程曉珊 胥梟

摘? 要：針對高?；椖款A(yù)算執(zhí)行不到位的情況，分析原因，提出從基建項目生命周期的角度編制預(yù)算，同時強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和預(yù)警，通過采取措施糾偏和年中預(yù)算調(diào)整等方式，探索提高高?；椖款A(yù)算執(zhí)行效率的有效途徑。

關(guān)鍵詞：高校;基建項目;預(yù)算執(zhí)行

一、引言

當(dāng)前國家政策要求，財政資金使用應(yīng)以促進(jìn)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生為主要目標(biāo)，不斷提高財政資金使用效益。財政資金是高?；卷椖拷ㄔO(shè)資金來源的主要渠道，因此，如何加強(qiáng)高?；椖款A(yù)算編制與執(zhí)行管理，切實(shí)解決基建項目預(yù)算拖后腿，是當(dāng)前高校預(yù)算管理急需解決的問題。本文以某高校基建項目預(yù)算管理為例，闡述了管理中存在的問題，分析了產(chǎn)生問題的原因，并就完善高?；椖款A(yù)算管理提出了相關(guān)建議。

二、某高校基建項目預(yù)算執(zhí)行情況分析

年度預(yù)算執(zhí)行率不理想，預(yù)算執(zhí)行率僅76%，其中：基本支出預(yù)算執(zhí)行率100%，執(zhí)行情況較好;項目支出預(yù)算執(zhí)行率約44%，執(zhí)行緩慢。在項目支出預(yù)算中，非基建項目預(yù)算支出執(zhí)行率為60%;基建項目預(yù)算支出僅為17%。

通過統(tǒng)計分析，可以看出基建項目絕對金額大、預(yù)算權(quán)重高、執(zhí)行緩慢是導(dǎo)致整個學(xué)校預(yù)算支出執(zhí)行不理想的重要因素。而該高?；卷椖拷ㄔO(shè)資金主要來源于財政資金，在財政部門加大預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的考核和監(jiān)督、努力控制新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，并將預(yù)算績效評價結(jié)果作為預(yù)算安排重要依據(jù)的情況下，這種大量基建資金趴在賬上睡大覺的現(xiàn)象，對后續(xù)建設(shè)資金的申請，將造成非常不利的影響。如何提高該高?；椖康念A(yù)算執(zhí)行率，成為后續(xù)建設(shè)資金申請及提高整個學(xué)校預(yù)算執(zhí)行情況的關(guān)鍵。

三、基建項目預(yù)算執(zhí)行情況不到位的原因分析

（一）預(yù)算重編制輕執(zhí)行，對國家政策理解不到位

在基建部門和使用部門在預(yù)算編制時的出發(fā)點(diǎn)，更多的是爭取資金保障項目建設(shè)需要，對于預(yù)算安排后，能否按計劃執(zhí)行的重視不夠。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，內(nèi)有新冠疫情影響，外有中美貿(mào)易摩擦制約，國家提出了“六穩(wěn)”“六?！钡墓ぷ饕螅瑢μ岣哓斦Y金的使用效率、釋放財政政策的有效作用提出了更高的要求。

（二）預(yù)算編制與執(zhí)行部門配合不夠，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一

在當(dāng)前高?；椖款A(yù)算編制和執(zhí)行的工作機(jī)制中，通常由財務(wù)部門牽頭、基建部門及使用部門配合。在預(yù)算編制時，由于預(yù)算編制通常一年一次，僅年中可調(diào)，基建部門和使用部門為保證項目推進(jìn)的需要，一般會提出較為充分的資金保障;而在預(yù)算下達(dá)后，基建部門和使用部門則重視項目功能和成本控制，財務(wù)部門關(guān)注資金的效率和預(yù)算的執(zhí)行。由于部門所處位置和考慮問題角度的不同，造成預(yù)算編制與執(zhí)行上的差異，以及參與各方在權(quán)責(zé)上的不統(tǒng)一。

（三）基建項目涉及事項多，預(yù)算編制難度大

基建項目整體資金需求曲線基本呈現(xiàn)S狀，項目立項后的規(guī)劃設(shè)計、報規(guī)報建階段資金需求較少，一旦進(jìn)入施工階段后資金需求快速上升，竣工驗收后結(jié)算和產(chǎn)權(quán)辦理期間對資金的要求較少?；椖抠Y金支付依據(jù)主要是向政府繳納的各項規(guī)稅費(fèi)和較多的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測、造價等子項合同，而各個合同的付款條件各不相同，導(dǎo)致整個基建項目資金預(yù)算編制難度大。

