姜朝奎

推廣政府與社會(huì)資本合作模式（PublicPrivatePartnership，PPP）創(chuàng)新對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。一般高速公路的修建持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，相對(duì)于其它基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高速公路建設(shè)規(guī)模較大，同時(shí)投資效益的相對(duì)較慢。PPP模式是政府和社會(huì)資本，地方政府部門(mén)與私有企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，共同完成公共基礎(chǔ)的建設(shè)。相比于傳統(tǒng)建設(shè)模式，PPP模式的這種合作，不但完成了政府部門(mén)的職能，同時(shí)也為私有企業(yè)帶來(lái)了利益。PPP模式的優(yōu)勢(shì)點(diǎn)在于，政府與私企的合作達(dá)到更好的預(yù)期效果，減少政府的財(cái)政支出，減少私企單獨(dú)完成項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源;同時(shí)通過(guò)對(duì)私有企業(yè)的管理與約束，改善公共基礎(chǔ)設(shè)施的品質(zhì)。在對(duì)PPP模式進(jìn)行分析的同時(shí)，各參建單位總結(jié)自身經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理在項(xiàng)目實(shí)施中的重點(diǎn)與難點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)利益的最大化。

近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。隨著建設(shè)成本增加和建筑規(guī)模逐漸增大，公共基礎(chǔ)設(shè)施的修建朝著私人企業(yè)參與的多元化融資管理模式變。PPP模式指的是，通過(guò)政府與社會(huì)的合作，共同完成公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。高速公路建設(shè)是公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，政府通過(guò)在高速公路建設(shè)中應(yīng)用PPP模式，有助于減輕地方政府的財(cái)政壓力，增加了交通建設(shè)的融資渠道，同時(shí)也給私有企業(yè)增加了發(fā)展空間。但是現(xiàn)階段對(duì)于PPP模式的應(yīng)用正處于發(fā)展階段，一些重要環(huán)節(jié)還未明確。本文通過(guò)詳細(xì)分析PPP模式的內(nèi)涵及在應(yīng)用時(shí)在應(yīng)用過(guò)程中帶來(lái)的問(wèn)題，確定了PPP模式下高速公路建設(shè)項(xiàng)目各參建單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理核心與重點(diǎn)難點(diǎn)。相信隨著PPP模式的廣泛應(yīng)用，政府與私企的合作會(huì)更加穩(wěn)固。

一、PPP模式概述

PPP是Public—Private—Partnership的簡(jiǎn)稱(chēng)，直譯過(guò)來(lái)是公私協(xié)作。利用政府和社會(huì)資本合作，地方政府部門(mén)與私有企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，共同完成公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。PPP模式中政府和私企在公共基礎(chǔ)建設(shè)中，從項(xiàng)目的確立，項(xiàng)目的施工，到項(xiàng)目的結(jié)束，雙方全程合作，所產(chǎn)出的利益是共同分享，同時(shí)在面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也要共同承擔(dān)。

（一）PPP模式意義與內(nèi)涵

PPP模式，不僅是投融資體制的轉(zhuǎn)變，同時(shí)是一種公共服務(wù)市場(chǎng)化的制度性安排，所以建設(shè)項(xiàng)目的管理模式已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，政府從傳統(tǒng)模式中的組織管理者轉(zhuǎn)化成監(jiān)管者，這種職能的轉(zhuǎn)變，使政府的效率、資本的效率得到雙重提升。與政府部門(mén)合作的私有企業(yè)利用其掌握的資源投入到公共事建設(shè)中，通過(guò)這種合作，不但完成了政府部門(mén)的職能，同時(shí)也為私有企業(yè)帶來(lái)了利益。相比于傳統(tǒng)的建設(shè)模式，PPP模式有以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，政府與參加建設(shè)的私有企業(yè)為合作關(guān)系，在建設(shè)過(guò)程中利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府部門(mén)通過(guò)參股的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管;其次，PPP模式下項(xiàng)目的管理是伴隨整個(gè)項(xiàng)目從開(kāi)始到結(jié)束，有別于傳統(tǒng)模式的分階段管理。同時(shí)項(xiàng)目的資金來(lái)源較為廣泛;最后，PPP模式中采用集投融資，采購(gòu)，設(shè)計(jì)，施工，運(yùn)營(yíng)等，一體化的項(xiàng)目管理模式。相比于傳統(tǒng)模式節(jié)省了項(xiàng)目的投資，縮短了項(xiàng)目工期，同時(shí)還保證了項(xiàng)目的工程質(zhì)量。

