徐祥民

(浙江工商大學(xué)，浙江杭州 310018)

在2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法(2014)》)對(duì)地方各級(jí)人民政府提出對(duì)本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求(1)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”之后，學(xué)界掀起了關(guān)于地方政府環(huán)境責(zé)任的研究熱潮。(2)除報(bào)紙和許多普通刊物刊登了一些報(bào)道、評(píng)論、研究文章外，哲學(xué)社會(huì)科學(xué)方面的許多重要期刊也都為這場(chǎng)研究熱潮做了貢獻(xiàn)。比如《理論與改革》2014年第3期登載了顏金的論文《論政府環(huán)境責(zé)任中的利益困境——基于府際關(guān)系視域》；《法學(xué)雜志》2014年第7期登載了徐以祥和劉海波的論文《生態(tài)文明與我國環(huán)境法律責(zé)任立法的完善》；《探索與爭(zhēng)鳴》2014年第7期登載了夏夜的論文《對(duì)政府環(huán)境責(zé)任主體的再認(rèn)識(shí)》；《河北法學(xué)》2014年第12期登載了馬波的論文《政府環(huán)境責(zé)任考核指標(biāo)體系探析》；《環(huán)境保護(hù)》2015年第1期登載了唐薇的論文《新〈環(huán)保法〉對(duì)政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定的突破及落實(shí)建議》等。與學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的重視相比，地方政府實(shí)際履行這項(xiàng)責(zé)任的舉措似乎不是多么有力，上級(jí)政府給下級(jí)政府履行該項(xiàng)責(zé)任提供的條件也不怎么有利。或與學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的理論闡釋存在某些問題有關(guān)，(3)比如，有學(xué)者就把地方政府首長(zhǎng)及地方政府相關(guān)職能部門首長(zhǎng)的作為違反法律或怠于履職等應(yīng)承擔(dān)的不利后果責(zé)任看作是政府環(huán)境責(zé)任或政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。參見辛慶玲：《生態(tài)文明背景下政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)與問責(zé)的路徑探析》，載《青海社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。地方政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的應(yīng)有作為不夠顯著。筆者試以近年來大氣污染防治法的建設(shè)與實(shí)施為例，解剖地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度的實(shí)施情況。

《環(huán)保法(2014)》第6條第2款加給地方各級(jí)人民政府的責(zé)任是“對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量”的責(zé)任。我們可以將其概括為地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。從作為單獨(dú)一部法律的《環(huán)境保護(hù)法》的建設(shè)發(fā)展來看，《環(huán)保法(2014)》規(guī)定地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是一個(gè)創(chuàng)舉，而從我國環(huán)境保護(hù)法這個(gè)法律部門的建設(shè)發(fā)展來看，《環(huán)保法(2014)》第6條第2款則是對(duì)已經(jīng)存在于我國環(huán)境保護(hù)法部門中的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的再次宣告或更具一般性的立法宣示。地方政府對(duì)本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任最初是以地方政府對(duì)本行政區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的形式出現(xiàn)的。2000年修訂的《大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法(2000)》)第3條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。該條加給“地方各級(jí)人民政府”的責(zé)任，按照后來的立法所做的補(bǔ)充完善，就是“對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量”的責(zé)任，簡(jiǎn)稱地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。在《大氣污染防治法(2000)》之后，其它一些環(huán)境保護(hù)單行法也對(duì)地方政府設(shè)定了環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。例如，2008年2月28日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議修訂的《水污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法(2008)》)第4條第2款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！比绻f《大氣污染防治法(2000)》《水污染防治法(2008)》都是適用于特定污染防治事務(wù)領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)單行法，它們規(guī)定的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任還都是地方政府對(duì)特定污染防治事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，那么，《環(huán)保法(2014)》是我國環(huán)境保護(hù)法部門中具有環(huán)境保護(hù)基本法形式特征的一部法律，其規(guī)定的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)所有事務(wù)領(lǐng)域(包括污染防治、資源損害防治、生態(tài)損害防治、氣候與地理環(huán)境不利變化防治四個(gè)領(lǐng)域(4)參見徐祥民主編：《環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)》(第二版)，科學(xué)出版社2013年版，第28-30頁。)的環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。

不管是想建立或理解關(guān)于地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的學(xué)理，還是想了解地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度實(shí)施的情況，《大氣污染防治法(2000)》(包括后來的修訂修正)及其在大氣污染防治實(shí)踐中的實(shí)際運(yùn)行，都是最好的突破口。

一、大氣污染防治“行動(dòng)”中的地方政府責(zé)任

在我國各單行環(huán)境保護(hù)法中率先規(guī)定地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的《大氣污染防治法(2000)》在2015年又經(jīng)歷了一次修訂。2015年修訂后的《大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法(2015)》)對(duì)地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度做了進(jìn)一步加強(qiáng)。在確立了地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度的《大氣污染防治法》實(shí)施以來，我國相繼實(shí)施了防治大氣污染的三次重大行動(dòng)。按行動(dòng)起始的時(shí)間先后為序，它們依次是：(1)實(shí)施2012年9月27日國務(wù)院批準(zhǔn)的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》(國函〔2012〕146號(hào))；(2)實(shí)施2013年9月10日國務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(國發(fā)〔2013〕37號(hào))，環(huán)保實(shí)務(wù)界也稱其為“大氣十條”；(3)實(shí)施2018年6月27日國務(wù)院印發(fā)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》(國發(fā)〔2018〕22號(hào))。在地域范圍上，第二次、第三次行動(dòng)覆蓋全國，第一次行動(dòng)涉及“19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市”。這三次重大行動(dòng)毫無疑問是最大規(guī)模最具影響力的《大氣污染防治法》實(shí)施行動(dòng)。在這些行動(dòng)中，地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度發(fā)揮了怎樣的作用，扮演了怎樣的角色呢？

(一)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》與地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任

先來看《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《大氣“十二五”規(guī)劃》)。《大氣“十二五”規(guī)劃》由環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部編制，國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。作為由國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的防治大氣污染的規(guī)劃，它的執(zhí)行無疑是實(shí)施《大氣污染防治法》的重大行動(dòng)。《大氣“十二五”規(guī)劃》也是這樣表達(dá)的——“根據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》……制定《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》”(5)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃·前言》。。那么，這一實(shí)施《大氣污染防治法》的規(guī)劃是怎樣實(shí)施地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度的呢？以下幾點(diǎn)對(duì)尋找答案是有幫助的：

1.地方人民政府被宣布為責(zé)任主體?！洞髿狻笆濉币?guī)劃》的規(guī)劃范圍包括京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)和“遼寧中部、山東、武漢及其周邊、長(zhǎng)株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關(guān)中、甘寧、新疆烏魯木齊城市群”(6)同②。。規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的地方人民政府是明確的責(zé)任主體。《大氣“十二五”規(guī)劃》第8章“保障措施”明確宣布：“地方人民政府是重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任主體”。國務(wù)院對(duì)《大氣“十二五”規(guī)劃》的批復(fù)(以下稱《〈大氣“十二五”規(guī)劃〉批復(fù)》)也規(guī)定：“重點(diǎn)區(qū)域各省(區(qū)、市)人民政府”是“責(zé)任主體”(7)《國務(wù)院關(guān)于重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃的批復(fù)》(國函[2012]146號(hào))第4條。。在該規(guī)劃中，可以看到要求地方人民政府負(fù)責(zé)完成的任務(wù)。比如，“十二五”期間上海市二氧化硫年均濃度要下降11%、二氧化氮年均濃度下降9%、可吸入顆粒物年均濃度下降10%、細(xì)顆粒物年均濃度下降6%。(8)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》附表3《“十二五”重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治各省市規(guī)劃指標(biāo)》。根據(jù)《大氣“十二五”規(guī)劃》，規(guī)劃范圍內(nèi)的許多城市都有在規(guī)劃期間應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)。比如，武漢及其周邊，除武漢市外，黃石、鄂州、孝感、黃岡、咸寧二氧化硫年均濃度要從2010年基礎(chǔ)值38微克/立方米、33微克/立方米、21微克/立方米、9微克/立方米、27微克/立方米的基礎(chǔ)上，下降7%；二氧化氮年均濃度要從基礎(chǔ)值23微克/立方米、22微克/立方米、28微克/立方米、14微克/立方米、23微克/立方米，下降4%；可吸入顆粒物年均濃度要在91微克/立方米、83微克/立方米、101微克/立方米、71微克/立方米、94微克/立方米，下降10%。(9)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》附表3《“十二五”重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治各省市規(guī)劃指標(biāo)》、附表4《“十二五”重點(diǎn)區(qū)域城市點(diǎn)位數(shù)量及空氣質(zhì)量目標(biāo)考核依據(jù)》。湖南省的長(zhǎng)沙、株洲、湘潭，山西省的太原、大同、朔州、忻州，陜西省的西安、咸陽、銅川、寶雞、渭南，山東省的濟(jì)南、青島等17市，也都有“十二五”期間要實(shí)現(xiàn)的大氣污染防治質(zhì)量目標(biāo)。