（四）基建項目環(huán)節(jié)多，存在諸多不可控性

基建項目包括立項、報規(guī)、施工圖設(shè)計、招標(biāo)、現(xiàn)場施工、驗收、產(chǎn)權(quán)辦理等諸多環(huán)節(jié)，需要溝通地方政府規(guī)劃、國土、建設(shè)等相關(guān)部門，同時還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好勘察、設(shè)計、施工、造價、監(jiān)理等各參建單位。在項目推進(jìn)過程期間一旦出現(xiàn)政策調(diào)整、各單位配合不到位等情況，均會影響項目進(jìn)度，從而影響到項目預(yù)算的執(zhí)行。

四、預(yù)算執(zhí)行改進(jìn)的措施及建議

（一）預(yù)算管理的差異分析及改進(jìn)思路

1、財務(wù)預(yù)算管理和工程預(yù)算管理的差異

財務(wù)牽頭的預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行，通常以時間為周期，年初編制，年中調(diào)整，年底總結(jié)，以季度、半年、年度為考核評估節(jié)點(diǎn)，通常在半年期時，要求年度過半預(yù)算執(zhí)行過半等。這在政府各級財政部門管理項目時有其合理性，同時推進(jìn)的項目多，各個項目所處階段不同，其整體資金需求與時間基本成線性關(guān)系。

但具體到某一具體高校、具體基建項目，工程預(yù)算在項目生命周期內(nèi)則呈S狀（圖1），在項目的準(zhǔn)備期和收尾期對資金需求較少，在建設(shè)期存在較大的資金支付?；椖抗こ藤Y金預(yù)算管理的重點(diǎn)在于實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算的一致性，與時間關(guān)系不大。

財務(wù)預(yù)算和工程預(yù)算對資金管理和考核上的差異，導(dǎo)致牽頭預(yù)算編制和考核的財務(wù)部門無法通過時間和資金支付的關(guān)系來評估預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況，而負(fù)責(zé)預(yù)算具體需求和執(zhí)行的基建和需求部門經(jīng)常因為預(yù)算考核與工程預(yù)算脫節(jié)，需要多次與財務(wù)部門進(jìn)行溝通解釋。

2、改進(jìn)的思路

根據(jù)基建項目推進(jìn)對資金的需求和時間并非成線性關(guān)系的客觀情況，由基建部門和使用部門制定符合項目實(shí)際需要的基建項目工程資金預(yù)算計劃，由財務(wù)部門匯總形成具體、符合客觀的資金預(yù)算，并在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督和調(diào)整，輔以考核等措施，是解決當(dāng)前高校在預(yù)算編制、執(zhí)行各部門需求、評估差異的有效思路。

（二）具體措施和建議

1、前期根據(jù)基建項目實(shí)際情況，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木幹瀑Y金預(yù)算

一是科學(xué)編制項目自立項開始到權(quán)證辦理全過程的總控計劃，包括土地取得、方案設(shè)計與報規(guī)，施工圖設(shè)計、清單編制、招投標(biāo)等準(zhǔn)備期的工作計劃，項目開工、主體封頂、竣工驗收等建設(shè)期工作安排，以及交付使用、產(chǎn)權(quán)辦理等收尾工作。這個是整個項目資金預(yù)算編制的基礎(chǔ)，特別是在前面準(zhǔn)備期的方案報規(guī)、招投標(biāo)等工作必須同國家法規(guī)、地方政策相匹配，保證總控計劃的可行性。

二是根據(jù)項目總控計劃，編制嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻椖吭露群湍甓荣Y金預(yù)算?？梢愿鶕?jù)項目總控計劃的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和施工工期，結(jié)合各項子合同的付款條件，提出分解到月的項目資金預(yù)算，作為預(yù)算執(zhí)行和考核的標(biāo)準(zhǔn)。項目預(yù)算應(yīng)當(dāng)是根據(jù)項目具體情況制定的預(yù)算控制方案，除包括預(yù)定的具體預(yù)算控制目標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)包括實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制目標(biāo)的措施，是實(shí)現(xiàn)項目預(yù)算的指導(dǎo)文件。

2、中期強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)管，適時進(jìn)行調(diào)整與糾偏

