孫軍

摘 ? 要：國家監(jiān)察體制改革啟動以來，在依規(guī)治黨和依法治國相統(tǒng)一、黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督相統(tǒng)一、執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)察相統(tǒng)一的背景下，紀檢監(jiān)察機關(guān)對內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置進行了探索。應(yīng)當(dāng)按照集中決策、一體運行、職能分設(shè)、權(quán)力制約的原則，同時借鑒域外監(jiān)察機構(gòu)獨立化、專業(yè)化、全面化的成功經(jīng)驗，從強化審查調(diào)查機構(gòu)、擴充預(yù)防腐敗機構(gòu)、重視宣傳教育機構(gòu)、完善支援保障機構(gòu)、構(gòu)建內(nèi)部協(xié)同制約機制等方面改進紀檢監(jiān)察內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制; 內(nèi)部機構(gòu);權(quán)力制約

中圖分類號：D262.6 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2020）04-0053-07

國家監(jiān)察體制改革啟動以來，按照集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的目標，各級各地紀檢監(jiān)察機關(guān)依據(jù)法定職責(zé)，優(yōu)化工作流程，對內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置進行了有益地探索，初步形成了既有分工又有合作的工作格局。《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格按照程序開展工作，建立問題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。中央紀委十九屆四次全會提出，堅持黨對紀檢監(jiān)察工作全覆蓋、全方位、全過程領(lǐng)導(dǎo)，持續(xù)推進黨的紀律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革、紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革。面對全面從嚴治黨的新要求和反腐敗斗爭新形勢，如何科學(xué)有效地設(shè)置紀檢監(jiān)察內(nèi)部機構(gòu)，顯得尤為重要。

一、紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革的背景

在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點的基礎(chǔ)上，2017年10月，《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》發(fā)布，部署在全國范圍內(nèi)深化國家監(jiān)察體制改革的探索實踐，完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建工作，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。11月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議決定，在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作。2018年3月，《中華人民共和國監(jiān)察法》頒布施行，黨的紀律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革、紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革，開始正式在法治的軌道上一體推進。

（一）依規(guī)治黨和依法治國相統(tǒng)一

治國必先治黨，治黨必須從嚴。黨的十八大以來，圍繞全面從嚴治黨和黨的建設(shè)，推進制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，先后制定、修訂了190多部黨內(nèi)法規(guī)，《廉潔自律準則》《紀律處分條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《問責(zé)條例》等關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性法規(guī)制度陸續(xù)出臺或修訂，黨內(nèi)法規(guī)體系初步形成，有規(guī)可依的問題基本得到解決?！包h內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”[1]。

紀檢監(jiān)察體制改革將依規(guī)治黨拓展到依法管理全體公職人員，進而保證公權(quán)力受到法律的約束，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，依規(guī)治黨為依法治國提供制度前提和組織保障。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式，是依法治國的關(guān)鍵。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，只有黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，才能真正實現(xiàn)依法治國?！侗O(jiān)察法》將依規(guī)治黨上升為國家意志，將黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律，提升了黨內(nèi)法規(guī)的法律強制性和執(zhí)行力，對權(quán)力的規(guī)制更加嚴密規(guī)范。從近年依規(guī)治黨和依法治國的實踐來看，依規(guī)治黨的“治”主要指整治，依法治國的“治”主要指治理，監(jiān)察體制改革的深化使得“整治”和“治理”的聯(lián)系愈加密切，要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尚有賴于依規(guī)治黨和依法治國的統(tǒng)一推進。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督相統(tǒng)一

