祝蕓蕓

內(nèi)部控制的定義，最早是由美國審計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)提出，“單位為了提高經(jīng)營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達(dá)到既定管理目標(biāo)，而在單位內(nèi)部實(shí)施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計(jì)劃、程序和方法”。

我國為深入推進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，2012年11月，財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。2015年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位，必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作。2016年7月，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》，通過“以評促建”的方式，推動(dòng)各單位于2016年底前如期完成內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作。2017年1月，財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，要求各行政事業(yè)單位積極開展內(nèi)部控制自我評價(jià)，編制內(nèi)部控制報(bào)告，單位主要負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制報(bào)告的真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)。

廣西壯族自治區(qū)黨委2016年第一輪集中對42所自治區(qū)管理高等院校進(jìn)行巡視，到2019年，第二輪巡視基本結(jié)束，發(fā)現(xiàn)仍然存在的突出問題有：內(nèi)控缺失、大額度資金動(dòng)用未經(jīng)集體討論、沒有認(rèn)真執(zhí)行收支兩條線規(guī)定、濫發(fā)津貼補(bǔ)貼、設(shè)立“小金庫”、財(cái)務(wù)收支監(jiān)管不到位、資金資產(chǎn)管理存在嚴(yán)重廉潔風(fēng)險(xiǎn)等。從中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)看，僅2015年就有34所高校的53名工作人員被通報(bào)。2014年1月開始，山東大學(xué)、重慶大學(xué)、吉林大學(xué)、大連理工大學(xué)、中南大學(xué)、中國海洋大學(xué)等各級(jí)高校認(rèn)真落實(shí)財(cái)政部內(nèi)控規(guī)范的要求，將內(nèi)控體系建設(shè)作為學(xué)校工作的重要內(nèi)容，紛紛開展內(nèi)控體系建設(shè)并使其在學(xué)校得到有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部管理與運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、精細(xì)化和程序化。作為成立和發(fā)展時(shí)間都不長的國內(nèi)獨(dú)立學(xué)院，內(nèi)部控制建設(shè)往往處于起步階段。因此，無論是在貫徹落實(shí)國家層面有關(guān)政策文件精神方面，還是與公辦高校相比，獨(dú)立學(xué)院內(nèi)控建設(shè)工作的開展都相對滯后;尚未形成一套職責(zé)權(quán)限相互制約，運(yùn)作有度的內(nèi)控體系，內(nèi)控意識(shí)、監(jiān)督機(jī)制、內(nèi)控信息化急待加強(qiáng)。

一、單位層面內(nèi)部控制建設(shè)

首先，獨(dú)立學(xué)院要成立內(nèi)控建設(shè)負(fù)責(zé)部門或牽頭部門，統(tǒng)一部署和實(shí)施學(xué)校內(nèi)控建設(shè)工作，具體負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全校的相關(guān)工作，行使三個(gè)主要職責(zé)。一是組織梳理學(xué)校各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié);二是系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略;三是參照相關(guān)政策文件，結(jié)合自身實(shí)際情況，建立獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部控制制度，并督促相關(guān)人員認(rèn)真執(zhí)行。

在獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)控建設(shè)中，首先要明確的是整個(gè)內(nèi)控體系建設(shè)不是某個(gè)行政管理部門或財(cái)務(wù)部門能獨(dú)立完成的，需要學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)決策層、中層管理者和全體員工合力完成，整合單位內(nèi)部所有資源，從組織架構(gòu)到業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理完善。單位負(fù)責(zé)人是學(xué)校內(nèi)部控制的第一責(zé)任人，校辦公會(huì)等領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)籌、組織和協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作，對內(nèi)控體系建設(shè)方案作出整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，明確財(cái)務(wù)、采購、基建、人事、科研、紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)等部門在內(nèi)控建設(shè)中的職責(zé)與權(quán)限，將學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)納入年度目標(biāo)考核體系。此外，獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制體系框架設(shè)計(jì)還應(yīng)覆蓋到領(lǐng)導(dǎo)決策層本身。

建立權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制，對管理層級(jí)和相關(guān)崗位進(jìn)行分別授權(quán)，明確授權(quán)范圍、授權(quán)對象、授權(quán)期限。建立領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力清單、部門責(zé)任清單和崗位責(zé)任清單，明確“三重一大”事項(xiàng)的集體議事決策程序。對重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位建立人員交流和定期輪崗制度，對重大行政決策事項(xiàng)，實(shí)施公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估和集體討論決定程序。