《大氣“十二五”規(guī)劃》關(guān)于地方人民政府為責(zé)任人的規(guī)定、關(guān)于地方要達(dá)到的大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的規(guī)定，是否就能說明地方人民政府就是大氣污染防治法規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任主體，是否就是地方人民政府履行《環(huán)保法(2014)》規(guī)定的對(duì)本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的應(yīng)然表現(xiàn)呢？

2.實(shí)行達(dá)標(biāo)管理?！洞髿狻笆濉币?guī)劃》第6章“創(chuàng)新區(qū)域管理機(jī)制，提升聯(lián)防聯(lián)控管理能力”規(guī)定了8項(xiàng)“創(chuàng)新環(huán)境管理政策措施”，其中第8項(xiàng)是“推進(jìn)城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理”。該項(xiàng)措施要求：“環(huán)境空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)城市人民政府應(yīng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，按照國務(wù)院或者環(huán)境保護(hù)部劃定的期限，分別在5年、10年、15年、20年內(nèi)限期達(dá)標(biāo)。直轄市的限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；其他國家環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市的限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃經(jīng)城市所在地省級(jí)人民政府審查同意后，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)由環(huán)境保護(hù)部批準(zhǔn)；其他城市的限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)環(huán)境保護(hù)部備案?！痹谶@些措施中，“達(dá)標(biāo)”的標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境保護(hù)部制定的，要求各地方實(shí)現(xiàn)“達(dá)標(biāo)”的期限是環(huán)保部規(guī)定的，“限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”是國務(wù)院或環(huán)保部或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的。在這項(xiàng)“達(dá)標(biāo)管理”制度中，地方政府的“責(zé)任”是在規(guī)定期限內(nèi)按照上級(jí)批準(zhǔn)的規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“達(dá)標(biāo)”。這樣的“責(zé)任”其實(shí)就是一項(xiàng)任務(wù)，一項(xiàng)以上級(jí)的命令的形式下達(dá)的任務(wù)。這項(xiàng)任務(wù)可以概括為：某年度內(nèi)使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)?！澳衬甓葍?nèi)使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”是上下級(jí)命令服從關(guān)系中的一道普通的命令，或者說是由一道普通的命令下達(dá)的一項(xiàng)任務(wù)。作為下級(jí)政府，服從上級(jí)政府的命令，這是《憲法》規(guī)定的一項(xiàng)義務(wù)。(10)《中華人民共和國憲法》第110條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國地方各級(jí)人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院?！辈还苁恰洞髿馕廴痉乐畏?2000)》《大氣污染防治法(2015)》《環(huán)保法(2014)》，還是上文提到的《水污染防治法(2008)》，它們規(guī)定的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，都是“維護(hù)環(huán)境質(zhì)量”或“提高環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任”，是“積極責(zé)任”“建設(shè)性責(zé)任”(11)徐祥民：《地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。，而不是簡(jiǎn)單地服從上級(jí)命令的義務(wù)?！洞髿馕廴痉乐畏?2000)》等法律對(duì)地方政府環(huán)境質(zhì)量的規(guī)定絕不是對(duì)《憲法》規(guī)定的地方人民政府對(duì)上級(jí)政府的服從義務(wù)的簡(jiǎn)單重復(fù)?！洞髿狻笆濉币?guī)劃》實(shí)行的達(dá)標(biāo)管理向地方人民政府提出的那些要求絕不等于《大氣污染防治法》等規(guī)定的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。

《大氣“十二五”規(guī)劃》向規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)那些省自治區(qū)直轄市人民政府、各相關(guān)城市人民政府提出的在“十二五”期間要達(dá)到的那些目標(biāo)，與“達(dá)標(biāo)管理”制度中的“達(dá)標(biāo)”一樣，都是上級(jí)人民政府下達(dá)的命令。對(duì)這些命令的執(zhí)行與地方人民政府履行對(duì)本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是不同的兩回事。

3.《大氣“十二五”規(guī)劃》中的目標(biāo)考核和獎(jiǎng)罰。《大氣“十二五”規(guī)劃》的第8章是“保障措施”。該章的設(shè)置目的可以解釋為為該規(guī)劃的有效實(shí)施提供保障。它規(guī)定的保障措施之一是“嚴(yán)格考核評(píng)估”。考核什么，評(píng)估什么呢？該章規(guī)定，“評(píng)估考核”分為年度評(píng)估(或考核)和“終期評(píng)估”兩種。“每年對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估考核”，這是年度評(píng)估?！霸谝?guī)劃期末”組織開展的評(píng)估為“終期評(píng)估”。對(duì)考核評(píng)估的結(jié)果，《大氣“十二五”規(guī)劃》規(guī)定了兩條處理渠道。一條：“向國務(wù)院報(bào)告”；另一條：“向社會(huì)公開”?！跋驀鴦?wù)院報(bào)告”其實(shí)就是向國務(wù)院和國務(wù)院相關(guān)部委辦局報(bào)告。報(bào)告將產(chǎn)生的結(jié)果有兩類：第一類，用于對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的獎(jiǎng)懲。《大氣“十二五”規(guī)劃》宣布要實(shí)行“問責(zé)制”，要將評(píng)估結(jié)果“作為地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”。第二類，用于對(duì)行政區(qū)的獎(jiǎng)懲。《大氣“十二五”規(guī)劃》規(guī)定：“對(duì)規(guī)劃完成情況好、大氣環(huán)境質(zhì)量改善明顯的省(區(qū)、市)，環(huán)境保護(hù)部會(huì)同財(cái)政、發(fā)展改革等部門加大對(duì)該地區(qū)污染治理和環(huán)保能力建設(shè)的支持力度，并予以表彰”。這是獎(jiǎng)勵(lì)。《大氣“十二五”規(guī)劃》還規(guī)定：“對(duì)考核結(jié)果未通過的省(區(qū)、市)進(jìn)行通報(bào)；對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、大氣環(huán)境污染嚴(yán)重的城市，實(shí)施階段性建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)限批，取消國家授予該地區(qū)的環(huán)境保護(hù)方面的榮譽(yù)稱號(hào)?！?12)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》第8章第2節(jié)“嚴(yán)格考核評(píng)估”。環(huán)保部等《大氣“十二五”規(guī)劃》編制部門的主張顯然得到了國務(wù)院的認(rèn)可?！丁创髿狻笆濉币?guī)劃〉批復(fù)》不僅確認(rèn)重點(diǎn)區(qū)域各省(區(qū)、市)人民政府是《大氣“十二五”規(guī)劃》實(shí)施的責(zé)任主體，而且要求環(huán)境保護(hù)部等“強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核”，對(duì)《大氣“十二五”規(guī)劃》實(shí)施情況進(jìn)行年度考核。此外，《〈大氣“十二五”規(guī)劃〉批復(fù)》對(duì)發(fā)揮“中央財(cái)政”在《大氣“十二五”規(guī)劃》實(shí)施中的作用還提出了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“以獎(jiǎng)促防”、“以獎(jiǎng)促治”等工作“方式”。(13)《國務(wù)院關(guān)于重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃的批復(fù)》(國函[2012]146號(hào))第4條、第5條。