國家監(jiān)察委員會成立后，國家機關(guān)架構(gòu)從“一府兩院”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?，監(jiān)察權(quán)成為法定國家權(quán)力，而且“是一種有別于立法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)的新型國家權(quán)力”[2]24，這五種權(quán)力相互作用構(gòu)成了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的新形態(tài)，是我國政治體制和國家治理體制的重大變革?！氨O(jiān)察委員會是黨直接領(lǐng)導(dǎo)的政治機關(guān)，是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關(guān)”[2]2。監(jiān)察委員會的特殊性質(zhì)和地位決定了在監(jiān)察權(quán)行使的過程中，必然貫穿黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的統(tǒng)一。監(jiān)督是紀檢監(jiān)察機構(gòu)的首要職責(zé)。《黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)職責(zé)，加強對所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。作為監(jiān)督主體的紀委監(jiān)委合署辦公后，監(jiān)督的對象從黨員擴展到全體公職人員，監(jiān)督的范圍從黨內(nèi)擴展到黨外，實現(xiàn)了對黨員和公職人員的監(jiān)督全覆蓋，黨內(nèi)監(jiān)督拓展到國家監(jiān)督。

（三）執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)察相統(tǒng)一

“黨對反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，蘊含著黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的有機統(tǒng)一”[3]。從領(lǐng)導(dǎo)體制看，紀檢監(jiān)察體制改革強化了黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)了從“結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)”到“全過程領(lǐng)導(dǎo)”?！都o律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》強調(diào)：“紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行請示報告制度。”中央紀委定期向黨中央報告工作，研究涉及全局的重大事項、遇有重要問題以及作出立案審查調(diào)查決定、給予黨紀政務(wù)處分等事項應(yīng)當(dāng)及時向黨中央請示報告，既要報告結(jié)果也要報告過程。地方紀檢監(jiān)察機關(guān)作出相關(guān)重要事項也應(yīng)當(dāng)向同級黨委請示匯報并向上級紀委監(jiān)委報告。從執(zhí)紀執(zhí)法主體看，紀檢監(jiān)察體制改革后，國家監(jiān)察委員會將監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局的職責(zé)，最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)整合，同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱。紀委監(jiān)委成為反腐敗專責(zé)機構(gòu)，統(tǒng)一進行執(zhí)紀執(zhí)法。從組織職責(zé)看，紀委的職責(zé)是執(zhí)紀、監(jiān)督、問責(zé)，監(jiān)委的職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查、處置，紀委監(jiān)委在履行上述職責(zé)過程中，并不是相互割裂的，而是緊密聯(lián)系、統(tǒng)籌進行的。特別當(dāng)監(jiān)察對象是具有黨員身份的公職人員時，執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)察往往是統(tǒng)一展開的。

二、紀檢監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)置原則

反腐敗機構(gòu)或?qū)ｉT監(jiān)督機構(gòu)要能夠肩負起自己的使命，就必須同時具備獨立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)四大特征。[4]為了充分體現(xiàn)這些特征，同時也要體現(xiàn)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的目標導(dǎo)向，紀檢監(jiān)察內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循集中決策、一體運行、職能分設(shè)、權(quán)力制約的原則。

（一）集中決策

紀委監(jiān)委整合了原行政監(jiān)察、檢察機關(guān)等部門的反腐敗資源，要將原來相對分散的反腐敗資源形成反腐敗合力，必須建立集中決策的機制。從紀委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)層看，目前省級以下都是由紀委書記兼任監(jiān)委主任，大部分監(jiān)委委員由紀委常委兼任，領(lǐng)導(dǎo)層的高度融合為集中決策提供了組織保證。從決策機制看，要建立完善的制度來保證決策的科學(xué)規(guī)范。需要注意的是，集中決策不是個人決策，而是一種集體決策。在我國的政治管理體制中，會議決策是集體決策的一種主要形式，需要制定完善紀委常委會、書記辦公會、主任辦公會的制度，明確會議程序、會議內(nèi)容等要素，將線索處置、調(diào)查審查、案件審理等重要環(huán)節(jié)納入集中決策。

