摘要：國資委于2003年為解決國有資產(chǎn)監(jiān)管過程中“九龍治水”的混亂情況設(shè)立，并被《企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》明確定位為國家對國有企業(yè)的出資人代表，但國資委除了履行出資人職責(zé)之外，還實(shí)際享有監(jiān)管者和經(jīng)營者的身份，這明顯不符合國企改革的目的，政府投資資金的公共性表現(xiàn)在對政府的資金使用行為和使用結(jié)果進(jìn)行有效監(jiān)管。事中事后監(jiān)管作為政府“放管服”改革的重要內(nèi)容和政府投資管理的重要環(huán)節(jié)，《政府投資條例》對此設(shè)專章予以規(guī)定。而《政府投資條例》并未就監(jiān)管主體作出具體規(guī)定。因此明確國資委角色定位，對完善政府投資監(jiān)管法律制度有著重要意義。同時，《政府投資條例》剛剛頒布，如何對其進(jìn)行正確解讀，如何與現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行銜接，如何對其未涉及的細(xì)節(jié)性問題進(jìn)行闡明，也是我們應(yīng)該關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞：國資委;《政府投資條例》;政府投資;監(jiān)管

一、政府投資范圍的界定及其正當(dāng)性的內(nèi)在邏輯

（一）政府投資范圍的界定

理論上存在的主要爭議是國有企業(yè)的投資到底屬不屬于政府投資。根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，政府投資指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動。國有企業(yè)的投資使用金多數(shù)都包含在預(yù)算安排的資金范圍內(nèi)，滿足第二條的相關(guān)條件，因此也屬于政府投資。然而，《條例》項(xiàng)下的政府投資與其他規(guī)范體系下政府投資是有一定區(qū)別的，譬如其與 PPP 項(xiàng)目中政府投資、國有企業(yè)資本金注入以及政府產(chǎn)業(yè)投資基金中的政府投資在資金來源、投資對象、投資方式上均有不同程度的區(qū)別，但這并不影響國企投資屬于廣義政府投資范疇之內(nèi)的界定。而且隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，政府越來越少地直接參與到相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動當(dāng)中，由政府直接作為投資主體的情況并不多見，國企投資反而是政府進(jìn)行投資的主要方式，因此，本文中所稱的政府投資，包括國企投資。

（二）政府投資正當(dāng)性的內(nèi)在邏輯

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)原因，在過去相當(dāng)長的一段時期中，政府幾乎囊括了所有具有重要意義的重要投資項(xiàng)目，扮演了全國最主要的投資者角色。十一屆三中全會后，隨著改革開放及商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，投資領(lǐng)域發(fā)生了諸多變化，投資主體也由原來單一的政府投資主體擴(kuò)大到政府、企業(yè)、個人、外資等。政府通過投資發(fā)揮了引導(dǎo)投資、調(diào)整投資結(jié)構(gòu)、貫徹產(chǎn)業(yè)政策的重要作用。政府投資并不僅僅是我國的獨(dú)特做法，如前所述，許多西方發(fā)達(dá)國家的政府也會通過稅收籌集資金，主要從事公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資。我國的經(jīng)濟(jì)法學(xué)界大都以由西方經(jīng)濟(jì)學(xué)最早提出的市場失靈理論作為出發(fā)點(diǎn)，來探究國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的緣由并形成了“市場失靈—國家干預(yù)—經(jīng)濟(jì)法”的基本范式。暫且不論這種范式是否具有普適性，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性得以證明，宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)也在經(jīng)濟(jì)法學(xué)界達(dá)成了共識。也就是說，在市場經(jīng)濟(jì)國家，政府的職能應(yīng)該是打壓壟斷，保護(hù)市場無形之手，并彌補(bǔ)它的缺陷。通常以價格政策、利率政策、稅收政策以及補(bǔ)貼政策為手段來達(dá)到以上目的并規(guī)范市場，激勵生產(chǎn)。這就是所謂的國家的宏觀調(diào)控。既然市場經(jīng)濟(jì)中政府的主要職能是宏觀調(diào)控，那么又為何賦予了政府進(jìn)行投資的職能，政府投資的理據(jù)在于何處，是需要闡明的一個問題。

