yīng)保持在5.0～8.0。工業(yè)和礦山廢棄地復(fù)墾為水澆地的田間土壤污染物含量需符合要求。

1.2.3 新增旱地。無灌溉設(shè)施，主要靠天然降水種植旱生農(nóng)作物的耕地，包括沒有灌溉設(shè)施，僅靠引洪淤灌[8]，但應(yīng)具備排水和防水土流失措施的耕地。配套有田間道路設(shè)施。土體厚度應(yīng)不低于50 cm，耕作層厚度應(yīng)不低于25 cm。項目實施后，地塊連片面積（或與周邊原有耕地連片面積）需達(dá)到一定規(guī)模，連片規(guī)模應(yīng)不低于3.333 hm2。除農(nóng)民自發(fā)種植糧食作物、瓜菜的土地范圍外，應(yīng)實現(xiàn)地塊清表、翻耕、土地平整。有機(jī)質(zhì)含量應(yīng)不低于1.5%，土壤pH應(yīng)保持在5.0～80。工業(yè)和礦山廢棄地復(fù)墾為旱地的田間土壤污染物含量需符合要求。

1.2.4 新增耕地數(shù)量計算。開工前耕地面積計算。以開工前最新的土地調(diào)查及其年度變更成果為底圖，并依據(jù)實地測量數(shù)據(jù)，繪制開工前項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖，編制開工前土地利用現(xiàn)狀分類面積表，確定項目開工前的耕地面積。其中，小于最小上圖面積的零星地物應(yīng)在開工前土地利用現(xiàn)狀圖中標(biāo)示中心點位置，小于最小上圖面積的線狀地物應(yīng)在開工前土地利用現(xiàn)狀圖中標(biāo)示起點、終點和拐點位置，并記錄開工前項目區(qū)零星地物、線狀地物信息?？⒐ず蟾孛娣e計算。以竣工后最新的土地調(diào)查及其年度變更成果為底圖，并依據(jù)實地測量數(shù)據(jù)，繪制竣工后項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖，編制竣工后土地利用現(xiàn)狀分類面積表，確定項目竣工后的耕地面積。其中，小于最小上圖面積的零星地物應(yīng)在竣工后土地利用現(xiàn)狀圖中標(biāo)示中心點位置，小于最小上圖面積的線狀地物應(yīng)在竣工后土地利用現(xiàn)狀圖中標(biāo)示起點、終點和拐點位置，并記錄竣工后項目區(qū)零星地物、線狀地物信息表。

2 新增耕地質(zhì)量評定方法

2.1 技術(shù)方法

根據(jù)土地整治項目所在市縣已有的耕地質(zhì)量等別成果，結(jié)合鄰近地塊的自然條件和土地整治工程設(shè)施配套情況，確定土地整治耕地質(zhì)量等別評定因素信息值。采用耕地質(zhì)量等別評定體系和相關(guān)參數(shù)，按照農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程規(guī)定的方法步驟開展土地整治耕地質(zhì)量等別評定[9]。

2.2 評定程序

2.2.1 確定基本參數(shù)和評定因素。根據(jù)項目所在市縣已有的耕地質(zhì)量等別評定成果，依照農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程，確定項目所在市縣耕地質(zhì)量等別評定所需分等因素指標(biāo)區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)耕作制度、基準(zhǔn)作物與指定作物、最大產(chǎn)量與產(chǎn)量比系數(shù)、分等因素及權(quán)重、作物光溫（氣候）生產(chǎn)潛力、“種植作物—分等因素—自然質(zhì)量分” 記分規(guī)則表等。

2.2.2 分等單元劃分。以最新的土地調(diào)查及其年度變更成果為基礎(chǔ)，選取項目建設(shè)范圍內(nèi)的耕地圖斑作為分等單元。耕地開墾后應(yīng)將非耕地圖斑地類更新為耕地后作為分等單元，土地復(fù)墾或農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項目以獨立片塊（地塊）作為分等單元。分等單元原則上不做合并或分割處理。

2.2.3 外業(yè)調(diào)查。重點調(diào)查項目區(qū)作物產(chǎn)量、項目區(qū)工程設(shè)施條件等內(nèi)容。具體調(diào)查包括農(nóng)田基礎(chǔ)條件變化而改變的因素值（如灌排條件、地形坡度、灌溉保證率、有效土層厚度等）和新增耕地地力因素值（如土壤有機(jī)質(zhì)、pH等，需由具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)出具檢測報告）。農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程評定的對象是針對長期耕種、肥力相對穩(wěn)定的耕地，新增耕地需要通過培肥等措施才能達(dá)到正常種植條件，新增耕地地力因素值可引用原有地塊或鄰近地塊地力因素的數(shù)值。如果項目有客土工程，土壤地力因素值可以采用客土來源地土壤的數(shù)值。對因?qū)嵤╉椖慷鴧⒃u因素值有所改變的，相關(guān)參數(shù)可依據(jù)項目規(guī)劃設(shè)計報告或現(xiàn)場調(diào)查獲得。

2.2.4 等別計算。評定單元耕地質(zhì)量等別計算。按照農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程規(guī)定的方法步驟計算土地整治項目補(bǔ)充耕地評定單元質(zhì)量等指數(shù)，再換算為國家等指數(shù)，根據(jù)質(zhì)量等指數(shù)與等別對應(yīng)關(guān)系表確定補(bǔ)充耕地評定單元質(zhì)量等別。項目區(qū)耕地質(zhì)量平均等別計算。采用面積加權(quán)法，計算項目區(qū)耕地平均質(zhì)量等別。項目區(qū)耕地平均質(zhì)量等別采用農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程中的利用等別。