（二）一體運行

根據(jù)《紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，中央紀委和地方各級紀委貫徹黨中央關(guān)于國家監(jiān)察工作的決策部署，審議決定監(jiān)委依法履職中的重要事項，把執(zhí)紀和執(zhí)法貫通起來。要充分發(fā)揮合署辦公的優(yōu)勢，有效整合紀委監(jiān)委職責(zé)權(quán)限，將黨紀政務(wù)案件的審理程序有機貫通，“一并呈報、一體決策、一起運行”[5]，除必須單獨由紀委、監(jiān)委分別處理的，都以紀委監(jiān)委名義聯(lián)合作出。對黨員公職人員涉嫌違紀違法的，實行調(diào)查程序并行銜接，對其同時開展紀律檢查和監(jiān)察調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況給予相應(yīng)的黨紀政務(wù)處分，對涉及職務(wù)犯罪的，移交檢察機關(guān)提起公訴。

（三）職能分設(shè)

“機構(gòu)的設(shè)置與權(quán)力的配置本是一體兩面的關(guān)系”[6]。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察程序分為線索處置、立案、調(diào)查、審理等環(huán)節(jié)，為了避免改革前某些部門既管立案調(diào)查又管審理處置、權(quán)限過大的問題，在設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)時應(yīng)當(dāng)按照不同環(huán)節(jié)將監(jiān)察權(quán)進行分解。目前，紀委監(jiān)委通過實行監(jiān)督檢查和審查調(diào)查部門分設(shè)，以“前后臺”分開的方式實現(xiàn)職責(zé)的分工。隨著監(jiān)察體制改革的深化，要進一步優(yōu)化流程設(shè)計，明確職責(zé)分工，使機構(gòu)設(shè)置和監(jiān)察程序環(huán)節(jié)相匹配。同時需要注意的是，職能分設(shè)并不意味著職能分割，需要建立機構(gòu)之間相互聯(lián)系協(xié)作機制，保障紀檢監(jiān)察程序順暢運行。

（四）權(quán)力制約

絕對權(quán)力產(chǎn)生絕對腐敗，權(quán)力必須受到制約。正如馬克思指出：“勤務(wù)員總是在公眾監(jiān)督之下進行工作的?！盵7]141職能分設(shè)可以達到權(quán)力分置的效果，但形成對權(quán)力的制約還需要中間元素和中介機制，需要構(gòu)建權(quán)力相互制約的機制?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格按照程序開展工作，建立問題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。作為監(jiān)督公權(quán)力運行的機關(guān)，也必然要受到監(jiān)督。監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，對人大負責(zé)，這是基本的外部監(jiān)督。要讓監(jiān)察權(quán)依法行使，還必須構(gòu)建內(nèi)部制約機制。一是要設(shè)置專門的案件監(jiān)督管理部門負責(zé)對監(jiān)督執(zhí)紀工作全過程進行監(jiān)督管理，做好線索管理、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、督促辦理等工作。二是不同內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間形成相互制約的機制。線索處置、調(diào)查、審理等環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣又相對分離，在具體履行這些職責(zé)的過程中，不同機構(gòu)之間可以互相監(jiān)督、互相制約。

三、監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置的域外經(jīng)驗借鑒

反腐敗是全世界共同面臨的重要課題。不同國家或地區(qū)根據(jù)各自的政治經(jīng)濟情況，采取了不同的反腐敗模式，新加坡、我國香港等在廉政建設(shè)方面取得了突出的成效，為我國監(jiān)察體制改革提供了有益的啟示。

（一）新加坡貪污調(diào)查局

新加坡反腐敗專門機構(gòu)是貪污調(diào)查局（Corrupt Practices Investigation Bureau，簡稱CPIB），成立于上世紀50年代，1969年后隸屬總理直接領(lǐng)導(dǎo)。CPIB下設(shè)調(diào)查部、執(zhí)行部、組織事務(wù)部，分別履行相應(yīng)職責(zé)：受理對公共部門與私人部門的腐敗舉報，并予以調(diào)查;調(diào)查玩忽職守或行為失當(dāng)?shù)墓毴藛T;檢查公共服務(wù)的內(nèi)容與程序，確保其中不存在可能產(chǎn)生腐敗的漏洞;管理運行內(nèi)部事務(wù)等。需要強調(diào)的是，《防貪條例》（the Prevention of Corruption Act， 簡稱POCA）在新加坡腐敗治理中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，其賦予貪污調(diào)查局極大的反腐權(quán)力?？梢哉f，CPIB 和 POCA 在新加坡反腐模式中缺一不可，前者是實施后者的一個機構(gòu)，其主要職能是調(diào)查違犯《防貪條例》的行為;而后者是前者存在的一個依據(jù)。[8]