《大氣“十二五”規(guī)劃》規(guī)定的以對(duì)地方人民政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)(或也可能涉及相關(guān)職能部門主要領(lǐng)導(dǎo))的獎(jiǎng)懲為保障手段的所謂“責(zé)任”就是上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，對(duì)它們要“問”的“責(zé)”就是是否完成了上級(jí)下達(dá)的任務(wù)。

《保障措施》規(guī)定的措施是對(duì)整個(gè)《大氣“十二五”規(guī)劃》的保證措施。這些保障措施要保障的不是地方人民政府履行對(duì)行政區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，而是下級(jí)人民政府執(zhí)行上級(jí)人民政府的命令。

4.區(qū)域管理機(jī)制創(chuàng)新。在相關(guān)環(huán)境法律已經(jīng)規(guī)定了地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法制背景下出臺(tái)的《大氣“十二五”規(guī)劃》要求地方政府承擔(dān)的責(zé)任與環(huán)境法律規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任明顯不屬于同類。這一點(diǎn)是確定無疑的，之所以做這樣的規(guī)定，從《大氣“十二五”規(guī)劃》文本上看，是有原由的。

《大氣“十二五”規(guī)劃》實(shí)行的或其宣布的重大創(chuàng)新是實(shí)行“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制”，也就是其第六章標(biāo)題所說的“創(chuàng)新區(qū)域管理機(jī)制”。為什么要實(shí)行這樣的機(jī)制呢？《大氣“十二五”規(guī)劃》在《前言》中明確宣布：“區(qū)域性復(fù)合型的大氣環(huán)境問題給現(xiàn)行環(huán)境管理模式帶來了巨大的挑戰(zhàn)，僅從行政區(qū)劃的角度考慮單個(gè)城市大氣污染防治的管理模式已經(jīng)難以有效解決當(dāng)前愈加嚴(yán)重的大氣污染問題，亟待探索建立一套全新的區(qū)域大氣污染防治管理體系?！薄洞髿狻笆濉币?guī)劃》不只是否定“從行政區(qū)劃的角度考慮單個(gè)城市大氣污染防治的管理模式”，青睞跨行政區(qū)的“區(qū)域大氣污染防治管理體系”，而是認(rèn)為“地方政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的制度有問題，并且認(rèn)定的“大氣污染防治工作存在的”若干“主要問題”之首是“大氣環(huán)境管理模式滯后”，進(jìn)而判定：“按照我國現(xiàn)行的管理體系和法規(guī)，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取的措施以改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，各個(gè)城市‘各自為戰(zhàn)’難以解決區(qū)域性大氣環(huán)境問題?！?14)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》第1章第3節(jié)“大氣污染防治工作存在的主要問題”。非常明顯，《大氣“十二五”規(guī)劃》并沒有忽略相關(guān)法律規(guī)定的地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度的存在。它是明知存在該項(xiàng)制度，而要努力擺脫由“現(xiàn)行的管理體系和法規(guī)”決定的“滯后”的“大氣環(huán)境管理模式”，要對(duì)“現(xiàn)行的管理體系和法規(guī)”實(shí)施“創(chuàng)新”。在這樣的“創(chuàng)新”思想指導(dǎo)下制定的《大氣“十二五”規(guī)劃》是很難給地方人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度以應(yīng)有地位的。

大氣污染存在跨行政區(qū)的特點(diǎn)。這是環(huán)境的自然空間規(guī)定性決定的。環(huán)境的自然空間規(guī)定性原理(15)參見徐祥民、宛佳欣：《環(huán)境的自然空間規(guī)定性對(duì)環(huán)境立法的挑戰(zhàn)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期。支持建立跨行政區(qū)的“區(qū)域大氣污染防治管理體系”。但是，實(shí)行區(qū)域大氣污染防治管理體系并非必須犧牲地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度?！洞髿狻笆濉币?guī)劃》為實(shí)行“區(qū)域大氣污染防治管理體系”而放棄地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度的選擇說明，在我國，要讓法定的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度實(shí)施起來并不是一件易事。

(二)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》

《大氣“十二五”規(guī)劃》是實(shí)施《大氣污染防治法》的規(guī)劃，但不是實(shí)施《大氣污染防治法》規(guī)定的地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度的規(guī)劃。那么，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“大氣十條”)又是如何對(duì)待地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度的呢？

“大氣十條”由國務(wù)院印發(fā)，實(shí)施周期為5年，即從2013年至2017年?！按髿馐畻l”規(guī)定了“大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃”的“奮斗目標(biāo)”和“具體指標(biāo)”等。“大氣十條”無疑也要靠地方人民政府實(shí)施，而地方人民政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度在“大氣十條”中的地位與在《大氣“十二五”規(guī)劃》中的地位相比，沒有實(shí)質(zhì)性變化。

在“大氣十條”的大多數(shù)“條”中，地方人民政府都是處于受體的地位，亦即都是接受命令的一方。比如，要求“全面整治燃煤小鍋爐”，規(guī)定：“到2017年，除必要保留的以外，地級(jí)及以上城市建成區(qū)基本淘汰每小時(shí)10蒸噸及以下的燃煤鍋爐，禁止新建每小時(shí)20蒸噸以下的燃煤鍋爐”(16)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第1條“加大綜合治理力度，減少多污染物排放”。。根據(jù)這一規(guī)定，所有“地級(jí)及以上城市”必須停止在“城市建成區(qū)”“新建每小時(shí)20蒸噸以下的燃煤鍋爐”、“基本淘汰每小時(shí)10蒸噸及以下的燃煤鍋爐”，除非找到有“必要”“保留”的理由。再如，“大氣十條”規(guī)定實(shí)行“大氣污染物特別排放限值”制度，而被“大氣十條”提到的京津冀等“三區(qū)十群”中的47個(gè)城市(17)“三區(qū)十群”指“京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域以及遼寧中部、山東、湖北武漢及其周邊、長(zhǎng)株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關(guān)中、甘寧、烏魯木齊城市群”(《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第5條)。必須執(zhí)行國務(wù)院或其相關(guān)職能部門規(guī)定的“特別排放限值”。又如，“大氣十條”提出“大力推廣新能源汽車”的要求，并對(duì)“北京、上海、廣州等城市”提出“每年新增或更新的公交車中新能源和清潔能源車的比例達(dá)到60%以上”(18)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第1條第3項(xiàng)“強(qiáng)化移動(dòng)源污染防治”。的具體要求。“北京、上海、廣州等城市”必須執(zhí)行這一要求。

在“大氣十條”中，地方人民政府很少被安排在主動(dòng)地位。其第10條第32項(xiàng)給了地方政府主動(dòng)地位。該項(xiàng)的完整規(guī)定是：“明確地方政府統(tǒng)領(lǐng)責(zé)任。地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，要根據(jù)國家的總體部署及控制目標(biāo)，制定本地區(qū)的實(shí)施細(xì)則，確定工作重點(diǎn)任務(wù)和年度控制指標(biāo)，完善政策措施，并向社會(huì)公開；要不斷加大監(jiān)管力度，確保任務(wù)明確、項(xiàng)目清晰、資金保障?！彼^“負(fù)總責(zé)”就是對(duì)“國家的總體部署及控制目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)“負(fù)責(zé)”，就是用“任務(wù)明確、項(xiàng)目清晰、資金保障”等確?！皣业目傮w部署”亦即上級(jí)命令的執(zhí)行。

