梁志田

中圖分類號(hào)：F840.61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1674-1145（2020）05-125-02

摘 要 雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”改革已完美落幕，但機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)伴隨著改革的發(fā)展仍然面臨著問(wèn)題和挑戰(zhàn)。論文根據(jù)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革發(fā)展的各個(gè)過(guò)程和階段，探析了我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革過(guò)程中已經(jīng)和即將會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題，并提出了建議對(duì)策。以期為進(jìn)一步完善“并軌”改革，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平、可持續(xù)發(fā)展提供一些參考和啟發(fā)。

關(guān)鍵詞 養(yǎng)老保險(xiǎn) 機(jī)關(guān)事業(yè)單位 并軌改革

在實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌制度之前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，但卻可以在退休后享受著較高的養(yǎng)老金。這個(gè)制度引發(fā)了很多的不滿，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌制度提出，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策相統(tǒng)一?，F(xiàn)在的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)由單位和個(gè)人按照一定比例共同繳納，實(shí)行和企業(yè)單位相同的養(yǎng)老金制度。

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要意義

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度關(guān)系人民群眾切身利益，一直以來(lái)備受社會(huì)各界關(guān)注，自“雙軌制”形成以來(lái)一直飽受爭(zhēng)議。特別是隨著改革開(kāi)放的不斷深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新條件下“雙軌制”的弊端日益突出：一方面是財(cái)政養(yǎng)老模式的公平性遭受質(zhì)疑，引發(fā)了不必要的社會(huì)矛盾，加劇了人才向機(jī)關(guān)事業(yè)單位的非正常流動(dòng)；另一方面是財(cái)政養(yǎng)老模式下，養(yǎng)老保障水平不斷提高之后日益不堪重負(fù)的財(cái)政支出。以上兩方面原因成為推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的關(guān)鍵，“并軌”勢(shì)在必行。2015年1月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，由此也拉開(kāi)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的序幕，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障體系向公平性、可持續(xù)性方向邁出了重要一步，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障體系的正常運(yùn)行乃至社會(huì)的健康發(fā)展都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是建立健全社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容

為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，我國(guó)在20世紀(jì)90年代率先對(duì)國(guó)有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革，確立了個(gè)人繳費(fèi)與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的運(yùn)行模式。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展完善，這種統(tǒng)籌互濟(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸由國(guó)有企業(yè)拓展到所有企業(yè)，改革內(nèi)容也由最初的養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大到基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障的各個(gè)領(lǐng)域。可以說(shuō)改革是比較徹底和全面的，也是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的。相比之下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革卻明顯滯后，一直延續(xù)著財(cái)政撥付的方式，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間養(yǎng)老保障的待遇差距較大。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革目的在于打破“雙軌制”下企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障之間的不平等、不協(xié)調(diào)，繼而建立起完善、統(tǒng)一的、以統(tǒng)籌互濟(jì)為主的社會(huì)保障體系，從而化解因此而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系公平、可持續(xù)發(fā)展的改革之舉，也是建立健全社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。

（二）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是健全公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的客觀要求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是以公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境為基礎(chǔ)條件的。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既是對(duì)人生老病死等風(fēng)險(xiǎn)的防范，也是對(duì)收入分配進(jìn)行社會(huì)調(diào)節(jié)的政策工具。在“雙軌制”運(yùn)行條件下，養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏公平性，同等職務(wù)、同等年限、同等貢獻(xiàn)的人員，由于單位性質(zhì)不同，卻無(wú)法享受同樣的養(yǎng)老保障待遇，這對(duì)于建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境是很不利的，也加大了不同群體間收入待遇的差距。很多高學(xué)歷人才畢業(yè)后繼續(xù)閉門(mén)苦讀，寒窗數(shù)載，只為擠進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位，捧起“鐵飯碗”，享受更好的福利待遇。這也導(dǎo)致了人才資源的非正常流動(dòng)，加劇了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的人才失衡，使得企業(yè)發(fā)展受到制約。因此，加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革對(duì)于促進(jìn)人才資源合理流動(dòng)、構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境具有非常重要的作用。