調(diào)查部是CPIB的主要部門，由特別調(diào)查組、金融調(diào)查組、綜合調(diào)查組、調(diào)查培訓(xùn)組、調(diào)查政策組組成。特別調(diào)查組的對象分為公共機構(gòu)和私立機構(gòu)，根據(jù)不同對象組成不同的調(diào)查組。金融調(diào)查組主要負責(zé)調(diào)查金融相關(guān)或者跨國貪腐案件。綜合調(diào)查部工作職責(zé)相對較為廣泛，主要是負責(zé)調(diào)查公職人員的普通腐敗案件。培訓(xùn)組負責(zé)培訓(xùn)調(diào)查局的工作人員，提升工作人員的專業(yè)化水平，以更好適應(yīng)工作崗位。調(diào)查政策組分析各類腐敗問題的要素，在此基礎(chǔ)上制定詳盡的調(diào)查政策，指導(dǎo)之后的案件調(diào)查。

執(zhí)行部分為管理與援助部和情報部。管理與援助部的職能主要是管理執(zhí)行工作，配合調(diào)查調(diào)取文件資料或協(xié)助控制被調(diào)查人員等，為調(diào)查提供支援和保障。情報部主要工作是搜集情報，查找涉嫌貪污賄賂等腐敗案件的線索。

組織事務(wù)部下設(shè)財政管理部、規(guī)劃與組織關(guān)系部、人員管理與發(fā)展部、信息技術(shù)部，主要職能為：管理財務(wù)，做好資金預(yù)算管理等各方面的工作;選拔以及培訓(xùn)工作人員，確保調(diào)查局工作人員按照法律規(guī)定進行工作;制定未來的發(fā)展規(guī)劃以及戰(zhàn)略目標，并積極開展宣傳教育，使各部門更加具有協(xié)調(diào)性，共同完成調(diào)查局的戰(zhàn)略目標;為調(diào)查局開展工作提供信息技術(shù)服務(wù)等。

（二）香港廉政公署

1974年2月，香港《廉政公署條例》通過，廉政公署（Independent Commission Against Corruption，簡稱ICAC）正式成立。香港回歸后，《香港特別行政區(qū)基本法》明確規(guī)定：“香港特別行政區(qū)設(shè)立廉政公署，獨立工作，對行政長官負責(zé)。”廉政公署成立以來，一直以執(zhí)法、預(yù)防及教育三管齊下的方法打擊貪污，致力維護香港公平正義、安定發(fā)展，并獲得香港政府及廣大市民的廣泛支持，也使得香港成為全球最廉潔的地區(qū)之一。廉政公署除廉政專員辦公室外，設(shè)有一個行政總部和執(zhí)行處、防止貪污處以及社區(qū)關(guān)系處三個業(yè)務(wù)部門，分別負責(zé)調(diào)查執(zhí)法、預(yù)防腐敗、社區(qū)教育等有關(guān)工作。

