李萌

摘要：作為公共管理學(xué)的重要分支之一，準(zhǔn)確研判公共政策與公共管理學(xué)的關(guān)系，對(duì)于有效推動(dòng)政策分析和公共管理學(xué)科的發(fā)展具有雙重意義。首先，對(duì)公共政策與公共管理的概念做出辨析，對(duì)其角色予以梳理;其次，對(duì)公共政策在公共管理中的價(jià)值體現(xiàn)做出闡釋;最后，對(duì)公共政策在公共管理中的功能做出定位。發(fā)揮公共政策在公共管理中的價(jià)值與功能，推動(dòng)二者協(xié)同發(fā)展，需要遵循科學(xué)規(guī)律，實(shí)事求是，借鑒和整合多學(xué)科研究方法。

關(guān)鍵詞：公共政策;公共管理;價(jià)值體現(xiàn);功能定位

作為公共管理學(xué)的一個(gè)重要分支，公共政策與公共管理之間存在著密切的聯(lián)系，本文從公共管理和公共政策的內(nèi)涵界定出發(fā)，發(fā)掘兩者之間的關(guān)系，之后進(jìn)一步探究公共政策在公共管理中的價(jià)值實(shí)現(xiàn)與作用，從而促進(jìn)公共政策學(xué)科科學(xué)合理有效的發(fā)展。

一、公共政策與公共管理的內(nèi)涵廓析

（一）公共政策

從學(xué)科屬性上講，公共政策是公共管理學(xué)的主要研究范疇之一。從實(shí)踐層面上看，公共政策是公共部門為有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，將社會(huì)資源及社會(huì)價(jià)值資源優(yōu)化配置的一種政策及途徑。從主體的角度看，公共政策是政府部門在推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，以公共權(quán)威作為依據(jù)，對(duì)社會(huì)發(fā)展的方向進(jìn)行引導(dǎo)，以促進(jìn)社會(huì)向健康的方向發(fā)展。從功能上看，公共政策能對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)方面存在的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)節(jié)。從公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑來(lái)看，公共政策是以多種政策方針及措施方案來(lái)協(xié)調(diào)和分配社會(huì)價(jià)值和資源，從而保證整個(gè)社會(huì)的資源和價(jià)值的有效利用。從規(guī)范意義的角度來(lái)看，科學(xué)合理的政策能夠?qū)?guó)家、社會(huì)及公民之間的利益實(shí)現(xiàn)有效的制衡與分配，能夠通過(guò)政治、行政和管理的方法途徑，對(duì)地方和社區(qū)的政策進(jìn)行分析和評(píng)估，進(jìn)而為公共部門高質(zhì)量決策提供保障。

當(dāng)今，公共政策已然成為一個(gè)備受關(guān)注的熱門概念，成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者競(jìng)相研究的焦點(diǎn)。中外學(xué)者從不同的視角、基于不同的重點(diǎn)、運(yùn)用不同的知識(shí)框架，對(duì)公共政策概念做出了不同的理解。萬(wàn)變不離其宗，盡管具體的界定并不相同，但離不開(kāi)對(duì)公共政策本質(zhì)的定義。公共政策就是政府部門以多種方式方法，引導(dǎo)社會(huì)的發(fā)展方向，直接體現(xiàn)的是政府部門對(duì)社會(huì)價(jià)值所做的權(quán)威性分配。公共政策具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和相對(duì)穩(wěn)定性。

（二）公共管理

公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，其管理對(duì)象是公共事務(wù)。公共管理的范疇較大，包含了行政管理、公共政策、公共事業(yè)管理、社會(huì)保障、土地資源行政管理、圖書(shū)資源與情報(bào)管理等多個(gè)方面。公共管理是針對(duì)政府管理的缺陷而產(chǎn)生的一種管理理念和管理模式。一方面，它強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力必須履行公共職能，即管理目標(biāo)的“公共性”;另一方面，它強(qiáng)調(diào)科學(xué)運(yùn)用公共權(quán)力，并對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、制約，強(qiáng)調(diào)權(quán)力主體的多元性、異質(zhì)性。在此，我們將公共管理定義為由多元主體參與的對(duì)公共事務(wù)的管理，它通常是借助公共政策實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事物的管理，公共政策是公共管理的重要工具。