“大氣十條”比《大氣“十二五”規(guī)劃》更能顯示其為國家行動(dòng)的標(biāo)志有兩點(diǎn)：第一，“目標(biāo)責(zé)任書”。該文件規(guī)定，“國務(wù)院與各省(區(qū)、市)人民政府簽訂大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書”，用“責(zé)任書”規(guī)定由國務(wù)院“分解”給相關(guān)省(區(qū)、市)人民政府的大氣污染防治任務(wù)。(19)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第8條第27項(xiàng)“分解目標(biāo)任務(wù)”。這就是讓地方政府長(zhǎng)官立“軍令狀”。第二，“約談”?！按髿馐畻l”規(guī)定：“對(duì)未通過年度考核的，由環(huán)保部門會(huì)同組織部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)等部門約談省級(jí)人民政府及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，提出整改意見，予以督促?！薄凹s談”的背后是處罰?！按髿馐畻l”接著規(guī)定：“對(duì)因工作不力、履職缺位等導(dǎo)致未能有效應(yīng)對(duì)重污染天氣的，以及干預(yù)、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和沒有完成年度目標(biāo)任務(wù)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任，環(huán)保部門要對(duì)有關(guān)地區(qū)和企業(yè)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)限批，取消國家授予的環(huán)境保護(hù)榮譽(yù)稱號(hào)?！?20)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第8條第28項(xiàng)“實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任追究”。“軍令狀”是用來確保上級(jí)命令得以執(zhí)行的工具，不是地方政府履行大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的工具?！碍h(huán)評(píng)限批”、“取消榮譽(yù)稱號(hào)”之類的獎(jiǎng)懲不管適用多少次，都無助于地方政府履行對(duì)本行政區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。

在“大氣十條”中，地方政府還取得了另一個(gè)身份——被監(jiān)督主體?！按髿馐畻l”第7條第23項(xiàng)有如下規(guī)定：“加強(qiáng)對(duì)地方人民政府執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)和政策的監(jiān)督。”這種監(jiān)督是必要的，但這種監(jiān)督顯然不是對(duì)地方人民政府履行其對(duì)本行政的大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的支持。作為被監(jiān)督的主體，地方人民政府是國家法律、政策的執(zhí)行者，上級(jí)命令的執(zhí)行者，但不是對(duì)本行政區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的主動(dòng)行為者。

(三)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》

《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年計(jì)劃》)不管是在實(shí)施時(shí)間上，還是內(nèi)容上，都是“大氣十條”的繼續(xù)，與“大氣十條”和《大氣“十二五”規(guī)劃》相比，其最大的變化是治污力度大幅加強(qiáng)?！端{(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年計(jì)劃》中的一個(gè)提法反映了它的特點(diǎn)，即“鐵腕治污”(21)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》第9條第34項(xiàng)。。地方人民政府如何履行其大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任呢？以下幾個(gè)方面或許可以用來回答這個(gè)提問。

1.完善責(zé)任清單，健全責(zé)任體系?！端{(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年計(jì)劃》第10條“明確落實(shí)各方責(zé)任，動(dòng)員全社會(huì)廣泛參與”提出“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”的要求。所謂“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”就是加強(qiáng)對(duì)“本行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施的“組織領(lǐng)導(dǎo)”，而“組織領(lǐng)導(dǎo)”的基本方式是明確各部門、各地方對(duì)實(shí)施“本行動(dòng)計(jì)劃”的責(zé)任，“完善有關(guān)部門和地方各級(jí)政府的責(zé)任清單，健全責(zé)任體系”，其中包括“細(xì)化分工任務(wù)，制定配套政策措施，落實(shí)‘一崗雙責(zé)’”；明確“地方各級(jí)政府”“主要領(lǐng)導(dǎo)”是“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”“本行政區(qū)域第一責(zé)任人”；“建立完善‘網(wǎng)格長(zhǎng)’制度，壓實(shí)各方責(zé)任”(22)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》第10條第36項(xiàng)“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”。。

2.環(huán)保督察。完善責(zé)任清單，健全責(zé)任體系，不等于責(zé)任的履行。于是，《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年計(jì)劃》為讓被“壓實(shí)”了“責(zé)任”的各方履行責(zé)任，實(shí)行強(qiáng)有力的督察——將“有關(guān)地方和部門的落實(shí)情況”，“納入國務(wù)院大督查和相關(guān)專項(xiàng)督查，對(duì)真抓實(shí)干成效明顯的強(qiáng)化表揚(yáng)激勵(lì)，對(duì)庸政懶政怠政的嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)”(23)同②。?！端{(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年計(jì)劃》規(guī)定，要“深入開展環(huán)境保護(hù)督察。將大氣污染防治作為中央環(huán)境保護(hù)督察及其‘回頭看’的重要內(nèi)容，并針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域統(tǒng)籌安排專項(xiàng)督察，夯實(shí)地方政府及有關(guān)部門責(zé)任。針對(duì)大氣污染防治工作不力、重污染天氣頻發(fā)、環(huán)境質(zhì)量改善達(dá)不到進(jìn)度要求甚至惡化的城市，開展機(jī)動(dòng)式、點(diǎn)穴式專項(xiàng)督察，強(qiáng)化督察問責(zé)。全面開展省級(jí)環(huán)境保護(hù)督察，實(shí)現(xiàn)對(duì)地市督察全覆蓋。建立完善排查、交辦、核查、約談、專項(xiàng)督察‘五步法’監(jiān)管機(jī)制?！?24)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》第9條第35項(xiàng)“深入開展環(huán)境保護(hù)督察”。

3.考核問責(zé)?！岸讲臁边€不是“鐵腕”的硬武器。硬武器是“問責(zé)”?！端{(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年計(jì)劃》規(guī)定：“將打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)年度和終期目標(biāo)任務(wù)完成情況作為重要內(nèi)容，納入污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核，做好考核結(jié)果應(yīng)用。”這里的“應(yīng)用”就是兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲，與《大氣“十二五”規(guī)劃》規(guī)定的相類似的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰。

不管是把實(shí)施《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年計(jì)劃》看作是中央政府下達(dá)的命令，還是把它比喻為一場(chǎng)戰(zhàn)役(“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”)，明確下級(jí)的責(zé)任、對(duì)執(zhí)行命令的情況實(shí)施督察、按照督察考核的結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲，都是正常的、必要的。我國相關(guān)環(huán)境保護(hù)單行法、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等文件，也都可以對(duì)這些督察、獎(jiǎng)懲提供支持。但是，實(shí)施督察、獎(jiǎng)懲的合理性、必要性不會(huì)自然成為忽略地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度的理由。

《大氣“十二五”規(guī)劃》、“大氣十條”、《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年計(jì)劃》與規(guī)定了地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的《大氣污染防治法》并行實(shí)施近10年。在這期間，地方政府都被合理合法地置于受命者的地位，而它們的對(duì)本行政區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的責(zé)任主體這一法律身份卻沒有得到應(yīng)有的顯示?！洞髿狻笆濉币?guī)劃》關(guān)于“創(chuàng)新區(qū)域管理機(jī)制”的規(guī)定還說明，沒有給地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任主體以應(yīng)有顯示不是因執(zhí)行任務(wù)奮不顧身而造成的忽略。

二、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任

地方人民政府對(duì)本行政區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的履行應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在其施政規(guī)劃或計(jì)劃中，因?yàn)樵谌嗣翊泶髸?huì)制度下，政府的履責(zé)行為應(yīng)當(dāng)經(jīng)人民代表大會(huì)審議通過。行政區(qū)的人民和代表行政區(qū)人民的地方人民代表大會(huì)也會(huì)以決議、決定等方式對(duì)地方政府履行責(zé)任提出要求，因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制下的民主決策一般都以會(huì)議形式實(shí)現(xiàn)。在我國的政治實(shí)踐中，地方國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是地方政府為履行大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任而設(shè)計(jì)的大氣環(huán)境治理行動(dòng)計(jì)劃與行政區(qū)人民對(duì)地方政府提出的改善大氣環(huán)境質(zhì)量的要求兩者匯聚的地方。從地方國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中既可以看到政府履行大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的打算，也可以看到地方人民對(duì)政府履行該責(zé)任提出的要求。筆者主張建立的環(huán)境保護(hù)“在規(guī)劃”(即在《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》)的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度”是地方政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的重要制度。(25)徐祥民：《地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。這項(xiàng)制度在我國地方近期制定的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中有怎樣的表現(xiàn)呢？