執(zhí)行處是廉政公署最大的部門，由執(zhí)行處首長領(lǐng)導(dǎo)，轄下設(shè)有兩個主要部門，分別負責(zé)調(diào)查公營機構(gòu)和私營機構(gòu)的貪污及相關(guān)罪行。執(zhí)行處首長同時兼任副廉政專員，并直接向廉政專員負責(zé)。執(zhí)行處需要經(jīng)常向?qū)彶樨澪叟e報咨詢委員會匯報部門工作及咨詢意見。執(zhí)行處的職責(zé)主要有：接受及審閱貪污指控;調(diào)查任何被指控或涉嫌觸犯《廉政公署條例》《防止賄賂條例》及《選舉（舞弊及非法行為）條例》的罪行;調(diào)查任何訂明人員涉嫌濫用職權(quán)而犯的勒索罪;調(diào)查任何與貪污有關(guān)連或會助長貪污的訂明人員行為，并向行政長官提交報告。執(zhí)行處設(shè)兩名執(zhí)行處處長分別負責(zé)政府部門和私營機構(gòu)的案件調(diào)查，執(zhí)行處下設(shè)四個調(diào)查科，負責(zé)調(diào)查或者支援。值得一提的是，有的調(diào)查科通過設(shè)立支援組專司調(diào)查支援和保障，比如調(diào)查科（四）的支援組承擔(dān)國際及內(nèi)地（行動）聯(lián)絡(luò)、行政及行動支持、法證會計管理及法律研究、統(tǒng)計資料研究、核數(shù)及審查、訓(xùn)練及發(fā)展、信息科技及計算機數(shù)據(jù)鑒證等職責(zé)。

防止貪污處的法定職責(zé)是：審查各政府部門和公共機構(gòu)的工作常規(guī)及程序，并建議修訂容易導(dǎo)致貪污的工作方法及程序;應(yīng)私營機構(gòu)和個別人士的要求，提供防貪建議。防止貪污處定期向監(jiān)察該處工作的防止貪污咨詢委員會匯報工作情況。在日常工作中，防止貪污處經(jīng)常與各機構(gòu)及公司的管理層緊密合作，擔(dān)當(dāng)他們的顧問。防止貪污處由一名處長執(zhí)掌，轄下有兩個審查科，由兩名助理處長協(xié)助執(zhí)行職務(wù)，對公務(wù)員誠信、選舉、采購及投標程序、建筑及基建工程、房屋、醫(yī)療衛(wèi)生、規(guī)劃、環(huán)境保護及土地、公私營協(xié)作等領(lǐng)域進行監(jiān)督審查，同時面向私營機構(gòu)和公共機構(gòu)提供防貪咨詢服務(wù)。防止貪污處擁有一支經(jīng)驗豐富的專業(yè)人員隊伍，包括資深的前政府人員，盡心為公營機構(gòu)及私營機構(gòu)提供有效的防貪建議，他們的專業(yè)范疇涵蓋會計、核數(shù)及財務(wù)分析、工程、信息科技、法律、測量等領(lǐng)域。

社區(qū)關(guān)系處的法定職責(zé)為：教育公眾認識貪污的禍害;爭取公眾支持肅貪倡廉的工作。社區(qū)關(guān)系處定期向社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會匯報工作情況和就推行工作的策略咨詢意見。社區(qū)關(guān)系處由一名處長執(zhí)掌，轄下設(shè)有兩個科。一個負責(zé)通過大眾傳媒和新媒體宣揚肅貪倡廉的信息，制訂商業(yè)道德及青少年誠信的推廣策略;另一個負責(zé)直接與市民“面對面”接觸，推展倡廉教育以及深入社群，爭取各階層的市民支持廉署的工作。

（三）新加坡CPIB和香港ICAC的共同特點

新加坡CPIB和香港ICAC成立以來，與貪腐現(xiàn)象開展持續(xù)深入的斗爭，是兩地反腐敗取得明顯成效的關(guān)鍵所在，分析其組織架構(gòu)和運行機制，獨立化、專業(yè)化、充分化是他們共同的特點。

第一，組織運行的獨立化。新加坡CPIB和香港ICAC都是高度獨立的反腐敗組織，在財務(wù)、管理、人事等方面享有高度的自主權(quán)，不隸屬于任何行政或司法機構(gòu)，也不受其他機構(gòu)的干涉。CPIB負責(zé)人由總統(tǒng)任命，只對總理負責(zé)，在新加坡國家機構(gòu)中具有獨立的地位。ICAC獨立開展工作，廉政專員只對最高行政長官負責(zé)。