二、公共政策在公共管理中的價(jià)值體現(xiàn)

公共政策追求高效的執(zhí)行結(jié)果，這一結(jié)果可通過(guò)科學(xué)調(diào)查來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)政策評(píng)估和反饋，能夠大幅度提高公共政策的效率。20世紀(jì)中后期以來(lái)，社會(huì)科學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)巨大的挑戰(zhàn)：一是定性分析與定量分析之間的爭(zhēng)論，規(guī)范研究和實(shí)證研究之間較量，這使得公共管理受到了短暫的阻礙。直到現(xiàn)代分析方法的出現(xiàn)，才開(kāi)辟了新形勢(shì)下公共政策研究的新局面，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共政策執(zhí)行的效果的科學(xué)評(píng)價(jià)與反饋，為政策的科學(xué)制定和實(shí)施提供了的保障。公共政策是普通公民與公共部門之間溝通的方式和媒介，作為公共管理的重要工具，兩者之間呈正相關(guān)的關(guān)系，正是由于公共政策的高質(zhì)量，才有可能實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的有效解決，換言之，公共政策為提升公共管理的水平，降低公共管理成本提供了可能。

現(xiàn)代分析技術(shù)及多學(xué)科融合運(yùn)用在公共管理學(xué)科中的集中體現(xiàn)便是公共政策。在公共政策的分析中，或多或少都將公共管理的基本理念及其方式方法體現(xiàn)出來(lái)。公共政策分析只有將自然科學(xué)方法、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、定量分析方法引入其中，才能推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。在方法方面，最為充分的體現(xiàn)是對(duì)預(yù)測(cè)法、層次分析法、模糊分析法、系統(tǒng)分析法的運(yùn)用。這一系列定量分析方法的使用極大增強(qiáng)了公共政策和公共管理學(xué)的科學(xué)程度，提升了公共管理決策的嚴(yán)謹(jǐn)性和客觀性，加強(qiáng)了公共政策與公共管理之間的聯(lián)系。可以說(shuō)，公共政策分析中的科學(xué)理性部分，直接賦予公共管理學(xué)實(shí)證分析路徑的光輝。

公共管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與公共政策決策的科學(xué)性和執(zhí)行的有效性密切相關(guān)，公共政策要處理好公共利益的分配和平衡問(wèn)題。從規(guī)范性的視角看，公共政策分析的主要目的是探索社會(huì)利益的分配和平衡定律，這也符合公共管理的主要理念和終極目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)和公民的平衡與和諧的社會(huì)價(jià)值觀。公共政策制定、實(shí)施和評(píng)估的相關(guān)分析，即是要在遵循政治、行政及管理等學(xué)科原則的基礎(chǔ)之上，使得國(guó)家、地方和組織等政策制定有了科學(xué)依據(jù)，使得不同群體之間的利益能夠相互協(xié)調(diào)，這為公共部門的社會(huì)管理提供了利益分配的依據(jù)和方案?？梢哉f(shuō)，社會(huì)價(jià)值的權(quán)威分配（即公共政策）為公共管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。

公共管理過(guò)程體現(xiàn)在公共政策的諸多細(xì)節(jié)之中，公共管理任務(wù)的完成很大程度上依賴于公共政策制定的合理與否。在實(shí)際的管理過(guò)程中，解決公共問(wèn)題、分配公共利益，將公共事務(wù)及公共部門對(duì)公民群體的利益協(xié)調(diào)關(guān)系進(jìn)行處理，這些都是公共管理的表現(xiàn)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都是通過(guò)制定和實(shí)施形式多樣、功能豐富、目標(biāo)全面的公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的。從這一方面來(lái)說(shuō)，公共管理的具體形式和最終實(shí)施媒介就體現(xiàn)為公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、總結(jié)等一系列環(huán)節(jié)。如果沒(méi)有這一系列的流程，公共管理就會(huì)失去基礎(chǔ)，變得不切實(shí)際?？梢哉f(shuō)，公共政策的過(guò)程即是實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的過(guò)程。