下面我們到山東省17市(2019年1月萊蕪市劃歸濟(jì)南管轄之前山東省17個(gè)市，其中2個(gè)副省級(jí)市，15個(gè)地級(jí)市)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要中去尋找答案。從大氣污染防治的實(shí)踐來看，確定大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的履行目標(biāo)、評(píng)價(jià)大氣污染防治工作效果等主要使用兩類指標(biāo)。一類是防治大氣污染行動(dòng)指標(biāo)。主要表現(xiàn)為減排行動(dòng)或減排措施的尺度。另一類是大氣環(huán)境質(zhì)量改善指標(biāo)。主要表現(xiàn)為大氣環(huán)境質(zhì)量改善欲實(shí)現(xiàn)的數(shù)量指標(biāo)。前一類，防治大氣污染行動(dòng)指標(biāo)，即減排指標(biāo)。從大氣污染防治實(shí)踐來看，減排指標(biāo)又可分為兩種。一種是采取怎樣的行動(dòng)，一種是相關(guān)行動(dòng)將要達(dá)到的“刻度”。比如提高公交車對(duì)城市交通的服務(wù)能力(以便減少小轎車等的使用)是減少大氣污染物排放的行動(dòng)，可簡(jiǎn)稱為“減排活動(dòng)”；而確定公交車在城市交通服務(wù)中的占比，比如50%，則是減少大氣污染物排放的“刻度”，可簡(jiǎn)稱為“減排規(guī)?！被颉皽p排數(shù)量”。后一類，大氣環(huán)境質(zhì)量改善指標(biāo)，也可稱為“空氣質(zhì)量”指標(biāo)。對(duì)“空氣質(zhì)量”指標(biāo)，社會(huì)大眾已經(jīng)習(xí)慣了以下兩種具體指標(biāo)：一種是大氣中污染物質(zhì)含量指標(biāo)，可稱“污染物含量”指標(biāo)；一種是對(duì)大氣中各類污染物質(zhì)做綜合評(píng)估后的大氣環(huán)境質(zhì)量等級(jí)指標(biāo)，可稱“大氣質(zhì)量等級(jí)”指標(biāo)。而“污染物含量”指標(biāo)既可以是多項(xiàng)污染物質(zhì)的含量指標(biāo)，也可以是單項(xiàng)污染物質(zhì)的含量指標(biāo)。山東省17市的“十三五”規(guī)劃是怎樣運(yùn)用這些指標(biāo)確定地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的呢？

山東省17市的“十三五”規(guī)劃都對(duì)環(huán)境保護(hù)事務(wù)做了規(guī)定，而且，除個(gè)別地市對(duì)污染防治做總括性規(guī)定外，都對(duì)大氣污染防治做了專門的規(guī)定。但是，用以明確地方人民政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的，或規(guī)定本行政區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量改善計(jì)劃的那些指標(biāo)，在17市的規(guī)劃文件中卻遠(yuǎn)非廣泛存在(詳見表1)。對(duì)17市的“十三五”規(guī)劃大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)設(shè)置情況可以做如下歸納：第一，山東全省對(duì)“空氣質(zhì)量”和“減排”兩類指標(biāo)的四種指標(biāo)，即(1)“污染物含量”指標(biāo)、(2)“優(yōu)良天數(shù)”指標(biāo)、(3)“減排活動(dòng)”指標(biāo)、(4)“減排數(shù)量/規(guī)?！敝笜?biāo)，都做了規(guī)定的，只有兩個(gè)地市，即淄博市和聊城市。第二，沒有規(guī)定“空氣質(zhì)量”指標(biāo)的城市有8個(gè)。它們是濟(jì)南、青島、煙臺(tái)、泰安、萊蕪、臨沂、濱州、菏澤。第三，沒有規(guī)定“減排數(shù)量/規(guī)?！敝笜?biāo)的城市有8個(gè)。它們是：青島、棗莊、煙臺(tái)、泰安、威海、日照、德州、濱州。第四，既沒有規(guī)定“污染物含量”指標(biāo)和“優(yōu)良天數(shù)”指標(biāo)，也沒有規(guī)定“減排數(shù)量/規(guī)?！敝笜?biāo)的城市有4個(gè)。它們是：青島、煙臺(tái)、泰安、濱州。

表1 山東省17市“十三五”大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)設(shè)定情況簡(jiǎn)表

根據(jù)這四項(xiàng)歸納結(jié)果可以做出如下判斷：17市“十三五”規(guī)劃中的大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)無法成為地方政府履行對(duì)本行政區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的依據(jù)。不管是濟(jì)南、青島、煙臺(tái)、泰安、萊蕪、臨沂、濱州、菏澤等沒有規(guī)定“空氣質(zhì)量”指標(biāo)的城市，還是青島、煙臺(tái)、泰安、濱州等既沒有規(guī)定“污染物含量”指標(biāo)和“優(yōu)良天數(shù)”指標(biāo)，也沒有規(guī)定“減排數(shù)量/規(guī)?！敝笜?biāo)的城市，其政府都無法從本市的“十三五”規(guī)劃獲得用以實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的人力物力財(cái)力等支持。

根據(jù)上述四項(xiàng)歸納結(jié)果可以做出如下推斷：這些城市并沒有把規(guī)定大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)看作是執(zhí)行《大氣污染防治法》第3條第2款的行為。不管是起草“十三五”規(guī)劃的各地市人民政府，還是批準(zhǔn)“十三五”規(guī)劃的各地方權(quán)力機(jī)關(guān)，都沒有把“十三五”規(guī)劃中關(guān)于大氣環(huán)境質(zhì)量的那些規(guī)定與以下規(guī)定聯(lián)系在一起——“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量……”(26)《中華人民共和國大氣污染防治法(2015)》第3條第2款。