加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，無論是牽頭的財務(wù)部門，還是實(shí)施項目的基建部門和使用部門，都應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督和管理，及時糾正在預(yù)算執(zhí)行過程中將要發(fā)生和已經(jīng)發(fā)生的偏差，監(jiān)管是手段，糾偏是措施，是提高預(yù)算執(zhí)行率的最終目標(biāo)。財務(wù)部門根據(jù)以基建項目生命周期編制匯總的資金預(yù)算，按月進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況對比分析;結(jié)合財政部、教育部設(shè)定的預(yù)算執(zhí)行關(guān)鍵時點(diǎn)（6月30日、8月31日、9月30日、12月31日），及時與負(fù)責(zé)項目實(shí)施和資金支付的基建部門和使用部門進(jìn)行反饋、督促、糾偏;并在半年度時根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況申報調(diào)整。預(yù)算的執(zhí)行情況，可以參考圖1所示的預(yù)算計劃曲線和預(yù)算執(zhí)行曲線的對比而簡單明了的展示。

當(dāng)預(yù)算執(zhí)行曲線低于預(yù)算計劃曲線、或預(yù)算執(zhí)行金額<預(yù)算計劃金額時，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況不理想，財務(wù)部門應(yīng)當(dāng)督促基建部門及使用部門分析項目滯后原因，提出解決措施，加快項目推進(jìn)。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行曲線高于預(yù)算計劃曲線、或預(yù)算執(zhí)行金額>預(yù)算計劃金額時，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況超預(yù)期，這種情況通常出現(xiàn)在建設(shè)期，財務(wù)部門應(yīng)當(dāng)提醒建設(shè)部門及使用部門及時核實(shí)項目成本是否大幅增加、是否有超概算的風(fēng)險，避免出現(xiàn)資金缺口，或適當(dāng)減緩項目推進(jìn)速度。上述兩種情況比較嚴(yán)重時，財務(wù)部門還應(yīng)當(dāng)督促建設(shè)部門及使用部門據(jù)實(shí)申請資金預(yù)算調(diào)整。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行曲線貼近預(yù)算計劃曲線、或預(yù)算執(zhí)行金額基本等于預(yù)算計劃金額時，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行良好，這是最理想的情況。

3、后期對預(yù)算結(jié)果考核評估，進(jìn)一步和提高預(yù)算嚴(yán)肅性

針對基建項目預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，分別從預(yù)算考核和資金使用角度，財務(wù)、基建、使用等部門共同全方位考核、基于項目生命周期的預(yù)算編制、執(zhí)行、糾偏、調(diào)整等情況。目的是總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，指導(dǎo)預(yù)算編制和執(zhí)行，特別是通過對預(yù)算編制隨意、預(yù)算執(zhí)行不力、預(yù)算目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)的相關(guān)部門進(jìn)行問責(zé)，強(qiáng)化預(yù)算評估和考核的嚴(yán)肅性和有效性。

4、健全體制機(jī)制，建立全員參與的預(yù)算管控體系

預(yù)算管控只有建立在科學(xué)的管控基礎(chǔ)之上，具備合理的管理體制、良好的工作機(jī)制、完善的規(guī)章制度和穩(wěn)定的流程秩序，才能切實(shí)提高預(yù)算編制和執(zhí)行的效率，更好的管控效果。項目管理與預(yù)算管理要兩手抓，兩手都要硬。成立主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、財務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組，對各基建項目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評估、考核;由財務(wù)部門牽頭，定期召集項目預(yù)算執(zhí)行專題會，完善多部門協(xié)同配合工作機(jī)制;建立全員參與的項目預(yù)算管控體系，樹立全員預(yù)算意識，項目牽頭領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算責(zé)任制，落實(shí)預(yù)算管理專職人員，以及相應(yīng)的職能職責(zé);建立預(yù)算評估、考核結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，作為后期項目預(yù)算安排、責(zé)任人員績效的依據(jù)，強(qiáng)化預(yù)算管理的權(quán)威性。

五、結(jié)語

基建項目涉及環(huán)節(jié)多、受外部環(huán)境影響大、不可控因素多的特征，導(dǎo)致基建項目的預(yù)算執(zhí)行率長期偏低。本文嘗試從基建項目生命周期的角度編制預(yù)算，調(diào)整財務(wù)以時間為周期的預(yù)算執(zhí)行評估考核慣例，同時強(qiáng)化對項目建設(shè)過程中的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和預(yù)警，通過采取措施糾偏和年中預(yù)算調(diào)整等方式，探索提高高?；椖款A(yù)算執(zhí)行效率的有效途徑。

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