（三）有利于完善社會(huì)保障層次，進(jìn)一步深化事業(yè)單位改革

我國(guó)事業(yè)單位分布廣泛，人員眾多，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。很多事業(yè)單位存在職能界定不清，組織結(jié)構(gòu)龐大，隊(duì)伍臃腫散亂的問(wèn)題，迫切需要進(jìn)一步深化改革，“淘汰沉疴”。按照國(guó)務(wù)院事業(yè)單位改革的精神，事業(yè)單位將按照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型、公益服務(wù)型、行政職能型三類進(jìn)行劃分，保留公益服務(wù)型事業(yè)單位，其他改為機(jī)關(guān)和企業(yè)。這不僅可以削減臃腫的組織機(jī)構(gòu)和人員，減輕各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且可以提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位運(yùn)行效率。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)社會(huì)保障福利和輔助性的收入分配措施，有助于實(shí)現(xiàn)企事業(yè)單位人員收入分配和養(yǎng)老待遇的大體均衡，促進(jìn)人才的合理流動(dòng)；另一方面，通過(guò)建立職業(yè)年金有利于為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員建立多層次、可持續(xù)的社會(huì)保障制度，避免因“并軌”改革而出現(xiàn)人員待遇的大幅下降，從而保證事業(yè)單位人才隊(duì)伍的穩(wěn)定，為深化整個(gè)事業(yè)單位改革創(chuàng)造至關(guān)重要的條件。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)放辦法的分析

（一）將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金相結(jié)合

機(jī)關(guān)事業(yè)單位的基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)要建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在實(shí)際建立過(guò)程中，需要考慮以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。首先，在建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，要保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和企業(yè)單位相一致，這也是養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的最重要的意義。其次，建立和企業(yè)部門(mén)相對(duì)應(yīng)的職業(yè)年金制度，其本質(zhì)就是降低替代率，同時(shí)從最大程度上，確保單位員工在退休后享受到的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不會(huì)因?yàn)楸ｋU(xiǎn)制度的改革而下降。而且職業(yè)年金制度可以彌補(bǔ)單位員工在職期間的基本工資，為那些公益性質(zhì)的事業(yè)單位提供吸引人才的條件。

（二）在制度運(yùn)行過(guò)程中根據(jù)實(shí)際情況對(duì)政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)

為了實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的養(yǎng)老金并軌制度，需要將社保基金與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相結(jié)合共同實(shí)施。通過(guò)社?；疬\(yùn)行情況可以準(zhǔn)確詳細(xì)的獲得每年具體的繳費(fèi)狀況，并且按照實(shí)際情況進(jìn)行運(yùn)行分析，按照繳費(fèi)率、在職員工的人口結(jié)構(gòu)等情況對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策加以調(diào)節(jié)。其次，國(guó)家可以適當(dāng)延遲在職員工的退休年齡以減輕養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)。隨著我國(guó)老齡人口不斷增多，人民平均壽命的延長(zhǎng)，推遲退休年齡、降低養(yǎng)老保險(xiǎn)金領(lǐng)取年數(shù)的措施急需提上日程。這樣做可以緩解養(yǎng)老金短缺問(wèn)題，這個(gè)措施的具體施行需要循序漸進(jìn)，先從人口老齡化較嚴(yán)重的城市進(jìn)行試點(diǎn)，分行業(yè)分批次進(jìn)行，再慢慢從試點(diǎn)城市改為普及，從自愿性改為強(qiáng)制性。通過(guò)實(shí)驗(yàn)將保險(xiǎn)金改革的具體問(wèn)題找出并進(jìn)行完善，同時(shí)要建立相關(guān)的法律法，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利進(jìn)行。

（三）拓寬養(yǎng)老金籌集渠道，增強(qiáng)抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力

首先，在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金進(jìn)行預(yù)算立法時(shí)，要給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜?？梢钥紤]在進(jìn)行國(guó)有公有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等收入時(shí)直接劃分出一定的比例用于養(yǎng)老保險(xiǎn)。其次，在國(guó)家承擔(dān)主要的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)時(shí)，要適當(dāng)?shù)恼{(diào)整地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步拓寬養(yǎng)老金籌集渠道。同時(shí)，在進(jìn)行養(yǎng)老金改革時(shí)是分情況進(jìn)行實(shí)施的，對(duì)于退休時(shí)間不同，參加工作時(shí)間不同，年齡不同等各方面的問(wèn)題，采取不同的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。在2014年9月30日前退休的人員，養(yǎng)老金是由機(jī)關(guān)事業(yè)單位根據(jù)原先規(guī)定的退休費(fèi)和各項(xiàng)符合政府規(guī)定的補(bǔ)貼共同構(gòu)成。在2014年10月1日前參加工作，改革后退休的人員，養(yǎng)老金將由基本養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金、過(guò)渡性養(yǎng)老金和職業(yè)年金共同構(gòu)成。在2014年10月1日之后參加工作的員工的養(yǎng)老金將由基本養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和職業(yè)年金共同構(gòu)成，通過(guò)將不同時(shí)期參加工作的職工養(yǎng)老金構(gòu)成分開(kāi)計(jì)算有利于實(shí)現(xiàn)公平性原則，確保多交多得，少交少得的原則[1]。