促進(jìn)公共行政學(xué)科理論與實(shí)踐的聯(lián)系。公共管理學(xué)作為一種社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，本身具有較強(qiáng)的理論性，理論本身走向?qū)嵺`，走向市場(chǎng)的難度較大，而公共管理學(xué)卻使得理論科學(xué)走向了市場(chǎng)，并產(chǎn)生了實(shí)際的價(jià)值，體現(xiàn)在公共部門提供了科學(xué)高質(zhì)量的咨詢，為各參與者之間提供了一條樞紐，使得公共政策學(xué)習(xí)者能與時(shí)俱進(jìn)，熟悉并掌握信息科學(xué)前沿技術(shù)和定量分析方法，有效將世界形勢(shì)和中國(guó)的國(guó)情充分掌握，并根據(jù)實(shí)際情況提供實(shí)際可行的建議和咨詢。公共政策專家將理論與實(shí)際結(jié)合，提高了公共部門綜合治理效能。換言之，公共管理學(xué)科通過(guò)公共政策，將理論與實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了有效結(jié)合，使得科學(xué)研究與商業(yè)社會(huì)之間建立了密切的聯(lián)系。

三、公共政策在公共管理中的功能定位

（一）引導(dǎo)作用

公共政策的導(dǎo)向性表現(xiàn)為直接引導(dǎo)和間接引導(dǎo)兩種形式，它不僅反映在行為上，而且反映在觀念的變化上。公共政策利用既定的目標(biāo)和方向引導(dǎo)群眾，將群眾思想和行為進(jìn)行統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。公共政策的導(dǎo)向性作用在一定的條件下，存在著復(fù)雜的狀態(tài)，包括正負(fù)制導(dǎo)函數(shù)的功能，兩種功能是相互交織的。

（二）制約作用

體現(xiàn)為對(duì)社會(huì)中人的行為或事物的發(fā)展所起的制約作用。任何公共政策的出臺(tái)都是為解決一定的社會(huì)問(wèn)題或預(yù)防特定社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生，政策制定者對(duì)期望發(fā)生的行為予以正激勵(lì)，對(duì)不期望發(fā)生的行為施加負(fù)激勵(lì)，以促進(jìn)社會(huì)良善秩序的形成。公共政策的制約作用有間接制約和直接制約兩種形式，在實(shí)踐中是根據(jù)問(wèn)題的類別和發(fā)展程度等因素而加以選擇。

（三）管理作用

從管理手段看，主公共政策要體現(xiàn)為調(diào)控、協(xié)調(diào)。從管理模式的角度來(lái)看，公共政策主要有直接管理和間接管理兩種形式。從管理意圖的角度來(lái)看，公共管理表現(xiàn)出一種特殊性的傾向。從管理成果的角度來(lái)看，公共政策既有積極的一面，也有消極的一面。

（四）分配作用

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位、思想觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和知識(shí)水平的不同，導(dǎo)致不同的人有不同的興趣。為了對(duì)有限的社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)更好地配置，我們應(yīng)該基于公平公正的原則，使用公共政策來(lái)調(diào)整現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。正確判斷公共政策科學(xué)與否的方法，主要是看其是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)監(jiān)管是以效率和公平為基礎(chǔ)的。因此，公共政策利益分配不僅是一個(gè)重要的理論問(wèn)題，也是一個(gè)實(shí)際的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

公共政策與公共管理科學(xué)的研究已經(jīng)成為新一輪社會(huì)科學(xué)發(fā)展的重要面向，其在現(xiàn)代社會(huì)中的重要作用正在被人們所認(rèn)識(shí)和接受。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，政府體制改革縱深推進(jìn)，人們對(duì)政府治理的重視程度不斷加深，對(duì)科學(xué)有效的公共政策的需求將推動(dòng)公共政策研究不斷向前，公共政策與公共管理學(xué)獲得了新的活力，政策科學(xué)必將為我國(guó)社會(huì)的理論研究和實(shí)踐發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

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（作者單位：中共玉溪市委黨校;玉溪市行政學(xué)校）