夏穎

【摘 要】 科研經(jīng)費(fèi)“包干制”政策的實(shí)施意味著科研經(jīng)費(fèi)管理已開(kāi)始真正意義上的績(jī)效預(yù)算管理探索。但高校目前尚沒(méi)有從績(jī)效預(yù)算的角度來(lái)認(rèn)識(shí)和實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“包干制”。針對(duì)現(xiàn)階段高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題，文章在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，運(yùn)用績(jī)效預(yù)算理論分析了高校實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的特征及管理原則，提出了建立以結(jié)果為導(dǎo)向的新型科研經(jīng)費(fèi)管理模式實(shí)施路徑及配套措施?？?jī)效評(píng)價(jià)作為績(jī)效預(yù)算理論的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及實(shí)施路徑的核心，在科研經(jīng)費(fèi)管理體系中起著重要作用，以財(cái)政部2020版項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架為藍(lán)本，建立了一套符合高?？蒲薪?jīng)費(fèi)特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為科研經(jīng)費(fèi)“包干制”在高校的順利實(shí)施并達(dá)到促進(jìn)科研績(jī)效的目的提供了借鑒。

【關(guān)鍵詞】 績(jī)效預(yù)算; 科研經(jīng)費(fèi); “包干制”; 實(shí)施思路

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F234.3;G475? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2020）18-0110-06

一、引言

李克強(qiáng)總理在2019年3月5日的政府工作報(bào)告中明確提出了試行科研經(jīng)費(fèi)“包干制”，這一政策的出臺(tái)是科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革中的一個(gè)重要里程碑。作為科研創(chuàng)新基礎(chǔ)和生力軍的高校，科研經(jīng)費(fèi)在逐年增加，但“包干制”政策的落實(shí)卻存在著遲滯效應(yīng)和管理缺位現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為高校對(duì)各類(lèi)科研經(jīng)費(fèi)管理的核心是預(yù)算制和報(bào)銷(xiāo)制。如：在預(yù)算管理方面，來(lái)源于財(cái)政撥款的科研項(xiàng)目事前報(bào)批程序較為復(fù)雜，申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)時(shí)對(duì)預(yù)算編制準(zhǔn)確性的要求比較高，并要求科研經(jīng)費(fèi)的使用要嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，這些嚴(yán)苛的要求與科研活動(dòng)的創(chuàng)造性、不確定性特征不相符;在經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)方面，繁瑣的報(bào)銷(xiāo)流程增加了科研人員的負(fù)擔(dān)，科研經(jīng)費(fèi)支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行進(jìn)度方面的硬約束在一定程度上束縛了科研人員的手腳，間接費(fèi)用的比例限制使得科研人員的智力付出與回報(bào)不成正比，不僅妨礙了應(yīng)有的績(jī)效激勵(lì)而且在某種程度上還造成了科研人員違反規(guī)定套取資金、廉政風(fēng)險(xiǎn)加大的情況。高校現(xiàn)有科研經(jīng)費(fèi)管理方式難以有效激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力，不利于提升科學(xué)研究水平和對(duì)科技創(chuàng)新人才的培養(yǎng)，因此，有效落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”將對(duì)高校科研發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。在此過(guò)程中，至關(guān)重要的是要從績(jī)效預(yù)算的角度和高度來(lái)探索新時(shí)代“包干制”的規(guī)律，用績(jī)效預(yù)算理論來(lái)指導(dǎo)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的具體實(shí)踐。此外，目前仍處于探索階段的“包干制”，還需與之配套的科研人員誠(chéng)信系統(tǒng)建設(shè)、科研項(xiàng)目信息公開(kāi)制度、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用、科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)控機(jī)制等政策的頂層設(shè)計(jì)。

二、文獻(xiàn)回顧與相關(guān)理論分析

（一）績(jī)效預(yù)算研究的文獻(xiàn)回顧

績(jī)效預(yù)算最初由美國(guó)政府在20世紀(jì)50年代提出，是一種將績(jī)效管理的理念用于預(yù)算管理中，以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，是預(yù)算管理發(fā)展的方向。