三、我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌存在的問(wèn)題

（一）養(yǎng)老金并軌加重機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)政負(fù)擔(dān)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌需要國(guó)家增加財(cái)政投入，彌補(bǔ)因視同繳費(fèi)年限而產(chǎn)生的過(guò)渡性養(yǎng)老金缺口和繳納職業(yè)年金，這就造成了巨大的“過(guò)渡性成本”。養(yǎng)老金并軌改革要求國(guó)家財(cái)政既要支付機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)統(tǒng)籌基金，又要支付政府工作人員的職業(yè)年金。此外，近年來(lái)，我國(guó)老年人越來(lái)越多，老齡化程度越來(lái)越大，繳納養(yǎng)老金的人口和領(lǐng)取養(yǎng)老金的人口比例會(huì)進(jìn)一步失衡，這給機(jī)關(guān)事業(yè)單位帶來(lái)的壓力是毋庸置疑的[2]。

（二）體制內(nèi)外人員養(yǎng)老金繳納與領(lǐng)取差距較大，不利于社會(huì)公平

在養(yǎng)老金籌集方面，參保單位統(tǒng)一使用統(tǒng)賬結(jié)合的方式，財(cái)政供款單位由財(cái)政負(fù)擔(dān)單位繳費(fèi)部分，其他企事業(yè)單位按照經(jīng)費(fèi)渠道由單位繳納單位繳費(fèi)部分，個(gè)人繳費(fèi)部分統(tǒng)一按照職工工資的8%計(jì)入個(gè)人賬戶。在領(lǐng)取養(yǎng)老金方面，企業(yè)退休人員養(yǎng)平均養(yǎng)老金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員。我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老金的替代率低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率在80%以上，企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率在50%左右，替代率的差異導(dǎo)致養(yǎng)老金金額的差異，不利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

（三）新舊體制銜接接續(xù)障礙突出

實(shí)際上，養(yǎng)老金并軌是一種機(jī)制上的轉(zhuǎn)變，而不是待遇的減少。機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)是兩種不同的管理方式，一旦將二者合并，兩種體制在銜接上必然存在問(wèn)題，因此解決好新舊體制的銜接可以保障其養(yǎng)老權(quán)益。

四、完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策建議

（一）多渠道籌措資金，加大財(cái)政投入

統(tǒng)一政策，即建立全國(guó)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前，我國(guó)養(yǎng)老金的投資渠道比較有限，大部分都存在于銀行，少部分會(huì)投資于協(xié)議存款、債券等收益較低的項(xiàng)目。因此，國(guó)家要加大財(cái)政投入的支持力度，保證養(yǎng)老金的充足，提高養(yǎng)老基金投資在國(guó)家預(yù)算中的比重。與此同時(shí)，建立一個(gè)穩(wěn)定的、長(zhǎng)期的、特殊的金融投入機(jī)制和預(yù)算控制機(jī)制，通過(guò)政策調(diào)控改變過(guò)去養(yǎng)老基金的財(cái)政支出的比例較低的問(wèn)題。

（二）兼顧公平、效率，建立更加完善的法律體系

公平與效率養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必須要解決的問(wèn)題。改革面臨著公平問(wèn)題、轉(zhuǎn)制成本、年金差異等問(wèn)題，必須注重公平理念。建立更加完善的法律體系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要渠道之一，必須高度重視企業(yè)年金制度，依據(jù)相關(guān)法律，統(tǒng)一整合機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金和企業(yè)年金制度，實(shí)現(xiàn)保障的多層次。

（三）實(shí)現(xiàn)新舊養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)銜接

目前有的單位存在混編、超編、借編等現(xiàn)象，使得單位人員參保繳費(fèi)推進(jìn)遲緩。新舊制度轉(zhuǎn)接中的平穩(wěn)過(guò)渡問(wèn)題是影響改革順利推進(jìn)的主要因素，因此，要根據(jù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位不同傭工關(guān)系，兼顧公平合理的原則，區(qū)別對(duì)待兩種養(yǎng)老制度，有效化解歷史遺留問(wèn)題，以免阻礙改革的順利開(kāi)展。

參考文獻(xiàn)：

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