姜朝奎

推廣政府與社會資本合作模式（PublicPrivatePartnership，PPP）創(chuàng)新對于加快新型城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。一般高速公路的修建持續(xù)時間較長，相對于其它基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高速公路建設(shè)規(guī)模較大，同時投資效益的相對較慢。PPP模式是政府和社會資本，地方政府部門與私有企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，共同完成公共基礎(chǔ)的建設(shè)。相比于傳統(tǒng)建設(shè)模式，PPP模式的這種合作，不但完成了政府部門的職能，同時也為私有企業(yè)帶來了利益。PPP模式的優(yōu)勢點在于，政府與私企的合作達到更好的預(yù)期效果，減少政府的財政支出，減少私企單獨完成項目帶來的風險，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源;同時通過對私有企業(yè)的管理與約束，改善公共基礎(chǔ)設(shè)施的品質(zhì)。在對PPP模式進行分析的同時，各參建單位總結(jié)自身經(jīng)濟運行管理在項目實施中的重點與難點，從而實現(xiàn)利益的最大化。

近年來我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，國家和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。隨著建設(shè)成本增加和建筑規(guī)模逐漸增大，公共基礎(chǔ)設(shè)施的修建朝著私人企業(yè)參與的多元化融資管理模式變。PPP模式指的是，通過政府與社會的合作，共同完成公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項目運作模式。高速公路建設(shè)是公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，政府通過在高速公路建設(shè)中應(yīng)用PPP模式，有助于減輕地方政府的財政壓力，增加了交通建設(shè)的融資渠道，同時也給私有企業(yè)增加了發(fā)展空間。但是現(xiàn)階段對于PPP模式的應(yīng)用正處于發(fā)展階段，一些重要環(huán)節(jié)還未明確。本文通過詳細分析PPP模式的內(nèi)涵及在應(yīng)用時在應(yīng)用過程中帶來的問題，確定了PPP模式下高速公路建設(shè)項目各參建單位經(jīng)濟運行管理核心與重點難點。相信隨著PPP模式的廣泛應(yīng)用，政府與私企的合作會更加穩(wěn)固。

一、PPP模式概述

PPP是Public—Private—Partnership的簡稱，直譯過來是公私協(xié)作。利用政府和社會資本合作，地方政府部門與私有企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，共同完成公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。PPP模式中政府和私企在公共基礎(chǔ)建設(shè)中，從項目的確立，項目的施工，到項目的結(jié)束，雙方全程合作，所產(chǎn)出的利益是共同分享，同時在面臨風險時也要共同承擔。

（一）PPP模式意義與內(nèi)涵

PPP模式，不僅是投融資體制的轉(zhuǎn)變，同時是一種公共服務(wù)市場化的制度性安排，所以建設(shè)項目的管理模式已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，政府從傳統(tǒng)模式中的組織管理者轉(zhuǎn)化成監(jiān)管者，這種職能的轉(zhuǎn)變，使政府的效率、資本的效率得到雙重提升。與政府部門合作的私有企業(yè)利用其掌握的資源投入到公共事建設(shè)中，通過這種合作，不但完成了政府部門的職能，同時也為私有企業(yè)帶來了利益。相比于傳統(tǒng)的建設(shè)模式，PPP模式有以下幾個特點：首先，政府與參加建設(shè)的私有企業(yè)為合作關(guān)系，在建設(shè)過程中利益共享，風險共擔，政府部門通過參股的方式實現(xiàn)對項目的監(jiān)管;其次，PPP模式下項目的管理是伴隨整個項目從開始到結(jié)束，有別于傳統(tǒng)模式的分階段管理。同時項目的資金來源較為廣泛;最后，PPP模式中采用集投融資，采購，設(shè)計，施工，運營等，一體化的項目管理模式。相比于傳統(tǒng)模式節(jié)省了項目的投資，縮短了項目工期，同時還保證了項目的工程質(zhì)量。