1.績(jī)效預(yù)算的內(nèi)涵

包憲國(guó)等[ 1 ]認(rèn)為，完整的績(jī)效預(yù)算框架體系應(yīng)包括戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計(jì)劃、預(yù)算、簽訂合同、報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)、反饋和使用績(jī)效信息等。胡紹雨[ 2 ]認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算是一種有別于傳統(tǒng)預(yù)算模式的新模式，它以業(yè)績(jī)和效果為導(dǎo)向，是融績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效溝通、績(jī)效考核和績(jī)效反饋四個(gè)環(huán)節(jié)為一體的完整系統(tǒng)。夏雪[ 3 ]在我國(guó)財(cái)政部預(yù)算司對(duì)績(jī)效預(yù)算定義進(jìn)行解釋的基礎(chǔ)上總結(jié)出績(jī)效預(yù)算就是一種以改善資源分配效果和提升績(jī)效為目的的管理體制。

績(jī)效預(yù)算雖然至今也沒(méi)有統(tǒng)一的定義，但在各種定義中，其核心是以產(chǎn)出和結(jié)果作為績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容及預(yù)算撥款的依據(jù)，是融計(jì)劃、預(yù)算和評(píng)價(jià)功能為一體的預(yù)算體系。

2.績(jī)效預(yù)算的特點(diǎn)

王樺宇等[ 4 ]指出，績(jī)效預(yù)算根據(jù)一系列效益指標(biāo)對(duì)資源進(jìn)行分配，其特征是以產(chǎn)出結(jié)果為導(dǎo)向、績(jī)效評(píng)價(jià)為關(guān)鍵，以適度分權(quán)為手段、以管理問(wèn)責(zé)為約束，強(qiáng)調(diào)績(jī)效在預(yù)算過(guò)程中的全域治理。宋晉娜[ 5 ]認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算本質(zhì)上是以產(chǎn)出定投入的預(yù)算管理辦法，它具有目標(biāo)導(dǎo)向性、突出責(zé)任性、結(jié)果指向性的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)財(cái)隨事走、事因財(cái)定，權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，目標(biāo)、績(jī)效、投入有機(jī)結(jié)合。

3.績(jī)效預(yù)算改革的前提與路徑

馬蔡琛等[ 6 ]通過(guò)對(duì)比傳統(tǒng)績(jī)效預(yù)算與新績(jī)效預(yù)算的成敗得失，分析了新績(jī)效預(yù)算改革的前提——取得立法機(jī)關(guān)的支持、適時(shí)的政府會(huì)計(jì)改革、更科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和更致力于績(jī)效信息的使用。趙早早等[ 7 ]構(gòu)建了多層次制度主義績(jī)效預(yù)算理論框架，提出績(jī)效預(yù)算制度分析的五大層次從低到高依次為項(xiàng)目績(jī)效管理、部門(mén)績(jī)效組織環(huán)境與部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、政府整體能力和治理環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的壓力機(jī)遇及文化、價(jià)值觀、歷史的局限與演變壓力，指出受制于這五個(gè)層次因素的影響，績(jī)效預(yù)算改革要從多維度深入，均衡地推動(dòng)改革深化。馬恩濤等[ 8 ]認(rèn)為，我國(guó)目前實(shí)行的預(yù)算績(jī)效管理制度與績(jī)效預(yù)算還有一定的差距，通過(guò)借鑒美國(guó)等國(guó)家的績(jī)效預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)，提出了績(jī)效預(yù)算改革需由國(guó)家參與并推動(dòng)、需要法律條文的支持、預(yù)算信息要公開(kāi)透明、建立相關(guān)的預(yù)算評(píng)價(jià)機(jī)制等措施為預(yù)算績(jī)效制度向績(jī)效預(yù)算制度過(guò)渡打下基礎(chǔ)。