首先，我們可以從市場失靈的表現(xiàn)形式為切入點(diǎn)。市場并非一個完全合理的系統(tǒng)，其本身是存在缺陷的。在一般情況下，市場作為配置資源的最有效形式，能夠通過其內(nèi)在的均衡調(diào)整機(jī)制，利用“看不見的手”，保證經(jīng)濟(jì)的長期平穩(wěn)運(yùn)行。然而，市場并非是萬能的，鑒于市場機(jī)制本身具有的非普遍性、被動性、唯利性和滯后性等缺陷，市場也存在失靈的時候。市場失靈的情形在各國建立和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的過程中都有充分而集中的反映。不能提供公共產(chǎn)品，不能實(shí)現(xiàn)公平的法律價值的市場失靈表現(xiàn)，則為政府投資正當(dāng)性提供重要依據(jù)。這一點(diǎn)將在下面的公共產(chǎn)品理論中具體闡明。

其次，公共產(chǎn)品理論是對政府投資正當(dāng)性最有效的解釋方式及理論依據(jù)，其認(rèn)為公共產(chǎn)品具有消費(fèi)的非競爭性，具體表現(xiàn)為邊際生產(chǎn)成本為零和邊際擁擠成本為零，理論上的原因在于這些產(chǎn)品的非競爭性導(dǎo)致產(chǎn)品難以分割，需要單獨(dú)地以幾乎各不相同的價格去滿足每一個消費(fèi)者;而非競爭性連帶的排他困難，又使得消費(fèi)者會產(chǎn)生 “免費(fèi)搭車”的心理，致使市場通過價格有效配置資源的機(jī)制失靈。然而，當(dāng)這些產(chǎn)品又恰好是社會大眾不可或缺的需要時，集體或政府順理成章地成為彌補(bǔ)市場失靈、提供“公共產(chǎn)品”的責(zé)任承擔(dān)者。公共產(chǎn)品理論便成為政府和市場劃分邊界、政府優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的有力的理論支撐。西方國家的政府投資方向也基本上為公共產(chǎn)品領(lǐng)域。有鑒于此，由于市場失靈的存在以及公共產(chǎn)品的需要及特性，政府投資是必不可少的。

二、國資委角色沖突的解決方式即政府投資監(jiān)管的主體確定

（一）國資委角色沖突的表現(xiàn)形式

目前我國政府投資監(jiān)管主體比較混亂，發(fā)改委、審計署、財政部、國資委以及各個負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體部門均有一定的監(jiān)管權(quán)限。國資監(jiān)管職能只有落實(shí)到政府的具體機(jī)構(gòu)或部門，才能真正落到實(shí)處，才能真正實(shí)現(xiàn)對于國資的有效監(jiān)管。監(jiān)管制度涉及所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和行政權(quán)三者之間的關(guān)系，同時也是我國經(jīng)濟(jì)制度、政治制度以及法律制度的交匯點(diǎn)，至關(guān)重要。

國資委是國家為深化國企改革、促使政府公共管理職能與國有資產(chǎn)所有者監(jiān)管職能分離的產(chǎn)物。縱觀國企改革四十年，其重點(diǎn)始終在于國家三種職能，即社會經(jīng)濟(jì)公共管理職能、國家所有權(quán)者監(jiān)管職能以及國有資產(chǎn)出資人職能的分離，主要通過完善國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)以及完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能來進(jìn)行頂層設(shè)計。

