鄭傳東

[摘? ? ? ? ? ?要]? 高校制度執(zhí)行力是高校管理人員貫徹落實相關(guān)制度的執(zhí)行能力、執(zhí)行力度和執(zhí)行效力的有機統(tǒng)一，是高校貫徹落實黨的教育方針政策、實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)的重要基礎(chǔ)和保障。其影響因素主要包括制度自身、執(zhí)行主體、執(zhí)行保障、執(zhí)行環(huán)境四個方面。高校提高制度執(zhí)行力要提高制度設(shè)計質(zhì)量，筑牢制度執(zhí)行基礎(chǔ);提升管理人員素質(zhì)，增強制度執(zhí)行能力;強化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，夯實制度執(zhí)行保障;涵養(yǎng)制度執(zhí)行文化，厚植制度執(zhí)行環(huán)境。

[關(guān)? ? 鍵? ?詞]? 治理現(xiàn)代化;高校;制度執(zhí)行力

[中圖分類號]? G717? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號]? 2096-0603（2020）52-0234-03

習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成、缺一不可?！盵1]“現(xiàn)在，我們有法規(guī)制度不夠健全、不夠完善的問題，但更值得注意的是已有的法規(guī)制度并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。”[2]制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國社會主義制度優(yōu)勢充分發(fā)揮、黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，制度執(zhí)行力之于高校事業(yè)發(fā)展同樣具有非常重要的意義。近年來，隨著高校推進(jìn)依法治校、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)治理體系實踐的不斷深入，高校制度建設(shè)日趨健全完善，但是制度執(zhí)行過程中還存在執(zhí)行力不夠的問題，導(dǎo)致制度建設(shè)的成效大打折扣，進(jìn)而影響到高校事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

一、制度執(zhí)行力的基本內(nèi)涵

“執(zhí)行力”概念在行政法學(xué)、企業(yè)管理和公共管理領(lǐng)域被廣泛運用。在行政法學(xué)領(lǐng)域，行政執(zhí)行力是指執(zhí)行行政行為的強制力。著名法學(xué)家羅豪才解釋：“行政行為的執(zhí)行力是指行政行為的內(nèi)容如果是命令相對人為一定行為或不為一定行為，則相對人必須執(zhí)行。”[3]在企業(yè)管理領(lǐng)域，執(zhí)行力主要指企業(yè)執(zhí)行戰(zhàn)略計劃、落實領(lǐng)導(dǎo)決策、實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的能力。國外學(xué)者拉里·博西迪認(rèn)為，“執(zhí)行力就是企業(yè)的核心競爭力，是在領(lǐng)導(dǎo)者的指揮下，通過一套有效的系統(tǒng)、體系、組織、文化或技術(shù)操作方法等落實各項管理活動，實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的能力，是管理能力、領(lǐng)導(dǎo)能力和權(quán)變能力的綜合體現(xiàn)”[4]。在公共管理領(lǐng)域，執(zhí)行力主要是指政府執(zhí)行決策的能力、力量和效力，是執(zhí)行決策決定進(jìn)而實現(xiàn)政府目標(biāo)的實際效果。莫勇波教授認(rèn)為，“公共管理領(lǐng)域的政府執(zhí)行力是指相關(guān)的政府組織在執(zhí)行政策、決策、法令、戰(zhàn)略及日常事務(wù)方面的執(zhí)行能力、執(zhí)行力量及執(zhí)行效力”[5]。

借鑒上述不同領(lǐng)域關(guān)于執(zhí)行力的界定，筆者認(rèn)為可以從兩個層面理解制度執(zhí)行力。第一個層面是制度本身的執(zhí)行力，可以理解為制度執(zhí)行的強制力，主要指向制度本身所具有的剛性約束力。第二個層面是制度的被執(zhí)行力，是制度被主體執(zhí)行過程中所體現(xiàn)出來的主體執(zhí)行制度的能力、力度和效力，與公共管理領(lǐng)域的執(zhí)行力概念接近。本文所講的制度執(zhí)行力是第二個層面的含義，是指為了達(dá)成制度設(shè)計時確立的目標(biāo)，主體執(zhí)行制度的執(zhí)行能力、執(zhí)行力度和執(zhí)行效力的有機統(tǒng)一。執(zhí)行能力反映主體的能力素質(zhì)，執(zhí)行力度體現(xiàn)主體的執(zhí)行意愿，執(zhí)行效力呈現(xiàn)執(zhí)行制度的最終效果。制度執(zhí)行力本質(zhì)上是結(jié)果導(dǎo)向的，其核心是通過制度執(zhí)行達(dá)到制度預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，因此執(zhí)行能力和執(zhí)行力度是前提和保障，執(zhí)行效力是落腳點和歸宿。

二、高校制度執(zhí)行力的制約因素

大學(xué)治理是國家治理的重要構(gòu)成，高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對大學(xué)治理提出的具體要求。高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化既需要完備的制度載體，更需要有效的制度執(zhí)行。高校制度執(zhí)行力是高校管理人員貫徹落實相關(guān)制度的執(zhí)行能力、執(zhí)行力度和執(zhí)行效力，最終體現(xiàn)為通過執(zhí)行制度貫徹落實黨的教育方針政策和高校決策部署的實際成效，它是高校治理能力的集中體現(xiàn)，是高校實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)的重要基礎(chǔ)和保障。影響高校制度執(zhí)行力的因素是多方面的，可以從制度自身、執(zhí)行主體、執(zhí)行保障、執(zhí)行環(huán)境四個方面分析。