PPP模式具有三個重要的關(guān)系：

1.合作關(guān)系。這是PPP模式在項目應(yīng)用中的基礎(chǔ)所在。政府部門和私有企業(yè)雙方在法律法規(guī)的保護下，堅決履行相應(yīng)的義務(wù)和職責。在這種契約精神下相互協(xié)作共同推進項目的順利進行。

2.利益共享。PPP模式下在政府部門和私有企業(yè)在合作初期制定完善合理的利益分配制度。

3.風險共擔。風險共擔是PPP模式與傳統(tǒng)模式重要的區(qū)別所在。PPP模式中政府部門和各參建單位通過詳細風險分擔機制，按照各自承受風險能力進行劃分，在降低了各自所承受的分線同時，也加強了整體對于風險的掌控。

（二）PPP模式優(yōu)缺點

1.PPP模式優(yōu)點。合理的調(diào)配資源，節(jié)約資金成本和提高時間效率。根據(jù)PPP模式中政府部門和各參建單位利益共享和風險共擔關(guān)系，通過更為合理的資金調(diào)配，減低項目的資金成本，實現(xiàn)物有所值。PPP模式下，能夠充分發(fā)揮各私營參建單位在建設(shè)施工，運營管理方面的優(yōu)勢，使得PPP模式的合同成本小于政府部門獨立展開項目是的成本，并且減少總體的施工時間，提高工作效率。增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。在PPP模式中，政府部門和私有企業(yè)的合作，總體項目資金大多來自于私有企業(yè)。在政府部門同時開展多個大規(guī)模的公共基礎(chǔ)建設(shè)時，采用PPP模式可以緩解政府財政壓力。改善公共基礎(chǔ)設(shè)施的品質(zhì)。私有企業(yè)在相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有充足的經(jīng)驗，大大減少因政府部門在相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)驗不足而出現(xiàn)的效率低下和資源浪費問題。同時在一些特定的項目中，使用的需求量與建設(shè)的品質(zhì)成正比例，這就處使私有企業(yè)不得不提高服務(wù)質(zhì)量。使私有企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展。PPP模式中私有企業(yè)通過與政府部門合作降低了投資風險，同時帶動了當?shù)禺a(chǎn)業(yè)。

2.PPP模式缺點。PPP模式在公共基礎(chǔ)建設(shè)上的優(yōu)勢顯而易見，但任何事情都有兩面性。PPP模式在應(yīng)用過程總同樣存在缺點。首先，相對于政府部門的信譽度，銀行或者其它金融機構(gòu)對于私有企業(yè)的信譽水平評價略低，從而導(dǎo)致私有企業(yè)的融資成本較高。其次，在PPP模式中，因為較小的私有企業(yè)無法提供公共基礎(chǔ)建設(shè)較高的施工成本，導(dǎo)致政府部門對于私有企業(yè)的選擇有很大的局限性。最后，PPP模式下，政府部門在編寫合同時無法預(yù)料未來的變化，導(dǎo)致在合同實施過程中缺少靈活性。

二、PPP模式中參建單位經(jīng)濟運行管理分析

PPP模式有助于各參建單位在各自領(lǐng)域影響力的提升，有助于擴大市場。參建單位通過對所參與PPP項目的詳細分析，再結(jié)合自身經(jīng)濟運行的管理分析，可以跟更好的發(fā)揮各參建單位自身的優(yōu)勢，使其達到利益的最大化。

（一）高速公路PPP模式的項目分析

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國對高速公路的建設(shè)更是突飛猛進，于此同時高速公路高昂的建設(shè)成本也給快速發(fā)展中的高速公路建設(shè)帶來了巨大的壓力。結(jié)合高速公路的公共性和服務(wù)性得出高速公路屬于準經(jīng)營性公共產(chǎn)品。對于這類產(chǎn)品需要市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)和政府發(fā)揮其相應(yīng)的引導(dǎo)義務(wù)，才能保證高速公路建設(shè)健康平穩(wěn)的發(fā)展。通過將PPP模式應(yīng)用于高速公路建設(shè)，改變原有合作方式和融資渠道，可積極促進高速公路建設(shè)。