17市一些“十三五”規(guī)劃的某些規(guī)定或處理也可以用來證明這一推斷。首先，許多城市對(duì)與大氣環(huán)境質(zhì)量有關(guān)的“規(guī)劃”都只是一筆帶過，完全沒有執(zhí)行法律的應(yīng)有的那種嚴(yán)肅認(rèn)真。一份“規(guī)劃綱要”規(guī)定大氣污染防治的內(nèi)容僅有194個(gè)字，其中包括“加強(qiáng)……繼續(xù)……有效遏制……全面推進(jìn)……鼓勵(lì)實(shí)施……加快……加大……綜合推進(jìn)……加快淘汰……”(27)《泰安市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》.http://www.tafgw.gov.cn/contents/5/1198.html,2016-03-30/2016-05-11.第八篇《建設(shè)生態(tài)文明》第29章“加強(qiáng)重點(diǎn)污染防治”。等語句。這還不是字?jǐn)?shù)最少的，有的“規(guī)劃”與大氣直接相關(guān)的規(guī)定僅有187個(gè)字(28)《煙臺(tái)市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第9章第1節(jié)“創(chuàng)天藍(lán)水清環(huán)境”.http://www.yantai.gov.cn/art/2019/1/2/art_27460_2599075.html,2019-01-02/2019-01-02.、175字(29)《濱州市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第5章第20節(jié)“加大環(huán)境保護(hù)力度”.http://binzhou.gov.cn/zwgk/news/detail?code={f25abc48-b7f4-4907-81fe-22df7396bdc7},2016-04-01/2016-04-04.。其次，在17市的“十三五”規(guī)劃中，有近半數(shù)都把與大氣環(huán)境質(zhì)量有關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容說成是執(zhí)行上級(jí)的安排，而非對(duì)本行政區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量的一次規(guī)劃安排。比如，某市“十三五”規(guī)劃規(guī)定：要“強(qiáng)化污染治理，推進(jìn)大氣固廢污染防治。多管齊下治理霧霾，深入落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，深度治理鋼鐵、陶瓷、焦化和石化、有機(jī)化工等高排放行業(yè)……”(30)《臨沂市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第13章第3節(jié)“加強(qiáng)資源節(jié)約污染防治”.http://zcglpx.lyu.edu.cn/12/5c/c7232a70236/page.htm,2016-03-24/2017-05-04.。該規(guī)劃要“深入落實(shí)”的應(yīng)當(dāng)就是《大氣行動(dòng)計(jì)劃》。再如，某市“十三五”規(guī)劃在“加大環(huán)境治理力度”的標(biāo)題下提出：“深入實(shí)施大氣污染防治”，其中包括“深入實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，重點(diǎn)推進(jìn)工業(yè)廢氣”。(31)《棗莊市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第5章第2節(jié)“加大環(huán)境治理力度”.http://www.ahmhxc.com/shisanwu/4815.html,2016-03-03/2016-08-25.與“實(shí)行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控”語句相連的“大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃”一定就是國發(fā)〔2013〕37號(hào)發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。又如，某市“十三五”規(guī)劃設(shè)“加強(qiáng)大氣污染防治”一節(jié)，該節(jié)規(guī)定：“嚴(yán)格落實(shí)《山東省2013-2020年大氣污染防治規(guī)劃》”“到2020年，空氣環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)省政府要求的目標(biāo)，基本達(dá)到國家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)……完成國家和省下達(dá)的‘十三五’總量減排任務(wù)?！?32)《聊城市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第19章“加強(qiáng)環(huán)境綜合治理”.http://fgw.liaocheng.gov.cn/zwgk_12265/fgyw/fzgh/201604/t20160421_1626135.html,2016-03-23/2016-04-21.該市規(guī)劃中有三項(xiàng)指標(biāo)都來自于中央政府或省政府。第一項(xiàng)指標(biāo)：《山東省2013-2020年大氣污染防治規(guī)劃》的要求；第二項(xiàng)指標(biāo)：“國家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”這一“省政府要求的目標(biāo)”；第三，國家和省下達(dá)的“十三五”總量減排任務(wù)。在該市規(guī)劃中既有減排指標(biāo)，又有空氣質(zhì)量指標(biāo)。雖然本文所說的反映大氣環(huán)境質(zhì)量的兩類指標(biāo)在該市規(guī)劃中都出現(xiàn)了，但是，該市規(guī)劃中的指標(biāo)來自中央政府和山東省政府，而非該市政府的履責(zé)意愿或該市權(quán)力機(jī)關(guān)基于本市的情況提出的要求。值得注意的是，并非只有個(gè)別城市做這樣的規(guī)劃。在全省17市中，有8個(gè)城市，約占山東省17市的1/2，都將規(guī)劃目標(biāo)明確地宣布為上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)。這樣的規(guī)劃顯然無法反映本行政區(qū)對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量的要求。

①本表中凡未標(biāo)明時(shí)限的指標(biāo)都指2020年的指標(biāo)。

質(zhì)量城市空氣質(zhì)量減排污染物含量?jī)?yōu)良天數(shù)減排活動(dòng)減排數(shù)量/規(guī)模東營細(xì)顆粒物濃度削減25%以上?！八{(lán)天白云、繁星閃爍”天數(shù)顯著增加。大氣污染防控。城市公交全部更新為新能源汽車。煙臺(tái)無無加強(qiáng)大氣污染防治。無濰坊全市空氣質(zhì)量比2010年改善50%左右。無(1)加大結(jié)構(gòu)性污染治理力度;(2)加大大氣污染治理力度。新能源汽車推廣數(shù)量比2015年增長(zhǎng)2倍以上,公共領(lǐng)域新能源汽車比例達(dá)到50%以上。濟(jì)寧空氣環(huán)境質(zhì)量超過全省平均水平。無(1)推動(dòng)能源消費(fèi)革命;(2)倡導(dǎo)低碳文明生活。(1)煤炭消費(fèi)總量控制在省下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)以內(nèi);(2)“關(guān)停小火電機(jī)組100萬千瓦”;(3)“可再生能源裝機(jī)比重達(dá)到12%左右”;(4)中心城區(qū)公共交通機(jī)動(dòng)車出行分擔(dān)率達(dá)到20%。泰安無無加強(qiáng)大氣污染防治。無威海在全省率先達(dá)到國家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。無加大環(huán)境治理力度。無日照空氣質(zhì)量在全省率先達(dá)標(biāo)。無推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域污染防治。無萊蕪無無共同推進(jìn)大氣污染防治。區(qū)域內(nèi)均不再審批鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等產(chǎn)能過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目。臨沂無無(1)強(qiáng)化污染治理,推進(jìn)大氣固廢污染防治;(2)強(qiáng)化能耗控制,推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能減排。全市能源消耗總量控制在3100萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以下,單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗降至0.65噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右。德州無環(huán)境空氣質(zhì)量明顯改善,“藍(lán)天白云、繁星閃爍”天數(shù)占全年比例達(dá)到50%以上。全面落實(shí)《德州市藍(lán)天行動(dòng)計(jì)劃》。無聊城全市環(huán)境空氣質(zhì)量比2010年改善50%左右,基本達(dá)到國家空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境空氣質(zhì)量(微克/m倕)PM10,70;PM2.5,35;SO2,60;NO2,40。加強(qiáng)大氣污染防治。(1)萬元GDP能耗低于0.6噸標(biāo)準(zhǔn)煤,達(dá)到全面建成小康社會(huì)要求;(2)完成國家和省下達(dá)的“十三五”總量減排任務(wù);(3)淘汰全市30萬千瓦以下小燃煤機(jī)組;(4)2018年年底前,全市所有燃煤機(jī)組達(dá)到超低排放標(biāo)準(zhǔn);(5)2018年底前,市縣城區(qū)、居民集中區(qū)化工企業(yè)完成搬遷、轉(zhuǎn)產(chǎn)或關(guān)閉。濱州無無綜合防治大氣污染。無菏澤無無(1)加快重點(diǎn)行業(yè)脫硫脫硝、除塵、燃煤機(jī)組(鍋爐)超低排放改造工程建設(shè),推進(jìn)揮發(fā)性有機(jī)物、有毒有害氣體污染治理,建立泄露檢測(cè)與修復(fù)工程,實(shí)施揮發(fā)性有機(jī)化合物全過程污染控制;(2)其它。完成省下達(dá)的主要污染物排放總量控制目標(biāo)。

不管是對(duì)山東省17市做全稱判斷，還是分別討論17市中的具體城市，以17份“十三五”規(guī)劃為分析對(duì)象，能得出的結(jié)論都只能是：相關(guān)地方行政區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃既沒有做實(shí)施《大氣污染防治法》規(guī)定的地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度的明確表達(dá)，也無法實(shí)際地成為地方政府履行對(duì)本行政區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的依據(jù)。

三、大氣污染防治地方法規(guī)中的地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任

2015年修改的《中華人民共和國立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法(2015)》)賦予省會(huì)城市、“較大的市”之外的“設(shè)區(qū)的市”(以下簡(jiǎn)稱“新增地方立法權(quán)主體”)就環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)等制定地方法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力(第72、82條)。這是法律賦予地方國家機(jī)關(guān)的與環(huán)境質(zhì)量責(zé)任這一“建設(shè)性責(zé)任”“相匹配”的“建設(shè)性權(quán)力”(33)徐祥民：《地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。。這項(xiàng)“建設(shè)性權(quán)力”的運(yùn)用情況怎樣，對(duì)這項(xiàng)“建設(shè)性權(quán)力”的運(yùn)用給地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的履行提供了怎樣的幫助呢？