（二）績(jī)效預(yù)算的制度實(shí)踐

在制度實(shí)踐方面，20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方國(guó)家政府啟動(dòng)了以有效提高政府行政績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算改革，推行以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算并取得了一定的成效。21世紀(jì)初，中國(guó)政府開(kāi)啟了對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的探索之路，建立了以績(jī)效目標(biāo)為龍頭的預(yù)算績(jī)效管理模式，出臺(tái)了一系列有關(guān)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的政策。如：財(cái)政部2011年修訂了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)），2013年頒布了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)）;2018年9月，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)），為建立現(xiàn)代財(cái)政制度、優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量指明了方向，作為預(yù)算績(jī)效管理的綱領(lǐng)性文件，它的出臺(tái)對(duì)中國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的深入推進(jìn)具有劃時(shí)代意義;2020年2月，在中央34號(hào)文關(guān)于“建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”總目標(biāo)的指引下，財(cái)政部進(jìn)一步修訂了2011年285號(hào)文件，出臺(tái)了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)），解決了績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、指標(biāo)體系及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等方面不規(guī)范的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有效推動(dòng)了預(yù)算績(jī)效管理的長(zhǎng)足發(fā)展。近幾年，預(yù)算績(jī)效管理在一些領(lǐng)域和部門(mén)取得了一定成效，積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，績(jī)效管理的理念已逐漸深入人心，這些都為績(jī)效預(yù)算改革的成功實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）基于績(jī)效預(yù)算理論的科研經(jīng)費(fèi)“包干制”特征分析

績(jī)效預(yù)算理論與科研經(jīng)費(fèi)“包干制”相輔相成?！鞍芍啤毕碌母咝？蒲薪?jīng)費(fèi)推行績(jī)效預(yù)算是科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的必然趨勢(shì)，“包干制”為推動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革提供了先期經(jīng)驗(yàn);反過(guò)來(lái)，績(jī)效預(yù)算理論也給科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的實(shí)施奠定了理論基礎(chǔ)，提供了理論指導(dǎo)。

1.績(jī)效預(yù)算的結(jié)果和績(jī)效導(dǎo)向是高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

績(jī)效預(yù)算的特征之一是以結(jié)果和績(jī)效為導(dǎo)向，要求“包干制”的科研經(jīng)費(fèi)要強(qiáng)化目標(biāo)管理，科研項(xiàng)目要更加注重所要達(dá)到的效果，從而簡(jiǎn)化科研項(xiàng)目前期申報(bào)及預(yù)算編制流程，使科研人員從“繁文縟節(jié)”中解放出來(lái)，一心向?qū)W，潛心投入科研創(chuàng)新;同時(shí)，課題組及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要對(duì)科研項(xiàng)目的績(jī)效結(jié)果負(fù)責(zé)。

2.績(jī)效預(yù)算的柔性約束是高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”的必要條件

績(jī)效預(yù)算的另一個(gè)特征是分權(quán)和管理自由，強(qiáng)調(diào)注重自我管理。從績(jī)效預(yù)算角度看科研經(jīng)費(fèi)，就是要按照科研規(guī)律去自主安排科研經(jīng)費(fèi)的支出內(nèi)容及執(zhí)行進(jìn)度。在支出內(nèi)容方面，要給予項(xiàng)目承辦單位及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人更多的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，例如打醬油的錢(qián)在需要的時(shí)候可以買(mǎi)醋，無(wú)需經(jīng)過(guò)層層審批。在執(zhí)行進(jìn)度方面，科研活動(dòng)的不確定性決定了經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度的不確定性，要允許項(xiàng)目承辦單位及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按實(shí)際需要把握?qǐng)?zhí)行進(jìn)度。

3.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是高校科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)產(chǎn)生的量與學(xué)術(shù)成果產(chǎn)生的質(zhì)，代表著高校的科研實(shí)力與水平，彰顯著學(xué)校的聲譽(yù)與地位。龐大的科研資金投入是否真正轉(zhuǎn)化為了生產(chǎn)力，是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的判斷，是提高資金使用效益和提升高校科研水平的重要手段。作為績(jī)效預(yù)算理論核心內(nèi)容的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，要與科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算過(guò)程相融合，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效一體化?？?jī)效理念和績(jī)效要求貫穿高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、結(jié)項(xiàng)以及監(jiān)督全過(guò)程。

4.績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制是高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”的有力保障

“包干制”給予了科研人員充分的信任，但信任不能代替監(jiān)督，實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“包干制”要避免出現(xiàn)“一放就亂”的局面，就要建立績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制。雖然“包干制”下“無(wú)效必問(wèn)責(zé)”中的“責(zé)”應(yīng)更多地體現(xiàn)在對(duì)科研項(xiàng)目的結(jié)果問(wèn)責(zé)，但在各種巡視、審計(jì)、檢查仍將高?？蒲薪?jīng)費(fèi)作為重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容的情況下也不能完全忽略過(guò)程管理，松綁并不代表放任。信任與監(jiān)督并舉、激勵(lì)與約束并存是防范科研經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)的有力保障。