充分調(diào)動(dòng)學(xué)校各單位各部門及廣大教職工的工作積極性，形成學(xué)校內(nèi)控制度建設(shè)的合力，確立內(nèi)部控制建設(shè)工作的奮斗方向、工作目標(biāo)與工作任務(wù)，將內(nèi)部控制文化融入校園文化體系建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)部控制文化的宣傳培訓(xùn)與落地評價(jià)，開展內(nèi)部控制專題培訓(xùn)，增強(qiáng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大教職員工自覺增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)和主動(dòng)監(jiān)督內(nèi)部控制執(zhí)行意識(shí)，為內(nèi)部控制體系構(gòu)建提供強(qiáng)大動(dòng)力，同時(shí)，還要將內(nèi)控制度建設(shè)與學(xué)校日常管理工作相結(jié)合，營造“人人助內(nèi)控，內(nèi)控惠人人”的良好內(nèi)控環(huán)境。

二、業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)

獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制制度貫穿于獨(dú)立學(xué)院各項(xiàng)業(yè)務(wù)的執(zhí)行過程之中，能有效規(guī)范管理行為，提高管理效率，制度的建立必須覆蓋學(xué)校所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。建立預(yù)算業(yè)務(wù)管理制度，涵蓋預(yù)算編制與審核、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算管理;建立收支業(yè)務(wù)管理制度，涵蓋收入管理、票據(jù)管理、支出管理、經(jīng)費(fèi)審批權(quán)限管理;建立采購業(yè)務(wù)管理制度，涵蓋采購申請與審核、招投標(biāo)管理、采購組織形式確定、采購方式確定、采購驗(yàn)收環(huán)節(jié);建立資產(chǎn)管理制度，涵蓋貨幣資金管理、固定資產(chǎn)管理、無形資產(chǎn)管理、對外投資管理;建立建設(shè)項(xiàng)目管理制度，涵蓋項(xiàng)目立項(xiàng)、概預(yù)算、項(xiàng)目采購管理、項(xiàng)目施工、變更與資金支付、項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)算;建立合同業(yè)務(wù)管理制度，涵蓋合同擬訂與審批、合同履行與監(jiān)督、合同檔案與糾紛管理。

以推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力為目標(biāo)，通過檢查學(xué)校內(nèi)部控制體系的建立與執(zhí)行情況，檢查內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況，評估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性，針對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)提出建議，逐步改進(jìn)和完善學(xué)校內(nèi)部控制體系。

要對學(xué)校內(nèi)部控制進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)把控，就要先確定其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。所謂風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，就是在學(xué)校管理的各個(gè)環(huán)節(jié)可能會(huì)出現(xiàn)問題的地方。例如學(xué)校相關(guān)預(yù)算項(xiàng)目在執(zhí)行過程中，預(yù)算金額的執(zhí)行和調(diào)整是否按規(guī)定程序履行報(bào)批手續(xù)，預(yù)算的編制是否合理，是否存在不完整的問題，是否存在無預(yù)算或超預(yù)算支出，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)較大偏差的情況等等。只有全面梳理學(xué)校當(dāng)前內(nèi)部管理現(xiàn)狀，圍繞各類重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，認(rèn)真查找內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)，確立學(xué)校層面及業(yè)務(wù)層面可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，才能明確當(dāng)前及今后一段時(shí)期學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)的主要方向、重點(diǎn)內(nèi)容和重要工作。只有確立了學(xué)校內(nèi)部控制的各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，才能有針對性的對可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行改善和解決。

以實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)室建設(shè)業(yè)務(wù)為例，教學(xué)部門根據(jù)需求提出立項(xiàng)申請，教務(wù)部門組織專家進(jìn)行可行性論證，財(cái)務(wù)部門根據(jù)年度預(yù)算進(jìn)行審核，再由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合兩個(gè)部門的意見審定批復(fù)，實(shí)現(xiàn)申請與決策分離，杜絕無計(jì)劃、無預(yù)算建設(shè)。一旦同意立項(xiàng)，由基建部門和采購部門分別落實(shí)環(huán)境建設(shè)和設(shè)備采購部分，即決策與執(zhí)行分離。當(dāng)金額達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)需經(jīng)審計(jì)部門審計(jì)，超過限額應(yīng)走招投標(biāo)程序，即執(zhí)行與監(jiān)督分離，防止采購方式不合規(guī)，出現(xiàn)舞弊風(fēng)險(xiǎn)。招標(biāo)公告要在公開的媒體上發(fā)布，從源頭上做到有效監(jiān)管。開評標(biāo)過程非常重要，紀(jì)檢部門參與監(jiān)督，保證招標(biāo)工作的公開、公平、公正。當(dāng)進(jìn)入合同簽訂階段，就要對合同審批流程的規(guī)范性、合同文本的合法性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。建設(shè)完成驗(yàn)收工作需供應(yīng)商、使用部門、采購、財(cái)務(wù)、審計(jì)相關(guān)人員到場共同完成，即職能不相同人員相互牽制。最后付款也應(yīng)按合同約定，以及經(jīng)費(fèi)支出審批流程進(jìn)行。最終將所有建設(shè)和采購相關(guān)的文件、合同歸檔收集、整理及保管，以確保全過程的可追溯性。