地方立法在加強(qiáng)地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度，從而也就是地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度(地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度與地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度在原理上完全相同，在以下的討論中不再加以區(qū)分)建設(shè)上的主要功能有以下三個(gè)方面：第一，確定大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的程序。在地方政府負(fù)有提高或改善大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的制度前提下，如何確定本行政區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是讓該項(xiàng)制度運(yùn)行起來的關(guān)鍵。有了目標(biāo)，政府履責(zé)才有目標(biāo)，政府的肩上才有了具體的擔(dān)子。第二，建立適合本行政區(qū)大氣污染防治需要的總行為控制制度，包括確定總行為控制總量的辦法。在我國各地大氣環(huán)境質(zhì)量普遍較差、長(zhǎng)期治理成效不彰的條件下，提高或改善大氣環(huán)境質(zhì)量的，從而也就是實(shí)現(xiàn)第一項(xiàng)所說大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的有效制度是污染物排放總行為控制制度，也就是上述“大氣十條”等實(shí)際使用了的制度。(34)參見徐祥民、姜淵：《對(duì)修改〈大氣污染防治法〉著力點(diǎn)的思考》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2017 年第9 期。實(shí)施污染物排放總行為控制制度意味著對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民、企業(yè)事業(yè)單位等與污染物排放有關(guān)的行為的限制。地方政府為了實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)已經(jīng)確定的大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)而對(duì)居民、企業(yè)事業(yè)單位實(shí)施限制，尤其是實(shí)施超出中央立法設(shè)定范圍的限制，需要先行獲得本地地方立法及其所規(guī)定的總行為控制程序、尺度等的支持。第三，授權(quán)政府開展跨行政區(qū)合作。由于環(huán)境的自然空間規(guī)定性，具體的地方政府要提高或改善本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量，需要與相鄰地方開展跨行政區(qū)域合作，包括防治大氣污染的行動(dòng)在步調(diào)、尺度上的協(xié)同等。在中央立法沒有提供具體行為規(guī)范的情況下，只有地方立法建立了大氣污染防治跨區(qū)域合作制度，本地政府與相鄰地方的政府實(shí)施大氣污染防治合作才有行動(dòng)依據(jù)。

截至2019年12月底，全國“新增地方立法權(quán)主體”頒布的以防治大氣污染為立法目的的地方法規(guī)共32項(xiàng)。(35)該數(shù)字僅限于以大氣污染防治為立法目的的地方立法，包括稱為“大氣污染防治條例”或“實(shí)施《中華人民共和國大氣污染防治法》辦法”“散煤污染防治條例”“燃煤污染防治條例”“工業(yè)企業(yè)大氣污染防治”等的法規(guī)，不包括涉及大氣污染防治的法規(guī)，比如治理揚(yáng)塵污染、畜禽養(yǎng)殖污染的法規(guī)，管理煙花爆竹燃放等的法規(guī)。這些大氣污染防治地方法規(guī)(以下不加限定的“大氣污染防治地方法規(guī)”均指這一批地方法規(guī)或其中的某部或某些部)似乎沒有很好地發(fā)揮其在地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度建設(shè)上的功能。

(一)關(guān)于確定大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的程序。

前已述及，山東省17市“十三五”規(guī)劃對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的規(guī)定參差不齊，沒有把規(guī)定大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)看作是對(duì)《大氣污染防治法》相關(guān)條款的執(zhí)行。出現(xiàn)這種狀況不是偶然的?！靶略龅胤搅⒎?quán)主體”頒布的大氣污染防治地方法規(guī)，專門制定的適用于具體行政區(qū)的大氣污染防治法，也沒有把確定大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)當(dāng)作實(shí)施作為上位法的《大氣污染防治法》的重要任務(wù)。在相關(guān)大氣污染防治地方法規(guī)中，與大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)相關(guān)的規(guī)定主要有以下幾種：第一種，上級(jí)下達(dá)的大氣環(huán)境質(zhì)量改善或大氣環(huán)境治理任務(wù)。比如，《保定市大氣污染防治條例》第11條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家、省大氣污染防治目標(biāo)要求，制定大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃和大氣污染防治年度實(shí)施計(jì)劃，并采取嚴(yán)格的大氣污染控制措施，按期達(dá)到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。”第二種，大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任制。比如，《銅川市大氣污染防治條例》第6條規(guī)定：“本市實(shí)行大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”。第三種，職責(zé)分工。比如，《石嘴山市工業(yè)企業(yè)大氣污染防治條例》第7條第1款規(guī)定：“市、縣(區(qū))人民政府負(fù)責(zé)轄區(qū)工業(yè)企業(yè)大氣污染防治工作?！苯酉聛淼牡?款和第3款規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)工業(yè)企業(yè)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！薄鞍l(fā)展改革、工業(yè)和信息化、公安、市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急管理、住建、自然資源、交通、科技、氣象等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)工業(yè)企業(yè)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”該條規(guī)定的政府“負(fù)責(zé)”就是“分工”。在該條中，政府、“生態(tài)環(huán)境主管部門”和其它“相關(guān)部門”在“工業(yè)企業(yè)大氣污染防治工作”中各有不同分工。

非常明顯，各“新增地方立法權(quán)主體”頒布的大氣污染防治法規(guī)沒有對(duì)確定本行政區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)提供程序性遵循。雖然許多部大氣污染防治地方法規(guī)都確定了“大氣污染防治應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”的原則，做了“市、縣(市區(qū))人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”(36)《聊城市大氣污染防治條例》第5條。或“本市各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”(37)《銅川市大氣污染防治條例》第4條。等規(guī)定，對(duì)政府做了“根據(jù)本行政區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局”(38)比如，《邢臺(tái)市工業(yè)企業(yè)大氣污染防治條例》第4條：“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將工業(yè)企業(yè)大氣污染防治工作作為大氣污染防治工作的重點(diǎn)，根據(jù)本行政區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，改善大氣環(huán)境質(zhì)量?！钡扔欣谡男写髿猸h(huán)境質(zhì)量責(zé)任的授權(quán)，但它們沒有為如何確定本地市大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，從而把法律規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任轉(zhuǎn)化為本行政區(qū)政府的具體責(zé)任做有針對(duì)性的制度建設(shè)。

(二)關(guān)于大氣污染物排放總行為控制制度建設(shè)

許多部大氣污染防治地方法規(guī)都采用了總行為控制原理，接受大氣污染物排放總行為控制制度。有的宣布實(shí)行“重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制制度”(39)《聊城市大氣污染防治條例》第12、13條。，有的規(guī)定實(shí)行“煤炭消費(fèi)總量控制”(40)《晉城市大氣污染防治條例》第24條。，有的雖未宣布實(shí)行總量控制，但規(guī)定“控制或者逐步削減大氣污染物的排放量”(41)《長(zhǎng)治市大氣污染防治條例》第4條。，還有的雖未規(guī)定實(shí)行污染物排放總行為控制制度但把“組織實(shí)施重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制”確定為生態(tài)環(huán)境主管部門的“職責(zé)”(42)《呂梁市大氣污染防治條例》第5條第5項(xiàng)。。然而，這些規(guī)定并未成為地方政府履行大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的幫手。