PPP模式具有三個(gè)重要的關(guān)系：

1.合作關(guān)系。這是PPP模式在項(xiàng)目應(yīng)用中的基礎(chǔ)所在。政府部門(mén)和私有企業(yè)雙方在法律法規(guī)的保護(hù)下，堅(jiān)決履行相應(yīng)的義務(wù)和職責(zé)。在這種契約精神下相互協(xié)作共同推進(jìn)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

2.利益共享。PPP模式下在政府部門(mén)和私有企業(yè)在合作初期制定完善合理的利益分配制度。

3.風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP模式與傳統(tǒng)模式重要的區(qū)別所在。PPP模式中政府部門(mén)和各參建單位通過(guò)詳細(xì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，按照各自承受風(fēng)險(xiǎn)能力進(jìn)行劃分，在降低了各自所承受的分線(xiàn)同時(shí)，也加強(qiáng)了整體對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的掌控。

（二）PPP模式優(yōu)缺點(diǎn)

1.PPP模式優(yōu)點(diǎn)。合理的調(diào)配資源，節(jié)約資金成本和提高時(shí)間效率。根據(jù)PPP模式中政府部門(mén)和各參建單位利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)關(guān)系，通過(guò)更為合理的資金調(diào)配，減低項(xiàng)目的資金成本，實(shí)現(xiàn)物有所值。PPP模式下，能夠充分發(fā)揮各私營(yíng)參建單位在建設(shè)施工，運(yùn)營(yíng)管理方面的優(yōu)勢(shì)，使得PPP模式的合同成本小于政府部門(mén)獨(dú)立展開(kāi)項(xiàng)目是的成本，并且減少總體的施工時(shí)間，提高工作效率。增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源。在PPP模式中，政府部門(mén)和私有企業(yè)的合作，總體項(xiàng)目資金大多來(lái)自于私有企業(yè)。在政府部門(mén)同時(shí)開(kāi)展多個(gè)大規(guī)模的公共基礎(chǔ)建設(shè)時(shí)，采用PPP模式可以緩解政府財(cái)政壓力。改善公共基礎(chǔ)設(shè)施的品質(zhì)。私有企業(yè)在相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有充足的經(jīng)驗(yàn)，大大減少因政府部門(mén)在相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)不足而出現(xiàn)的效率低下和資源浪費(fèi)問(wèn)題。同時(shí)在一些特定的項(xiàng)目中，使用的需求量與建設(shè)的品質(zhì)成正比例，這就處使私有企業(yè)不得不提高服務(wù)質(zhì)量。使私有企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。PPP模式中私有企業(yè)通過(guò)與政府部門(mén)合作降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)帶動(dòng)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)。

2.PPP模式缺點(diǎn)。PPP模式在公共基礎(chǔ)建設(shè)上的優(yōu)勢(shì)顯而易見(jiàn)，但任何事情都有兩面性。PPP模式在應(yīng)用過(guò)程總同樣存在缺點(diǎn)。首先，相對(duì)于政府部門(mén)的信譽(yù)度，銀行或者其它金融機(jī)構(gòu)對(duì)于私有企業(yè)的信譽(yù)水平評(píng)價(jià)略低，從而導(dǎo)致私有企業(yè)的融資成本較高。其次，在PPP模式中，因?yàn)檩^小的私有企業(yè)無(wú)法提供公共基礎(chǔ)建設(shè)較高的施工成本，導(dǎo)致政府部門(mén)對(duì)于私有企業(yè)的選擇有很大的局限性。最后，PPP模式下，政府部門(mén)在編寫(xiě)合同時(shí)無(wú)法預(yù)料未來(lái)的變化，導(dǎo)致在合同實(shí)施過(guò)程中缺少靈活性。

二、PPP模式中參建單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理分析

PPP模式有助于各參建單位在各自領(lǐng)域影響力的提升，有助于擴(kuò)大市場(chǎng)。參建單位通過(guò)對(duì)所參與PPP項(xiàng)目的詳細(xì)分析，再結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管理分析，可以跟更好的發(fā)揮各參建單位自身的優(yōu)勢(shì)，使其達(dá)到利益的最大化。

（一）高速公路PPP模式的項(xiàng)目分析

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)對(duì)高速公路的建設(shè)更是突飛猛進(jìn)，于此同時(shí)高速公路高昂的建設(shè)成本也給快速發(fā)展中的高速公路建設(shè)帶來(lái)了巨大的壓力。結(jié)合高速公路的公共性和服務(wù)性得出高速公路屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公共產(chǎn)品。對(duì)于這類(lèi)產(chǎn)品需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和政府發(fā)揮其相應(yīng)的引導(dǎo)義務(wù)，才能保證高速公路建設(shè)健康平穩(wěn)的發(fā)展。通過(guò)將PPP模式應(yīng)用于高速公路建設(shè)，改變?cè)泻献鞣绞胶腿谫Y渠道，可積極促進(jìn)高速公路建設(shè)。