有效的獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制還應(yīng)包括信息溝通，信息溝通分為信息傳遞和信息系統(tǒng)兩個(gè)部分，能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地收集、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息，缺少了信息溝通，內(nèi)部控制其他要素就可能無法保持緊密聯(lián)系。應(yīng)當(dāng)盡可能減少人工操作，將人工管理、人工控制升級(jí)為計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)管理和控制。因此要建立內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，功能覆蓋主要業(yè)務(wù)的所有流程，所覆蓋的業(yè)務(wù)流程內(nèi)部控制的不相容崗位與職責(zé)，在系統(tǒng)中分別設(shè)立獨(dú)立的賬戶名稱和密碼，明確的操作權(quán)限等級(jí)。

三、建立內(nèi)部控制的評價(jià)和監(jiān)督

獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制的評價(jià)和監(jiān)督，可以保障學(xué)校各項(xiàng)制度的執(zhí)行和落實(shí)，保證內(nèi)控體系建設(shè)得以開展并有效實(shí)施，包含內(nèi)控自我評價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督三個(gè)層次。

內(nèi)部控制自我評價(jià)是對內(nèi)部控制發(fā)表意見，是三個(gè)層次中最重要的組成部分。獨(dú)立學(xué)院組織開展內(nèi)控評價(jià)，應(yīng)當(dāng)以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為基本標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，同時(shí)參照《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》等相關(guān)規(guī)章制度的要求，結(jié)合學(xué)校自身的內(nèi)部控制制度開展自我評價(jià)工作。由獨(dú)立學(xué)院內(nèi)控評價(jià)牽頭部門制定工作方案，由學(xué)院內(nèi)部職能部門中熟悉情況，參與日常監(jiān)控的業(yè)務(wù)骨干組成內(nèi)控評估工作小組，確定評價(jià)指標(biāo)，通過實(shí)施現(xiàn)場測試、匯總評價(jià)結(jié)果，最終編制評價(jià)報(bào)告。對于評價(jià)報(bào)告最終認(rèn)定的內(nèi)控缺陷，內(nèi)控評價(jià)工作小組應(yīng)提出整改意見，要求責(zé)任部門及時(shí)整改，并跟蹤其整改落實(shí)情況。

內(nèi)部監(jiān)督就是加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，充分發(fā)揮審計(jì)的再監(jiān)督作用。獨(dú)立學(xué)院內(nèi)相關(guān)管理部門應(yīng)定期檢查內(nèi)控制度的執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，增強(qiáng)學(xué)校的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。審計(jì)部門還應(yīng)有計(jì)劃地學(xué)院經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行常規(guī)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)，對審計(jì)范圍、審計(jì)方式、審計(jì)程序、審計(jì)人員職責(zé)等做出明確規(guī)定，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)對內(nèi)控的再監(jiān)督作用。

外部監(jiān)督是指由獨(dú)立學(xué)院外部的有關(guān)部門對獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制建立和實(shí)施情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查，這些外部機(jī)構(gòu)主要有教育行政機(jī)關(guān)、母體高校、學(xué)院投資方、政府監(jiān)管審計(jì)部門、社會(huì)獨(dú)立審計(jì)組織，不同的機(jī)構(gòu)行使不同的監(jiān)督職能，構(gòu)建嚴(yán)密的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

客觀而言，獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)起步晚、基礎(chǔ)弱、意識(shí)不強(qiáng)，建設(shè)過程中問題復(fù)雜多樣，加上獨(dú)立學(xué)院的人員流動(dòng)性較大，職能部門工作人員整體素質(zhì)有待提高，造成內(nèi)控建設(shè)工作開展起來有一定難度。只有根據(jù)各學(xué)院的具體情況，針對實(shí)際問題，逐步建立有效的內(nèi)部控制體系，推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)常態(tài)化，才能保證學(xué)校財(cái)產(chǎn)的安全完整，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院健康快速發(fā)展。

（作者單位：廣西師范大學(xué)）