出現(xiàn)在“新增地方立法權(quán)主體”頒布的大氣污染防治地方法規(guī)中的污染物排放總行為控制的基本功能有二。其一，執(zhí)行中央或省下達(dá)的減排指標(biāo)的工具。其二，市級(jí)政府指揮所屬區(qū)縣實(shí)施減排的工具。先來看第一項(xiàng)功能。以《朔州市大氣污染防治條例》為例。該條例第9條規(guī)定：“市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)省人民政府確定的重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)，結(jié)合本市環(huán)境質(zhì)量狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，制定重點(diǎn)大氣污染物控制或者削減計(jì)劃?！痹摋l例中的控制“總量”不是來自本行政區(qū)確定的大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，而是由“省人民政府”確定的“重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)”。出現(xiàn)在該條中的“本市環(huán)境質(zhì)量狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”是在“制定重點(diǎn)大氣污染物控制或者削減計(jì)劃”時(shí)須考慮的因素，但考慮這些因素不是服務(wù)于實(shí)現(xiàn)出于本行政區(qū)需要的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，而是為了便于完成上級(jí)分派給的“重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)”。其它一些地方大氣污染防治法規(guī)規(guī)定的“重點(diǎn)大氣污染物總量控制目標(biāo)”(43)《聊城市大氣污染防治條例》第12條?；颉爸攸c(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)”(44)《陽泉市大氣污染防治條例》第9條。等，也都是上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)。再來看第二項(xiàng)功能。以《長(zhǎng)治市大氣污染防治條例》為例。該條例第9條規(guī)定：“本市實(shí)行重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制制度?！痹摋l例建立的“總量控制制度”是用來約束下級(jí)政府的制度。其第9條第2款和第3款規(guī)定：“市人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)省人民政府下達(dá)的大氣污染物排放總量控制指標(biāo)逐級(jí)分解落實(shí)到縣(區(qū))人民政府。”“縣(區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)大氣污染物排放年度總量控制指標(biāo)分解到排污單位。”地市級(jí)如果不能完成上級(jí)下達(dá)的“大氣污染物排放總量控制指標(biāo)”，那就是失職，就是執(zhí)行命令殘缺，就可能遭到“約談”或承受其它不利后果。地市級(jí)政府把“大氣污染物排放總量控制指標(biāo)”分解給下級(jí)政府，就是用包括“約談”(45)《長(zhǎng)治市大氣污染防治條例》就有“市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門”“約談”相關(guān)縣區(qū)市“主要負(fù)責(zé)人”(第14條)的規(guī)定。在內(nèi)的辦法促使下級(jí)政府完成分解指標(biāo)。

在這些法規(guī)中，尤以《長(zhǎng)治市大氣污染防治條例》第9條為典型，構(gòu)建了一個(gè)污染物排放控制總量逐層分解的模型。這個(gè)模型符合總行為控制原理，但卻不能對(duì)地方政府履行大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任提供服務(wù)。它的分解起點(diǎn)是“省人民政府”下達(dá)給長(zhǎng)治市的指標(biāo)，而不是根據(jù)長(zhǎng)治市改善大氣環(huán)境質(zhì)量的需要而確定的數(shù)字，不是長(zhǎng)治市政府履行大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的自主選擇或長(zhǎng)治市權(quán)力機(jī)關(guān)向政府提出的要求。來自上級(jí)的“重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)”是大氣污染防治地方法規(guī)制定時(shí)接受的既存事實(shí)，(46)例如《蚌埠市實(shí)施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》(相關(guān)規(guī)定在第11條等)、《邢臺(tái)市工業(yè)企業(yè)大氣污染防治條例》(相關(guān)規(guī)定在第10條)等。而這些法規(guī)除了以立法的形式向政府明確執(zhí)行上級(jí)下達(dá)指標(biāo)的任務(wù)之外，還為地市級(jí)政府設(shè)置了便于完成這個(gè)指標(biāo)的工作方案——向下級(jí)分解。不管是地市政府執(zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的指標(biāo)，還是向下級(jí)分解來自上級(jí)的總量控制指標(biāo)，以上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)為“分解起點(diǎn)”的分解模型都不是地方政府履行大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的工具，而是各級(jí)政府完成上級(jí)下達(dá)任務(wù)的工具。

(三)關(guān)于大氣污染防治跨行政區(qū)合作制度建設(shè)。

盡管“新增地方立法權(quán)主體”頒布的大氣污染防治地方法規(guī)已經(jīng)有30余部，但已頒布的法規(guī)中很少見關(guān)于與相鄰地市開展協(xié)作或其它形式合作的規(guī)定?？鐓^(qū)域合作條款在這批法規(guī)中屬于“例外”規(guī)定?！袄狻币?guī)定有以下兩種類型。一種類型是：以處理產(chǎn)業(yè)布局為中心的大氣污染防治跨地市合作。屬于這種類型的有兩部法規(guī)。其一，《三門峽市大氣污染防治條例》。該條例第8條規(guī)定：“市人民政府有關(guān)部門在實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接與合作時(shí)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家和省有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)定和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮與汾渭平原城市以及其他相鄰城市大氣污染防治的協(xié)調(diào)合作。”其二，《保定市大氣污染防治條例》。其第46條規(guī)定：“承接北京、天津相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，對(duì)區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行會(huì)商”。另一種類型，大氣污染防治工作跨地市聯(lián)防聯(lián)控?！逗蕽墒写髿馕廴痉乐螚l例》屬于這種類型。該條例第19條規(guī)定：“市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與周邊市的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，推動(dòng)節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、落后產(chǎn)能淘汰、環(huán)境監(jiān)測(cè)和污染治理的協(xié)調(diào)工作，定期研究解決大氣污染防治重大事項(xiàng)，建立大氣污染預(yù)警聯(lián)動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，開展市際大氣污染聯(lián)合防治?！辈还苁前凑沾髿馕廴痉乐喂ぷ餍枰_展大氣污染防治跨地市聯(lián)防聯(lián)控，還是為了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和大氣污染防治兩者的統(tǒng)籌安排而實(shí)行跨地市合作，都符合環(huán)境的自然空間規(guī)定性，符合大氣運(yùn)動(dòng)的規(guī)律，都是為具體行政區(qū)實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量改善而為的積極的制度建設(shè)。

然而，三個(gè)市的立法在32部地方法規(guī)中不僅形單影只，而且都是未得回應(yīng)的呼喊?！度T峽市大氣污染防治條例》要求本地政府謀求與“汾渭平原城市以及其他相鄰城市”開展“協(xié)調(diào)合作”，而“汾渭平原城市以及其他相鄰城市”的立法沒有對(duì)跨地市“協(xié)調(diào)合作”做出響應(yīng)。汾河平原上的晉中市頒布了作為32部大氣污染防治地方法規(guī)的《燃煤污染防治條例》，而該條例沒有任何條款涉及或包含跨地市合作。渭河平原上的城市，包括屬于渭河流域的銅川市等沒有以立法的形式對(duì)三門峽市的立法做出應(yīng)和。與三門峽市相鄰的其它城市，比如同屬河南省的城市，包括漯河市、焦作市等，在其所頒布的大氣污染防治法規(guī)中也沒有對(duì)政府做開展跨地市合作的授權(quán)。菏澤市在條例中做了開展跨地市合作的規(guī)定，而周邊的城市，不管是山東省的濟(jì)寧市、聊城市，還是河南的濮陽市、商丘市，江蘇省的徐州市、淮北市等，都沒有與之相同或相近的立法安排?？傊?，菏澤、三門峽、保定三城市所作的開展跨地市合作的規(guī)定，都處在“孤掌難鳴”的境地。

結(jié)語

立法是建立新制度的最有效手段。然而，《大氣污染防治法》建立的地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度、一些大氣污染防治地方法規(guī)宣布實(shí)行的地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度并未因法律的規(guī)定或宣告而自然成為實(shí)際運(yùn)行的大氣污染防治制度。由中央國家機(jī)關(guān)組織實(shí)施的執(zhí)行《大氣污染防治法》的多次大氣污染防治行動(dòng)，沒有產(chǎn)生“激活”《大氣污染防治法》規(guī)定的制度的作用。從本文選取的樣本省的情況來看，作為地方各項(xiàng)事業(yè)行動(dòng)依據(jù)和力量來源的地方國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃沒有真正承接實(shí)施《大氣污染防治法》的任務(wù)，沒有為地方政府展示作為本地大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任主體的履責(zé)能力提出要求、提供條件?！靶略龅胤搅⒎?quán)主體”頒布的大氣污染防治地方法規(guī)沒有做把上位法規(guī)定的地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任變成在本地高效運(yùn)行的制度的努力。在我國，要讓《大氣污染防治法》建立的地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度，把《環(huán)境法(2014)》建立的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度真正運(yùn)行起來，還要實(shí)施更多的建設(shè)。