（二）參建單位對投資項目的風險分析

在PPP模式高速公路建設(shè)項目中風險是指可能導(dǎo)致工程進度，工程質(zhì)量，工程預(yù)算和收益未達到預(yù)期目標的因素。其中包含金融風險，政策風險，項目運營風險。金融風險也可稱為資本市場風險，金融風險在于參建單位融資過程中，由于高速公路建設(shè)一般需要大量資金，所以參建單位大多存在負債經(jīng)營的特點，當利率變化和由于通貨膨脹導(dǎo)致貨幣貶值，會增加參建單位的負債壓力，甚至影響項目最終進程。政策風險主要在于項目周期一般較長，再此期間國家政策的變化和法律條款的變化都會影響項目的進程。項目運營風險主要是表現(xiàn)為高速公路交通量，隨著國內(nèi)交通體系的完善，作為同樣便捷的交通方式飛機和高鐵逐漸走進人們的生活，從而增加了高速公路的運營風險。

（三）參建單位對投資項目的風險應(yīng)對

風險與機遇往往同時存在，通過合理的方式和科學的管控去應(yīng)對可能出現(xiàn)的風險，將風險最小化的同時做到利益最大化。參建單位在面對金融風險時，在做銀行貸款前做好充足的準備，讓銀行認可自身還款能力的同時，詳細分析當前的經(jīng)濟形勢，減少不必要的損失。政策風險和項目運營風險的應(yīng)對主要在于對投資項目做好充分的觀測和研究，仔細分析歷史數(shù)據(jù)及周邊環(huán)境;同時對高速公路建設(shè)的投資回報做好精確預(yù)測和分析，將各類風險進行管理和轉(zhuǎn)移;此外，還需要明確企業(yè)和政府對風險的承擔比例，并且需要在合同中確定這一合適的比例分配。

（四）參建單位經(jīng)濟運行管理核心

PPP模式高速公路建設(shè)項目參建單位經(jīng)濟運行管理的核心是建立完善的組織結(jié)構(gòu)。一切管理活動的核心時組織結(jié)構(gòu)，各項管理職能都依托于組織結(jié)構(gòu)。PPP項目參建單位的組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)功能要覆蓋項目全生命周期全過程的各項職能。

PPP模式中高速公路建設(shè)項目因施工區(qū)域和地方政策的差異，導(dǎo)致項目的實施過程及管理方案有所不同。從組織結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目的特點而建立，將管理活動中的各種職能進行層次劃分和橫向分工。PPP項目參建單位的管理職能包括報批報建項目前期工作、項目融資、勘察設(shè)計采購及管理、材料設(shè)備采購、第三方服務(wù)及咨詢采購、工程施工管理、運營管理。從目標管理控制角度，包括投資、質(zhì)量、工期、成本、安全、職業(yè)健康和環(huán)境保護等方面的目標控制。從制度管控的角度，項目公司除了制定行政、財務(wù)、人事、薪酬等公司基本制度外，還需針對項目的特點，制定具體的建設(shè)管理辦法和考核制度，將參加建設(shè)各個環(huán)節(jié)的、各個不同職能的單位和部門，如勘查、設(shè)計、咨詢、施工、第三方檢測、監(jiān)測等單位，納入到管理系統(tǒng)內(nèi)，建設(shè)一套完善的管理體系。

三、結(jié)語

PPP是一個完善的資源整合模式，讓私營企業(yè)更好的投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，提升參建單位的影響力，增加參建單位的營收。一套完善的組織結(jié)構(gòu)對參建單位至關(guān)重要，參建單位要完善項目工程的前期準備工作，加大融資力度確保資金充足，建立完善的管理體系和制度，確立全面的檢查項目并落實監(jiān)督管理工作，以確保項目的順利進行。相信隨著PPP模式的不斷完善與私營企業(yè)自身管理能力的不斷提高，國家的公共基礎(chǔ)建設(shè)將會越來越好。

（作者單位：昆明德緣工程咨詢有限公司）