第二，機構(gòu)人員的專業(yè)化。CPIB和ICAC在機構(gòu)設(shè)置上職責(zé)全面又分工明確，涵蓋了腐敗調(diào)查、預(yù)防、支援、培訓(xùn)等各個方面。CPIB設(shè)有特別調(diào)查組、金融調(diào)查組，對涉及金融或者比較復(fù)雜的腐敗案件，由這些調(diào)查組專業(yè)應(yīng)對。ICAC執(zhí)行處除了按政府部門和公共機構(gòu)、私營機構(gòu)劃分審查對象外，還對審查領(lǐng)域進行了專業(yè)的精細劃分，涵蓋采購及投標程序、建筑及基建工程、房屋、醫(yī)療衛(wèi)生、規(guī)劃和環(huán)境保護及土地公私營協(xié)作等腐敗易發(fā)領(lǐng)域。CPIB和ICAC都十分重視工作人員專業(yè)化水準提升，不同部門的人員一般都具備相應(yīng)的專業(yè)背景，能夠正確規(guī)范地開展案件調(diào)查。兩個機構(gòu)都設(shè)有負責(zé)人員培訓(xùn)及發(fā)展的部門，制定培訓(xùn)計劃，開展不同主題培訓(xùn)，為機構(gòu)專業(yè)高效運行提供人力資源支撐。

第三，調(diào)查職權(quán)的充分化。為了實現(xiàn)高效反腐的目標，CPIB和ICAC都擁有極大的調(diào)查及相關(guān)權(quán)力。新加坡法律賦予CPIB調(diào)查權(quán)、搜查權(quán)、無證逮捕權(quán)、保密權(quán)等權(quán)力，甚至在調(diào)查某些法定的職務(wù)犯罪及與之相關(guān)的其他犯罪時，調(diào)查人員可以行使司法警察的一切調(diào)查權(quán)力。根據(jù)《廉政公署條例》《防止賄賂條例》，ICAC有逮捕、扣留和批準保釋、搜查與撿取證物、查閱銀行賬目、扣留旅行證件和限制處置財產(chǎn)、調(diào)查資料保密等權(quán)力，以保證調(diào)查活動的順利進行。

四、完善紀檢監(jiān)察內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的建議

習(xí)近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上指出：“要深刻把握黨風(fēng)廉政建設(shè)規(guī)律，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐。”一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴治黨的重要方略。紀檢監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)置需要和“三不”方針相匹配，擔(dān)負起推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的使命。

（一）強化審查調(diào)查機構(gòu)

審查調(diào)查機構(gòu)主要負責(zé)對職務(wù)違法犯罪行為進行初步核實和立案調(diào)查，對監(jiān)察對象的處置具有很大的影響力和決定權(quán)，是監(jiān)察程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對形成“不敢腐”的高壓態(tài)勢具有重要作用。一是選拔具有法律、審計、偵查等專業(yè)背景的人員充實到案件調(diào)查審理部門，在轉(zhuǎn)隸過程中，按照人崗相適的原則合理安排原檢察機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)的人員，將業(yè)務(wù)能力強、熟悉調(diào)查審理業(yè)務(wù)的人員放在政策性、專業(yè)性比較強的崗位上，以規(guī)范行使法律賦予的各項調(diào)查權(quán)力。二是盡快制定《監(jiān)察官法》，對進入紀檢監(jiān)察機關(guān)的人員設(shè)定基本條件，確保紀檢監(jiān)察機關(guān)人員的基本素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力?！侗O(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關(guān)訊問、查詢和凍結(jié)、搜查、限制出境、留置等權(quán)力，能否依法正確行使這些權(quán)力，保障當(dāng)事人合法權(quán)利，應(yīng)當(dāng)對權(quán)力主體設(shè)定必要的門檻。三是提升調(diào)查審理的專業(yè)標準。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機關(guān)在對職務(wù)犯罪行為調(diào)查結(jié)束后，移交檢察機關(guān)起訴，這就要求調(diào)查審理的標準不僅要符合《監(jiān)察法》，還要符合《刑事訴訟法》的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查審理中的證據(jù)標準、程序環(huán)節(jié)都要提升到《刑事訴訟法》規(guī)定的要求，以實現(xiàn)執(zhí)紀執(zhí)法的真正貫通。