實(shí)踐表明，國資委并不能很好地完成出資者的角色。首先，國資委自身帶有的行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)決定了其無法有效治理公司。在非國有公司的治理架構(gòu)中，股東與董事之間存在代理關(guān)系。但對于國有公司來說，股東與董事之間具有兩層代理關(guān)系，分別是股東與國資委之間的代理關(guān)系以及國資委與董事之間的代理關(guān)系。在國有公司治理架構(gòu)中，國資委與董事之間的代理關(guān)系是指董事們會偏離股東設(shè)定的經(jīng)營目標(biāo)或者欠缺實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的動力;國有股東與國資委之間的代理關(guān)系是指國資委欠缺增進(jìn)國有股東利益的動力，而不是國資委偏離了國有股東利益。對此，由于作為行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行的國資委遵循著“法無規(guī)定即禁止”的原則以及他無法像私人那樣獲得激勵，因此，國資委不能靈活地參與到國有公司的治理中，也沒有動力介入國有公司的經(jīng)營管理中。其次，國資委的自身價值目標(biāo)決定了其作為出資人有可能站到人民利益的對側(cè)。其核心職能和目標(biāo)是基于理性經(jīng)濟(jì)人的立場，“促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值”，而國家的宏觀政策、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、社會的整體利益和公共服務(wù)等則均成了軟任務(wù)。在國資委的主導(dǎo)下，央企至今只向國庫上繳每年利潤的10%左右。如此看來，國資委名義上作為國有資產(chǎn)的出資人，但在關(guān)鍵時候似乎又站在了國有資產(chǎn)的真正所有人，也就是人民的對立面。綜上所述，國資委不適合作為出資人代表。

（二）政府投資監(jiān)管的主體確定

既然國資委不適合做“出資人”，那么其應(yīng)該以什么角色參與到政府投資管理中去呢？如果其作為“監(jiān)管者”，那么出資人角色又應(yīng)該由誰來承擔(dān)呢？又是否與《政府投資條例》的規(guī)定相背離呢？

《政府投資條例》中無論是總則第七條關(guān)于管理主體的規(guī)定還是第五章監(jiān)督管理專章中的相關(guān)表述都是“投資主管部門”和“依法對政府投資項(xiàng)目負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的其他部門”?？梢钥闯?，為了維持政府投資管理的連續(xù)性、穩(wěn)定性，并為今后進(jìn)一步深化政府投資體制改革以及地方政府投資管理留有足夠空間，《政府投資條例》重在確立基本制度框架，對這些細(xì)節(jié)性問題沒有加以闡明，也就是說，即便日后改革將國資委確定為政府投資的監(jiān)管主體，也不會與《政府投資條例》相背離。投資主管部門指的是國家發(fā)展和改革委員會，是指導(dǎo)總體經(jīng)濟(jì)體制改革的宏觀調(diào)控部門?！捌渌块T”的理解就見仁見智，根據(jù)2018年3月的第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國家發(fā)展和改革委員會有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理職責(zé)被整合進(jìn)而組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部;重大項(xiàng)目稽察的職責(zé)劃入中華人民共和國審計署;價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)被整合組建國家市場監(jiān)督管理總局;藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理職責(zé)則被整合組建醫(yī)療保障局等。由此看出，以上所述部門應(yīng)該均屬于《條例》中規(guī)定的“其他部門”。更不難確定的是，發(fā)改委作為宏觀調(diào)控部門，基本上不直接參與到相關(guān)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管中去，具體的監(jiān)督管理職責(zé)由相應(yīng)的各部門承擔(dān)，財政部、審計署以及國資委都有相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力。根據(jù)我國深化投融資體制改革的精神以及多年的政府投資監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)采取相對集中的監(jiān)管模式，進(jìn)而確定監(jiān)管主體。應(yīng)該由國資委作為專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，審計署和財政部分別在各自的職責(zé)范圍內(nèi)審計監(jiān)督和資金配置，涉及農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、生態(tài)等具體項(xiàng)目的專業(yè)事項(xiàng)分別由各部門提出意見，各部門相互配合，互相監(jiān)督。

應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變國資委的職責(zé)，將其作為政府投資的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過與其他各部門的分工配合、相互制約，完善由發(fā)改委牽頭，國資委綜合監(jiān)管，審計署審計監(jiān)督，各部門綜合管理的綜合內(nèi)部監(jiān)管體系，國有企業(yè)運(yùn)營公司則承擔(dān)相應(yīng)的出資人角色。