三、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”的管理原則

績(jī)效預(yù)算給高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”提供了理論指導(dǎo)，為順利實(shí)施“包干制”，高校應(yīng)盡早建立起以結(jié)果為導(dǎo)向的新型科研經(jīng)費(fèi)管理模式。在績(jī)效預(yù)算視角下，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)實(shí)施“包干制”應(yīng)遵循如下原則：

（一）尊重規(guī)律，釋放活力

科研經(jīng)費(fèi)的管理要尊重科研規(guī)律，把握高校多元化經(jīng)費(fèi)來(lái)源科研項(xiàng)目的規(guī)律性和特殊性，按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人、財(cái)、物自主支配權(quán)，切忌“一刀切”。在管理及經(jīng)費(fèi)使用上要有彈性，尊重科研工作的特點(diǎn)和需求，為科研人員松綁，以充分釋放科研創(chuàng)新活力。

（二）明確責(zé)任，績(jī)效導(dǎo)向

“包干制”要求科研項(xiàng)目要落實(shí)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為科研經(jīng)費(fèi)使用的直接責(zé)任人，在對(duì)經(jīng)費(fèi)分配、調(diào)整、使用擁有決定權(quán)的同時(shí)，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的合法性、真實(shí)性和效益性要承擔(dān)責(zé)任。宏觀上要對(duì)科研項(xiàng)目明確績(jī)效、明確任務(wù)，微觀上要在科研項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)時(shí)確立績(jī)效目標(biāo)。

（三）分類(lèi)評(píng)價(jià)，公開(kāi)透明

按照高?？蒲薪?jīng)費(fèi)不同的來(lái)源渠道，根據(jù)教育撥款科研經(jīng)費(fèi)、縱向課題經(jīng)費(fèi)、橫向課題經(jīng)費(fèi)的不同特點(diǎn)，對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行分類(lèi)績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)要突出結(jié)果導(dǎo)向和實(shí)績(jī)導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。積極推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi)，自覺(jué)接受校內(nèi)外監(jiān)督，提高預(yù)算績(jī)效信息透明度。

（四）硬化約束，結(jié)果應(yīng)用

科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要對(duì)項(xiàng)目結(jié)果和實(shí)績(jī)負(fù)責(zé)，對(duì)重大科研項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績(jī)效終身責(zé)任追究制，花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)。強(qiáng)化科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與科研預(yù)算安排掛鉤，與科研人員個(gè)人考核、職稱(chēng)評(píng)聘掛鉤。

（五）推進(jìn)誠(chéng)信，違規(guī)必究

建立與“包干制”配套的、貫穿科研活動(dòng)全過(guò)程的科研人員誠(chéng)信系統(tǒng)，堅(jiān)守誠(chéng)信底線，營(yíng)造風(fēng)清氣正的科研生態(tài)。堅(jiān)持預(yù)防與懲治并舉、自律與監(jiān)督并重，強(qiáng)化責(zé)任追究，對(duì)違背科研誠(chéng)信要求的行為零容忍。

四、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”的實(shí)施思路

（一）先期試行“包干制”的啟示

在落實(shí)“包干制”的初期，國(guó)家與地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列試行“包干制”的科研政策。

1.國(guó)家層面

科技部、教育部等六部門(mén)聯(lián)合頒布的《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》（國(guó)科發(fā)政〔2019〕260號(hào)），擴(kuò)大了高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)，精簡(jiǎn)了項(xiàng)目申報(bào)流程，減少了不必要的申報(bào)材料;不再由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編制預(yù)算，而由項(xiàng)目管理部門(mén)（單位）直接核定并辦理資金支付手續(xù);允許項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)國(guó)內(nèi)差旅費(fèi)中的伙食補(bǔ)助費(fèi)、市內(nèi)交通費(fèi)和難以取得發(fā)票的住宿費(fèi)實(shí)行包干制[ 9 ]。國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)部、財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于在國(guó)家杰出青年科學(xué)基金中試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”的通知》（國(guó)科金發(fā)計(jì)〔2019〕71號(hào)），在國(guó)家杰青基金項(xiàng)目中試點(diǎn)“包干制”，提出自2019年起批準(zhǔn)資助的國(guó)家杰出青年科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不再分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用;在規(guī)定了經(jīng)費(fèi)使用范圍的前提下，無(wú)需編制項(xiàng)目預(yù)算，績(jī)效支出由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)實(shí)際科研需要和相關(guān)薪酬標(biāo)準(zhǔn)自主確定[ 10 ]。