（二）擴充預(yù)防腐敗機構(gòu)

香港ICAC專門設(shè)立防止貪污處，明確提出“預(yù)防勝于治療”的理念，通過提高程序的透明度及問責(zé)性、加強管理及監(jiān)督、改善系統(tǒng)管制及預(yù)防舞弊的機制等方法堵塞貪腐漏洞。黨的十八大以來，紀檢監(jiān)察機關(guān)總結(jié)新時期執(zhí)紀監(jiān)督工作經(jīng)驗，提出“四種形態(tài)”，使反腐敗工作更有針對性。在紀檢監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置中，必須把監(jiān)督職責(zé)放在首位，進一步扎緊“不能腐”的制度籠子。一是提升執(zhí)紀監(jiān)督的力量配置。隨著運動式反腐向制度性反腐的轉(zhuǎn)變，運用好“四種形態(tài)”特別是第一種形態(tài)，應(yīng)當(dāng)成為紀檢監(jiān)察機關(guān)的主要工作方向，“經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗成為常態(tài)”，反映在機構(gòu)設(shè)置上，負責(zé)執(zhí)紀監(jiān)督的機構(gòu)要占更大比例。二是要推動預(yù)防腐敗進一步深化。目前，監(jiān)督檢查室一般按照地區(qū)和部門劃分負責(zé)范圍，監(jiān)督對象面廣量大，需要進一步加大監(jiān)督檢查的機制優(yōu)化力度，使監(jiān)督滲入被監(jiān)督地區(qū)及部門的日常工作和重點領(lǐng)域，形成持續(xù)不斷的威懾。三是將預(yù)防腐敗貫穿紀檢監(jiān)察全過程。除了監(jiān)督檢查部門之外，明晰信訪室、審查調(diào)查室、案件審理室等部門的相關(guān)職責(zé)，對重點領(lǐng)域、典型案件進行專題分析，對涉及體制機制問題和法規(guī)漏洞提出預(yù)警。

（三）重視宣傳教育機構(gòu)

香港ICAC的社區(qū)關(guān)系處通過各種形式與市民互動，宣揚反腐倡廉的信息，使“廉潔之都”的愿景深入人心。中國共產(chǎn)黨歷來重視宣傳思想教育，要積極發(fā)揮宣傳教育機構(gòu)的內(nèi)化作用，促進“不想腐”的自覺。一是改進宣傳機構(gòu)設(shè)置。宣傳部門的設(shè)置和監(jiān)察體制改革前變化不大，需要進一步提升專業(yè)性，可以借鑒香港ICAC的成功做法，創(chuàng)新宣教形式，豐富宣教內(nèi)容。目前主要通過網(wǎng)站、微信、電視專題片等形式展示反腐敗工作取得的成效，宣傳重心主要是大案要案，這雖然對社會公眾有一定的視覺沖擊，但仍需要創(chuàng)新宣傳方式，在不違反保密要求的前提下，加強對黨的紀律和監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察體制改革和運行的宣傳，加大宣傳力度，擴大受眾面，推進紀檢監(jiān)察機構(gòu)“去神秘化”。二是積極發(fā)揮教育轉(zhuǎn)化功能。面向黨員和公職人員經(jīng)常性開展警示教育、廉政教育、思想教育，防微杜漸，防早防小。對于職務(wù)違紀違法人員要教育和懲戒相結(jié)合，使其認識到錯誤的根源，真正改過自新。

（四）完善支援保障機構(gòu)