三、《政府投資條例》的頒布對政府投資監(jiān)管法律制度的影響

（一）《政府投資條例》規(guī)定的概括解讀

《政府投資條例》是我國政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，于2019年7月1日起正式施行。其與2016年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》均體現(xiàn)了我國深化投融資體制改革，更好地發(fā)揮政府作用，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決心，只不過后者囊括了改革的方方面面，條例則是關(guān)于政府投資管理的專門規(guī)定，前者是后者的一個重要成果。條例從政府投資的投策，年度計劃，項(xiàng)目實(shí)施，監(jiān)督管理以及法律責(zé)任五個方面進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，并在總則中確定了政府投資的目標(biāo)、資金來源、投資范圍、投資方式以及管理主體等。條例的出臺在一定程度上解決了之前政府投資管理立法體系混亂、立法層級過低的問題，其頒布實(shí)施必將提高我國政府投資管理的法治化水平，將政府投資納入法治軌道，更好地發(fā)揮政府作用，提高政府投資效益，同時也帶動社會資本。但是由于其新生性和基礎(chǔ)性，在具體應(yīng)用時如何與現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行銜接，就成了一個亟待解決的問題，同時，為了給今后的實(shí)踐和改革留有余地，條例內(nèi)容相對概括，對相關(guān)細(xì)節(jié)也需要進(jìn)行解讀。

（二）《政府投資條例》關(guān)于政府投資監(jiān)管的規(guī)定與現(xiàn)有規(guī)定的銜接

《政府投資條例》中第五章專章規(guī)定了政府投資的監(jiān)督管理，其中比較有新意的一點(diǎn)是除了規(guī)定投資主管部門以及其他有監(jiān)管職責(zé)的部門應(yīng)該通過在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查的方式加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)管外，還要求項(xiàng)目單位應(yīng)通過投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺（以下簡稱在線平臺）如實(shí)報送項(xiàng)目的開工、進(jìn)度、竣工等基本信息，并要求各部門通過投資項(xiàng)目在線平臺建立信息共享機(jī)制。在線平臺在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的背景下，為推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，于2017年2月正式運(yùn)行，其實(shí)質(zhì)是依托利用互聯(lián)網(wǎng)和國家電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目綜合管理平臺。2006—2010 年期間，全社會固定資產(chǎn)投資年均增長率為18%，2011—2015 年期間年均增長率為 12.5%，2015—2018 年，分別增長了10.0%、8.1%、7.2%、5.4%。但我國基礎(chǔ)設(shè)施投資增長速度卻從2017年的19%下降到了2018年的3.8%，呈現(xiàn)出較為明顯的下滑趨勢。投資增長速度的總體下滑，使得維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長勢頭的努力面臨較大壓力，其背后的重要原因之一就是監(jiān)管不足。越是面臨壓力，越要保持定力，堅(jiān)決管住“看得見的手”，明確政府和市場的關(guān)系，堅(jiān)持有利于國有資產(chǎn)保值增值，有利于放大國有資產(chǎn)功能以及有利于提高國有經(jīng)濟(jì)競爭力的方針，推動國企改革，加強(qiáng)政府投資監(jiān)管，在線平臺應(yīng)運(yùn)而生。有關(guān)在線平臺信息共享的規(guī)定既可以在大數(shù)據(jù)時代利用電子科技來節(jié)省行政資源、提高行政效率，將項(xiàng)目的審批管理集中在平臺上利用統(tǒng)一審批和監(jiān)管各類投資項(xiàng)目，也使項(xiàng)目進(jìn)程更加公開透明，若要追責(zé)也有跡可循。國家及地方發(fā)改部門以及其他有關(guān)部門通過投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺進(jìn)行審批、管理，主管部門通過“政府和社會資本合作綜合信息平臺”進(jìn)行審批、管理的規(guī)定在很大程度上改善了之前項(xiàng)目管理“各自為政”的情況。