2.地方層面

上海、深圳等地方政府選擇了部分科研單位試點(diǎn)“包干制”。上海對(duì)高校、科研院所、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)一步擴(kuò)大了科研活動(dòng)自主權(quán)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性科研項(xiàng)目直接費(fèi)用中除新增單價(jià)50萬(wàn)元以上的設(shè)備和勞務(wù)費(fèi)總額調(diào)增外，預(yù)算調(diào)整權(quán)限全部下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位;深圳推出科技計(jì)劃管理改革22條舉措，簡(jiǎn)化了預(yù)算編制及科研儀器設(shè)備采購(gòu)流程，勞務(wù)費(fèi)和績(jī)效支出不設(shè)比例限制。

（二）建立與科研規(guī)律相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)管理新模式

國(guó)家和地方對(duì)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”試行中所采取的一系列措施，為高校落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為高校盡快建立一個(gè)以誠(chéng)信為前提、激勵(lì)為根本、簡(jiǎn)化為原則、效果為導(dǎo)向的科研經(jīng)費(fèi)管理方式提供了良好的啟示與借鑒。

1.落實(shí)“放管服”改革要求

2018年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)），進(jìn)一步推進(jìn)了科技領(lǐng)域“放管服”的改革要求，在尊重科研規(guī)律和科研人員的勞動(dòng)價(jià)值、激發(fā)科研人員創(chuàng)新潛力方面起到了良好的促進(jìn)作用。高校落實(shí)“放管服”改革要求，可以借政府會(huì)計(jì)制度的改革之機(jī)，建立一個(gè)以信任為前提的科研管理體制。這種體制以任務(wù)和目標(biāo)為導(dǎo)向，在減輕科研人員負(fù)擔(dān)的同時(shí)做到責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，允許科研人員自由探索，寬容失敗，以打破科研經(jīng)費(fèi)申報(bào)與使用的困局，回歸科研規(guī)律、充分釋放創(chuàng)新活力，給予科研經(jīng)費(fèi)使用更大的自由度。

2.借鑒“包干制”試行經(jīng)驗(yàn)

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理方式在具體操作層面可以借鑒國(guó)家和地方相關(guān)試行“包干制”的探索經(jīng)驗(yàn)。

（1）預(yù)算編制以績(jī)效為導(dǎo)向

“結(jié)果導(dǎo)向”型的績(jī)效預(yù)算關(guān)注的重點(diǎn)是投入資金能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化，因此“包干制”下科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制應(yīng)突出績(jī)效導(dǎo)向，以項(xiàng)目規(guī)劃和績(jī)效目標(biāo)為龍頭，以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向，圍繞科研任務(wù)及績(jī)效目標(biāo)的實(shí)際需求編制支出預(yù)算，支出明細(xì)不設(shè)比例限制，精簡(jiǎn)預(yù)算編制流程。

（2）經(jīng)費(fèi)使用以自主為原則

針對(duì)不同來(lái)源渠道的科研經(jīng)費(fèi)，區(qū)分不同類(lèi)型分別進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支出管理。對(duì)于以契約為根本屬性的橫向課題，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)）有關(guān)規(guī)定，可以按照合同約定或委托方要求管理使用經(jīng)費(fèi)，實(shí)行經(jīng)費(fèi)大包干。對(duì)于教育撥款中的科研類(lèi)項(xiàng)目及縱向課題，要下放經(jīng)費(fèi)調(diào)整自主權(quán)，在會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、出國(guó)經(jīng)費(fèi)等支出標(biāo)準(zhǔn)上試行“單項(xiàng)包干”，簡(jiǎn)化科研設(shè)備采購(gòu)流程，按照科研規(guī)律自主安排科研經(jīng)費(fèi)使用。