（二）參建單位對(duì)投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析

在PPP模式高速公路建設(shè)項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)是指可能導(dǎo)致工程進(jìn)度，工程質(zhì)量，工程預(yù)算和收益未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的因素。其中包含金融風(fēng)險(xiǎn)，政策風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)也可稱(chēng)為資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)在于參建單位融資過(guò)程中，由于高速公路建設(shè)一般需要大量資金，所以參建單位大多存在負(fù)債經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)，當(dāng)利率變化和由于通貨膨脹導(dǎo)致貨幣貶值，會(huì)增加參建單位的負(fù)債壓力，甚至影響項(xiàng)目最終進(jìn)程。政策風(fēng)險(xiǎn)主要在于項(xiàng)目周期一般較長(zhǎng)，再此期間國(guó)家政策的變化和法律條款的變化都會(huì)影響項(xiàng)目的進(jìn)程。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要是表現(xiàn)為高速公路交通量，隨著國(guó)內(nèi)交通體系的完善，作為同樣便捷的交通方式飛機(jī)和高鐵逐漸走進(jìn)人們的生活，從而增加了高速公路的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）參建單位對(duì)投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇往往同時(shí)存在，通過(guò)合理的方式和科學(xué)的管控去應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)最小化的同時(shí)做到利益最大化。參建單位在面對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，在做銀行貸款前做好充足的準(zhǔn)備，讓銀行認(rèn)可自身還款能力的同時(shí)，詳細(xì)分析當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，減少不必要的損失。政策風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)主要在于對(duì)投資項(xiàng)目做好充分的觀(guān)測(cè)和研究，仔細(xì)分析歷史數(shù)據(jù)及周邊環(huán)境;同時(shí)對(duì)高速公路建設(shè)的投資回報(bào)做好精確預(yù)測(cè)和分析，將各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理和轉(zhuǎn)移;此外，還需要明確企業(yè)和政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)比例，并且需要在合同中確定這一合適的比例分配。

（四）參建單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理核心

PPP模式高速公路建設(shè)項(xiàng)目參建單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理的核心是建立完善的組織結(jié)構(gòu)。一切管理活動(dòng)的核心時(shí)組織結(jié)構(gòu)，各項(xiàng)管理職能都依托于組織結(jié)構(gòu)。PPP項(xiàng)目參建單位的組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)功能要覆蓋項(xiàng)目全生命周期全過(guò)程的各項(xiàng)職能。

PPP模式中高速公路建設(shè)項(xiàng)目因施工區(qū)域和地方政策的差異，導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程及管理方案有所不同。從組織結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)而建立，將管理活動(dòng)中的各種職能進(jìn)行層次劃分和橫向分工。PPP項(xiàng)目參建單位的管理職能包括報(bào)批報(bào)建項(xiàng)目前期工作、項(xiàng)目融資、勘察設(shè)計(jì)采購(gòu)及管理、材料設(shè)備采購(gòu)、第三方服務(wù)及咨詢(xún)采購(gòu)、工程施工管理、運(yùn)營(yíng)管理。從目標(biāo)管理控制角度，包括投資、質(zhì)量、工期、成本、安全、職業(yè)健康和環(huán)境保護(hù)等方面的目標(biāo)控制。從制度管控的角度，項(xiàng)目公司除了制定行政、財(cái)務(wù)、人事、薪酬等公司基本制度外，還需針對(duì)項(xiàng)目的特點(diǎn)，制定具體的建設(shè)管理辦法和考核制度，將參加建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)的、各個(gè)不同職能的單位和部門(mén)，如勘查、設(shè)計(jì)、咨詢(xún)、施工、第三方檢測(cè)、監(jiān)測(cè)等單位，納入到管理系統(tǒng)內(nèi)，建設(shè)一套完善的管理體系。

三、結(jié)語(yǔ)

PPP是一個(gè)完善的資源整合模式，讓私營(yíng)企業(yè)更好的投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，提升參建單位的影響力，增加參建單位的營(yíng)收。一套完善的組織結(jié)構(gòu)對(duì)參建單位至關(guān)重要，參建單位要完善項(xiàng)目工程的前期準(zhǔn)備工作，加大融資力度確保資金充足，建立完善的管理體系和制度，確立全面的檢查項(xiàng)目并落實(shí)監(jiān)督管理工作，以確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。相信隨著PPP模式的不斷完善與私營(yíng)企業(yè)自身管理能力的不斷提高，國(guó)家的公共基礎(chǔ)建設(shè)將會(huì)越來(lái)越好。

（作者單位：昆明德緣工程咨詢(xún)有限公司）