2.2.5 結(jié)果校驗。比對評定單元等別與鄰近同地類單元的等別，結(jié)果超過（含）2個等別以上或明顯高于所在市縣最高等別的，應(yīng)對結(jié)果進(jìn)行校驗。對沒有采取提質(zhì)改造、坡改梯、客土回填、完善排澇設(shè)施等措施的地類單元，但其等別發(fā)生明顯變化的，應(yīng)進(jìn)行重點檢查。校驗內(nèi)容包括：評定因素屬性值是否正確;質(zhì)量等指數(shù)計算過程、計算結(jié)果是否正確;等別結(jié)果、面積統(tǒng)計是否正確等。通過內(nèi)業(yè)校驗方法進(jìn)行抽檢，抽查單元數(shù)應(yīng)占到評價單元總數(shù)的5%～10%，錯誤率應(yīng)不超過5%[10]。

2.3 新增產(chǎn)能核算方法

根據(jù)評定的耕地質(zhì)量等別和農(nóng)用地質(zhì)量分等相關(guān)技術(shù)要求進(jìn)行核算，計算方法為新增產(chǎn)能=新增耕地部分增加的產(chǎn)能+提質(zhì)改造耕地部分增加的產(chǎn)能。新增耕地部分新增產(chǎn)能=（16-新增耕地平均質(zhì)量等別）×S×1 500，提質(zhì)改造耕地部分新增產(chǎn)能=（提質(zhì)改造前耕地平均等別-提質(zhì)改造后耕地平均等別）×S×1 500，S指提質(zhì)改造耕地面積。

3 新增耕地認(rèn)定程序和管護(hù)

3.1 新增耕地認(rèn)定程序

項目能產(chǎn)生新增耕地、實現(xiàn)提質(zhì)改造的，建設(shè)項目實施前后，應(yīng)按照職責(zé)分工，由市縣自然資源主管部門組織開展項目開工前、竣工后測繪，以項目開工前、竣工后最新的土地調(diào)查及其年度變更成果形成的土地利用現(xiàn)狀圖和最新的耕地質(zhì)量年度更新成果為底圖，嚴(yán)格按照新增耕地數(shù)量、質(zhì)量認(rèn)定要求，確定土地整治前后耕地數(shù)量、質(zhì)量、產(chǎn)能等情況。按照相關(guān)規(guī)定，市縣自然資源主管部門牽頭，會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門核實認(rèn)定新增耕地數(shù)量，評定新增耕地質(zhì)量等別，核算新增耕地產(chǎn)能，形成的新增耕地核定結(jié)果和質(zhì)量等別評定結(jié)果，報送省級自然資源主管部門進(jìn)行復(fù)核，省級自然資源主管部門組織技術(shù)單位和相關(guān)專業(yè)人員對新增耕地進(jìn)行檢查復(fù)核，以省級自然資源部門復(fù)核結(jié)果為準(zhǔn)，通過復(fù)核的給予備案。經(jīng)省級自然資源主管部門復(fù)核通過的新增耕地數(shù)量、新增水田面積、新增糧食產(chǎn)能等3類新增耕地指標(biāo)信息，應(yīng)通過統(tǒng)一監(jiān)管平臺入庫，新增耕地核定結(jié)果納入年度土地變更調(diào)查及時進(jìn)行變更。

3.2 后續(xù)管護(hù)機(jī)制

建立政府主導(dǎo)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理，農(nóng)民、專業(yè)管護(hù)人員等共同參與的管護(hù)體系。落實管護(hù)資金并納入項目預(yù)算，明確管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任和管護(hù)義務(wù)?？⒐を炇蘸?，應(yīng)及時辦理固定資產(chǎn)移交，簽訂后期管護(hù)合同。管護(hù)主體對各項工程設(shè)施進(jìn)行日常性檢查維護(hù)，管護(hù)期限應(yīng)不少于3年，確保耕地和工程設(shè)施長期有效穩(wěn)定利用[11-12]。開墾水田和旱地提質(zhì)改造水田建成后，保證1年至少種植一季水稻、蓮藕或瓜菜等農(nóng)作物，連續(xù)實施3年以上。因干旱缺水，可實行水稻等水生農(nóng)作物和旱生農(nóng)作物輪種。

4 創(chuàng)新之處

該研究一是根據(jù)海南自然資源稟賦條件，結(jié)合冬季瓜菜種植，明確了水田、水澆地、旱地地類的具體內(nèi)容，把現(xiàn)狀種植瓜菜也認(rèn)定為水田，從種植條件上擴(kuò)寬了水田的認(rèn)定范圍，符合海南的實際。二是對新增耕地地類來源采取負(fù)面清單制度，只規(guī)定限制區(qū)域和禁止區(qū)域，極大地擴(kuò)大新增耕地來源。三是首次明確了零星地物的上圖規(guī)則，為后續(xù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)新增耕地奠定了基礎(chǔ)。四是形成了全省統(tǒng)一的新增耕地認(rèn)定技術(shù)流程，提出了方法、內(nèi)容、程序。五是在管理程序上，明確提出驗收認(rèn)定、抽查復(fù)核等各環(huán)節(jié)的主管部門和職責(zé)，確保全省補(bǔ)充耕地真實準(zhǔn)確，具有重要保障作用。

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