3.完善高校科研經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為績(jī)效預(yù)算理論的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在科研經(jīng)費(fèi)管理體系中起著舉足輕重的作用，但現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)體系與績(jī)效預(yù)算的要求相比，還存在不完善之處，需進(jìn)一步改進(jìn)。

（1）建立中長(zhǎng)期績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

科研經(jīng)費(fèi)的投入并不是能夠立即見(jiàn)效的，從經(jīng)費(fèi)的投入到學(xué)術(shù)成果的產(chǎn)出乃至科技成果的轉(zhuǎn)化，需要?dú)v經(jīng)較長(zhǎng)的周期，其效益性并不是短期就能顯現(xiàn)的，同時(shí)科學(xué)技術(shù)本身的不確定性決定了并不是每一項(xiàng)科學(xué)研究都會(huì)產(chǎn)出預(yù)期效果，因此，科學(xué)研究所具有的周期長(zhǎng)與不確定性的特點(diǎn)決定了對(duì)其績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)建立中長(zhǎng)期績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)于資金量大、周期長(zhǎng)、社會(huì)關(guān)注度高的項(xiàng)目可進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)分為實(shí)施期間及實(shí)施期后兩個(gè)階段。實(shí)施期間重點(diǎn)考察階段性產(chǎn)出，實(shí)施期后重點(diǎn)關(guān)注全部產(chǎn)出和效益以及績(jī)效成果是否攻克了原定目標(biāo)預(yù)期的難題、在原定目標(biāo)的基礎(chǔ)上是否得到了更大程度的改善和提升、是否攻克了研究過(guò)程中的衍生難題等[ 11 ]。

（2）建立與“包干制”相匹配的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)來(lái)源渠道較多，管理方式各異，為使高校科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果更具有客觀性、可比性，充分提高科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量及水平，還需推出具有同一價(jià)值維度和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的共性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[ 12 ]。本文結(jié)合財(cái)政部2020年最新發(fā)布的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架（參考）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)框架），提出與“包干制”相適應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路。以財(cái)政部的框架為藍(lán)本，一級(jí)指標(biāo)與框架的“決策、過(guò)程、產(chǎn)出、效益”四個(gè)一級(jí)指標(biāo)相對(duì)應(yīng)，建立科研經(jīng)費(fèi)投入、科研經(jīng)費(fèi)管理、科研經(jīng)費(fèi)產(chǎn)出、科研經(jīng)費(fèi)效益四個(gè)指標(biāo);下設(shè)與框架一致的二級(jí)指標(biāo)，包括科研項(xiàng)目的立項(xiàng)、績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算編制、資金管理、組織實(shí)施、產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時(shí)效、產(chǎn)出成本、項(xiàng)目效益;二級(jí)指標(biāo)下逐一設(shè)立進(jìn)一步細(xì)化與詮釋的三級(jí)指標(biāo)。具體如表1所示。

該指標(biāo)體系是高?？蒲薪?jīng)費(fèi)版指標(biāo)體系，體現(xiàn)了高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的特色。如在組織實(shí)施指標(biāo)中，對(duì)科研項(xiàng)目的人力與物力資源投入進(jìn)行考核;在產(chǎn)出指標(biāo)中突出科研成果級(jí)別、科研成果轉(zhuǎn)化、獲獎(jiǎng)記錄、科研成果市場(chǎng)化能力等具有科研屬性的指標(biāo);在效益指標(biāo)中，人才培養(yǎng)能力指標(biāo)針對(duì)高校特點(diǎn)而設(shè)置。與框架指標(biāo)體系相比，該指標(biāo)體系去除了與“包干制”適應(yīng)度較弱的立項(xiàng)，依據(jù)充分性、資金分配合理性等設(shè)計(jì)二級(jí)指標(biāo)。為了強(qiáng)化績(jī)效結(jié)果導(dǎo)向，該指標(biāo)體系中科研經(jīng)費(fèi)產(chǎn)出、科研經(jīng)費(fèi)效益指標(biāo)的權(quán)重原則上不低于60%。對(duì)于實(shí)施周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，還應(yīng)建立以過(guò)程、階段性產(chǎn)出為主要權(quán)重的中期評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，該體系要適度提高科研經(jīng)費(fèi)投入與科研經(jīng)費(fèi)管理指標(biāo)的權(quán)重。