新加坡CPIB和香港ICAC都擁有龐大專業(yè)的支援體系，由專業(yè)人員從數(shù)據(jù)分析、信息技術(shù)、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)等方面提供全方位支持來保障調(diào)查的高效進行。我國內(nèi)地紀檢監(jiān)察部門雖然也建立了和公安、審計、通信管理等部門的協(xié)作關(guān)系，但在案件調(diào)查中仍面臨程序繁瑣、效率不高等問題，需要構(gòu)建比較完善的支援保障體系。應(yīng)設(shè)立單獨的專業(yè)支援保障部門，可以整合納入會計審計、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、計算機等專業(yè)力量。案件調(diào)查是一項系統(tǒng)工作，需要各種專業(yè)支持才能正確高效進行。職務(wù)違法犯罪案件往往時間跨度大、涉及領(lǐng)域多，而調(diào)查組人員相對有限，同時還受專業(yè)背景、技術(shù)條件、調(diào)查手段等方面的限制，因此，專業(yè)的支援保障部門不可或缺。

（五）構(gòu)建內(nèi)部協(xié)同制約機制

紀委監(jiān)委的內(nèi)部機構(gòu)主要分為業(yè)務(wù)類和支持類，業(yè)務(wù)類機構(gòu)是依據(jù)業(yè)務(wù)流程或者業(yè)務(wù)性質(zhì)分工進行設(shè)置的，主要包括監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室、案件審理室、案件監(jiān)督管理室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室等，基本形成了協(xié)同反腐的工作格局?！侗O(jiān)察法》第36條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格按照程序開展工作，建立問題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。” 《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》也規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立完善監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制?！蹦壳俺擞砂讣O(jiān)督管理室、干部監(jiān)督室開展內(nèi)部監(jiān)督外，尚須構(gòu)建嚴密的權(quán)力制約機制，防止“燈下黑”。監(jiān)督不僅是預(yù)防權(quán)力被濫用，也“系以通過決定過程之理性化以提高決定之內(nèi)容正確性為目標” [9]。

一是明確職責(zé)邊界?！侗O(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等法規(guī)雖然對內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)的主要職責(zé)進行了規(guī)定，但在實踐中依然存在職責(zé)邊界模糊的情況。在運用執(zhí)紀監(jiān)督“四種形態(tài)”過程中，特別是第二種、第三種形態(tài)有時在調(diào)查之初難以確定，監(jiān)督檢查室和審查調(diào)查室的職責(zé)及案件流轉(zhuǎn)仍需進一步厘清。在市以下紀委監(jiān)委由于辦案人員有限，可能存在不同機構(gòu)人員混用的情形，法規(guī)要求需要更加嚴格執(zhí)行。[10] 二是流程環(huán)節(jié)的分離與制約。在監(jiān)督檢查和審查調(diào)查、案件調(diào)查和案件審理分離的基礎(chǔ)上，優(yōu)化流程設(shè)計，確立工作標準，一個環(huán)節(jié)達到一定標準后才能進入下一個環(huán)節(jié)，每個部門履行職責(zé)都應(yīng)受到其他相關(guān)部門或工作機制的規(guī)制，并且形成工作流程的閉環(huán)。

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責(zé)任編校 ? 陳 ? 瑤

Abstract： The debut of the reform with national supervision and inspection mechanism initiated the exploration of discipline inspection agencies into the establishment of their internal organs against the background of unification of Party administration by regulations and state administration by law， unification of inner-Party supervision and national supervision， unification of discipline inspection and law-enforcement inspection. Principles of collective decision making， unified operation， function separation， and power restriction to be applied， successes of foreign countries in independence， specialization and comprehensiveness of supervising organizations to be drawn on， internal structures of supervising organizations are to be improved as regard strengthening the investigation and trial organs， expanding corruption-prevention organs， emphasizing education and propaganda organs， perfecting safeguarding organs， and structuring internal coordination mechanisms， etc.

Key words： supervision system; internal organs; power restriction