條例項(xiàng)下的投資與其他規(guī)范體系下的政府投資在投資對象、投資領(lǐng)域、投資方式以及行政許可等均存在一定程度的不同，那么這是否意味著其他規(guī)范體系下的政府投資不適用條例中關(guān)于監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定？并非如此，國家發(fā)改委于2019年5月9日發(fā)布了關(guān)于做好《政府投資條例》貫徹實(shí)施工作的通知，要求全面清理不符合《條例》的現(xiàn)行制度。自 2019年7月1日起，政府投資管理規(guī)定與《條例》規(guī)定和精神不一致的，一律停止執(zhí)行，相關(guān)工作應(yīng)以《條例》規(guī)定為準(zhǔn)。同時要求加快《條例》配套制度建設(shè)，要求地方各級政府有關(guān)部門制定相關(guān)文件。國家發(fā)改委又于2019年7月1日發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》，提出加強(qiáng)PPP（Public-Private-Partnership）即政府與民間資本合作的監(jiān)管。即使沒有以上規(guī)定，按照法理中關(guān)于上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法的原則，在發(fā)生沖突時，《政府投資條例》作為政府投資領(lǐng)域唯一一部行政法規(guī)以及新頒布的行政法規(guī)，理所當(dāng)然具有適用性。對于其他規(guī)范體系投資的細(xì)節(jié)問題，在與政府投資不沖突的前提下，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)適用。

（三）結(jié)合《政府投資條例》完善政府投資法律監(jiān)管制度

條例頒布之前，我國的政府投資法律制度主要存在以下幾個方面的問題：首先，規(guī)范層面立法層級過低，多為規(guī)范性文件，立法過于分散混亂。關(guān)于政府投資監(jiān)督管理的文件層次較低，效力不高，導(dǎo)致其法律的權(quán)威性不夠，時效性差、針對性不強(qiáng)。類似《預(yù)算法》《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》等規(guī)范中均有一定內(nèi)容的關(guān)于政府投資監(jiān)督管理的規(guī)定，法律規(guī)定過于分散。條例的出臺則為解決這個問題提供了法律保障。其次，監(jiān)管權(quán)限分配不明，發(fā)改委、國資委、審計署、財政部以及各個負(fù)責(zé)項(xiàng)目的相關(guān)部門都有一定的監(jiān)管權(quán)限，遇事仍然可能出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，對此需要明確政府投資的監(jiān)管主體。第三，政府投資的事前決策機(jī)制不夠健全，投資概算的地位不夠明確，需要健全科學(xué)政府投資決策機(jī)制以加強(qiáng)事前監(jiān)管。第四，項(xiàng)目的開工、審批等不夠公開透明，民眾對此知之甚少，事中監(jiān)管不足。第五，僅僅重視投資，而不注重投資效益，“面子工程”事件時有發(fā)生，事后監(jiān)管缺位。以上幾個問題在條例中得到了不同程度的解決，但條例中多數(shù)仍是原則性、概括性規(guī)定，加之改革的特殊問題，不可能面面俱到。細(xì)節(jié)內(nèi)容需要我們進(jìn)行解讀并提出建議，加以完善。

四、結(jié)語

總而言之，《政府投資條例》的出臺，在國資委不能良好地履行其出資人的職能且未完全移交其監(jiān)管權(quán)的背景下，對政府投資監(jiān)管法律制度的完善，具有重大意義，也彌補(bǔ)了一定的立法空白。然而，改革永遠(yuǎn)在進(jìn)行當(dāng)中，政府投資作為政府參與到社會經(jīng)濟(jì)生活的方式，隨著投融資體制改革的不斷深化，必須要對其進(jìn)行行之有效的監(jiān)管，才能讓其在保證國有資產(chǎn)保值增值的同時帶動整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。專門監(jiān)管機(jī)關(guān)缺位的現(xiàn)狀需要引起相關(guān)部門的重視，完善事前事中事后監(jiān)管，也不應(yīng)僅僅停留在制度層面上，而應(yīng)該落實(shí)在政府投資的每一次具體實(shí)踐當(dāng)中。

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作者簡介：王杉杉（1996—），女，滿族，遼寧北鎮(zhèn)人，西南政法大學(xué)在讀研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。