在科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)操中，為適應(yīng)績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)公正的原則，還要根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目不同的特點(diǎn)設(shè)置四級(jí)指標(biāo)，四級(jí)指標(biāo)要對(duì)三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行更加明確與細(xì)化的詮釋?zhuān)瑢?duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行個(gè)性化的設(shè)置。

五、完善高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”管理的配套措施

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的實(shí)施使經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)下放到了高校，如何確保自主權(quán)接得住、管得好，高校面臨著新的挑戰(zhàn)?！鞍芍啤辈皇遣灰芾?，而是要改革創(chuàng)新管理方式[ 13 ]。對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的“松綁”并不意味著一放到底，而是放管要結(jié)合，在獲得信任的同時(shí)需要明確責(zé)任與績(jī)效目標(biāo)，在享受激勵(lì)的同時(shí)要接受透明與約束，這就要求高校要建立一套與“包干制”相配套的管理措施。

（一）構(gòu)建科研誠(chéng)信體系

建立“包干制”科研經(jīng)費(fèi)管理方式的前提是對(duì)科研人員的信任，但信任不等于放任，信任是前提，誠(chéng)信是底線。為了保證科研經(jīng)費(fèi)“包干制”在健康的軌道上發(fā)展，離不開(kāi)科研誠(chéng)信體系的堅(jiān)強(qiáng)保障。高校在加強(qiáng)對(duì)科研人員誠(chéng)信教育的同時(shí)，要加強(qiáng)誠(chéng)信制度及誠(chéng)信信息系統(tǒng)的建設(shè)。2018年中央發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)的若干意見(jiàn)》（廳字〔2018〕23號(hào)），要求強(qiáng)化科研活動(dòng)全流程誠(chéng)信管理，將誠(chéng)信貫穿科研立項(xiàng)、過(guò)程管理、結(jié)題驗(yàn)收、監(jiān)督評(píng)估等科研活動(dòng)全過(guò)程，以營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、追求真理、崇尚創(chuàng)新、鼓勵(lì)探索、勇攀高峰的良好氛圍[ 14 ]。

高校要建立預(yù)防為主、懲罰為輔的科研人員誠(chéng)信體系。

第一，要完善科研誠(chéng)信制度體系，包括科研誠(chéng)信承諾制、學(xué)術(shù)誠(chéng)信行為規(guī)范、信息采集、科研成果管理、科研評(píng)價(jià)管理、責(zé)任追究等制度，以制度約束科研人員履行負(fù)責(zé)任的科研行為。

第二，要建立科研誠(chéng)信信息平臺(tái)，運(yùn)用信息化手段為科研人員建立誠(chéng)信檔案，并使之成為項(xiàng)目推薦、成果推優(yōu)、績(jī)效評(píng)價(jià)及職稱(chēng)評(píng)聘的參考依據(jù)，同時(shí)對(duì)學(xué)術(shù)腐敗行為實(shí)施“一票否決”制。

第三，要加強(qiáng)科研誠(chéng)信的日常宣傳教育，充分利用各種會(huì)議、培訓(xùn)及校內(nèi)廣播電視、報(bào)刊雜志、微博、微信等媒體，宣講科研誠(chéng)信制度、宣傳優(yōu)秀典范、進(jìn)行警示教育，要求科研人員踐行科研誠(chéng)信承諾，恪守學(xué)術(shù)誠(chéng)信規(guī)范，堅(jiān)守底線和倫理準(zhǔn)則。第四，對(duì)嚴(yán)重違背科研誠(chéng)信的行為要保持嚴(yán)厲打擊的高壓態(tài)勢(shì)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，終身追責(zé)。

（二）建立完善的科研項(xiàng)目信息公開(kāi)制度

推進(jìn)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)信息公開(kāi)，是遏制學(xué)術(shù)腐敗的有效途徑。在“包干制”下，信息公開(kāi)是防范高校科研經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)的重要手段之一。雖然教育部對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)信息公開(kāi)有原則性的規(guī)定，但目前高校對(duì)科研公開(kāi)的程度參差不齊，有的高校甚至完全沒(méi)有執(zhí)行公開(kāi)規(guī)定。徐捷[ 15 ]對(duì)北京市、陜西省29所部屬高?？蒲薪?jīng)費(fèi)信息公開(kāi)情況進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果顯示，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)信息公開(kāi)效果并不理想，原因之一是缺少?lài)?guó)家層面對(duì)科研經(jīng)費(fèi)信息公開(kāi)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)范，導(dǎo)致各高校科研項(xiàng)目的公開(kāi)工作流于形式。

基于此，落實(shí)“包干制”要求高?？蒲行畔⒐_(kāi)要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，國(guó)家層面要建立完善的科研信息公開(kāi)制度，明確科研經(jīng)費(fèi)信息公開(kāi)工作涉及的相關(guān)內(nèi)容與范圍，包括科研管理制度和規(guī)范、科研項(xiàng)目的預(yù)算編制情況、課題組基本信息、經(jīng)費(fèi)收支情況、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等。為了防范高校學(xué)術(shù)腐敗風(fēng)險(xiǎn)，信息公開(kāi)要貫穿科研活動(dòng)全過(guò)程，在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，要及時(shí)公開(kāi)預(yù)算情況、項(xiàng)目組情況、立項(xiàng)目標(biāo)和研究方向、計(jì)劃研究時(shí)間等信息;在項(xiàng)目實(shí)施階段，公開(kāi)科研經(jīng)費(fèi)到位情況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率;在項(xiàng)目驗(yàn)收階段，公開(kāi)所取得的標(biāo)志性成果、結(jié)題驗(yàn)收意見(jiàn)、決算情況等;對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)后要及時(shí)公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。

（三）加強(qiáng)對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

充分運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，既是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的尊重，也是開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主要目的，如果不能將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有效應(yīng)用，將偏離績(jī)效評(píng)價(jià)的功能與價(jià)值。以績(jī)效為導(dǎo)向的科研經(jīng)費(fèi)“包干制”，要求高校要建立科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度，應(yīng)用的原則是以鼓勵(lì)為主，獎(jiǎng)懲并用。

要建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與獎(jiǎng)懲兩方面的聯(lián)系。一是要逐步建立科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果之間的聯(lián)系，推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與科研預(yù)算安排掛鉤，從而發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)投入的最大價(jià)值，這也是績(jī)效預(yù)算理論應(yīng)用于科研經(jīng)費(fèi)“包干制”最直接的成果;二是要建立科研人員個(gè)人利益與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果之間的聯(lián)系，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與科研人員個(gè)人考核、獎(jiǎng)懲、職稱(chēng)評(píng)聘掛鉤，與科技成果轉(zhuǎn)化掛鉤，讓科研人員能夠從學(xué)術(shù)成果及科技成果的轉(zhuǎn)化中獲得公平的利益。

（四）建立健全高?？蒲薪?jīng)費(fèi)績(jī)效監(jiān)督機(jī)制

1.績(jī)效問(wèn)責(zé)側(cè)重點(diǎn)

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”下，本著績(jī)效預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向的原則，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)更加注重科研經(jīng)費(fèi)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性以及效果性等，因此對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的問(wèn)責(zé)應(yīng)側(cè)重于績(jī)效目標(biāo)與科研事業(yè)發(fā)展兩者間的適應(yīng)性以及績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。當(dāng)然，在側(cè)重于結(jié)果的同時(shí)，也要關(guān)注經(jīng)費(fèi)管理、科研誠(chéng)信等環(huán)節(jié)，對(duì)于嚴(yán)重違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律及誠(chéng)信規(guī)范的行為，要堅(jiān)決給予打擊。

2.建立財(cái)審聯(lián)動(dòng)的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制

“包干制”要求高校要加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)監(jiān)督，高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)要對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的真實(shí)、合法、效益性進(jìn)行審計(jì)，積極防范挪用、套取科研經(jīng)費(fèi)等違法行為。高校財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)時(shí)，可以借鑒內(nèi)部審計(jì)部門(mén)在各項(xiàng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的涉及科研經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題與建議;審計(jì)部門(mén)進(jìn)行各項(xiàng)審計(jì)時(shí)，也可以借鑒科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。財(cái)審聯(lián)動(dòng)不僅可以使資源得到共享，而且為切實(shí)推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用提供了新途徑。

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