（一）制度自身因素

古人云：“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治?！闭^良法才能善治。制度本身的好壞直接關(guān)系制度執(zhí)行的效果，是影響高校制度執(zhí)行力的首要基礎(chǔ)性因素。制度自身可能存在以下不足：頂層設(shè)計方面，制度建設(shè)缺少規(guī)劃，制定制度前瞻性、全局性不夠，往往是職能部門根據(jù)校領(lǐng)導(dǎo)意圖臨時決定起草，整個制度建設(shè)不成體系，對一些涉及系統(tǒng)管理、復(fù)雜流程的事項缺少科學(xué)論證，導(dǎo)致制度與制度之間不相協(xié)調(diào)甚至相互矛盾。制度供給方面，一是供給數(shù)量不足，在某些領(lǐng)域缺少制度規(guī)定，制度數(shù)量不能滿足實際工作需要;二是供給時間滯后，制度建設(shè)與學(xué)校改革發(fā)展不同步，一些領(lǐng)域出了“問題”后才“亡羊補牢”;三是供給過剩，工作中存在形式主義，以文件落實文件，制定了“多此一舉”的工作制度，以及有些不適時宜的制度沒有及時廢止等等。制定程序方面，充分聽取教職工和學(xué)生意見不夠，制度制定過程缺少民主，導(dǎo)致教職工和學(xué)生對制度認(rèn)同不夠，必然影響制度執(zhí)行力。制度內(nèi)容方面，一是缺少可行性，制度設(shè)計的初衷是好的，但是制度落實過程中出現(xiàn)水土不服，最典型的是我國的大學(xué)章程，中國政法大學(xué)馬懷德教授在一次報告中講到，我國大學(xué)章程得到執(zhí)行的不足20%;二是缺少可操作性，制度的實體性內(nèi)容多、原則性規(guī)定多，程序性內(nèi)容少、細(xì)節(jié)性規(guī)定少;三是修訂不及時，沒有根據(jù)上級政策規(guī)定、現(xiàn)實客觀條件的變化而及時調(diào)整制度內(nèi)容。上述幾方面因素都有可能導(dǎo)致制度自身存在缺陷，以致影響制度執(zhí)行力。

（二）執(zhí)行主體因素

制度執(zhí)行力是執(zhí)行能力、力度和效力的有機統(tǒng)一，其中執(zhí)行能力即是主體因素，執(zhí)行力度受主體因素影響。因此，制度執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體因素非常重要，其執(zhí)行能力和執(zhí)行意愿直接影響制度執(zhí)行的效力。高校制度執(zhí)行主體主要是管理人員（包括領(lǐng)導(dǎo)干部），可能存在以下不足：一是管理人員素質(zhì)影響執(zhí)行能力。如果管理人員的認(rèn)知水平、業(yè)務(wù)能力存在不足，則會導(dǎo)致對制度理解不到位、執(zhí)行方法不當(dāng)，導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)果走樣。高校存在多個層級管理，制度一般是領(lǐng)導(dǎo)干部設(shè)計制定、基層管理人員具體執(zhí)行，如果基層管理人員不能準(zhǔn)確理解和把握制定制度的初衷，則可能導(dǎo)致執(zhí)行制度“念歪經(jīng)”，在具體執(zhí)行時歪曲了制度最初意圖。如果管理人員的價值取向出現(xiàn)問題，則可能出現(xiàn)替換執(zhí)行、選擇執(zhí)行、變通執(zhí)行等異化行為。二是管理人員執(zhí)行意愿影響執(zhí)行力度。管理人員如果對制度缺乏認(rèn)同，則會導(dǎo)致不愿意執(zhí)行制度，或者“陽奉陰違”式地執(zhí)行制度。導(dǎo)致管理人員對制度缺乏認(rèn)同的原因是多方面的。新制度經(jīng)濟學(xué)原理認(rèn)為，制度供給的目的是節(jié)約交易成本，達(dá)到社會利益最大化，制度執(zhí)行成本過高則必然降低制度執(zhí)行力。管理人員如果認(rèn)為制度執(zhí)行成本太高，勢必也會影響管理人員的執(zhí)行意愿。如果認(rèn)為制度侵害了部門或個人既得利益，管理人員更不愿執(zhí)行制度。

（三）執(zhí)行保障因素

有效的制度執(zhí)行離不開健全的監(jiān)督機制保障和必要的資源條件保障。因此，制度執(zhí)行保障因素方面可能存在兩個方面不足：一是制度執(zhí)行監(jiān)督和責(zé)任追究機制缺失。執(zhí)行意愿既需要執(zhí)行主體的主觀自覺，也需要來自外部的監(jiān)督壓力，用監(jiān)督檢查和責(zé)任追究傳導(dǎo)壓力，促使主體提升執(zhí)行意愿。近年來，伴隨著高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的不斷深入，紀(jì)檢監(jiān)察部門聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，日漸重視對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，但是制度執(zhí)行監(jiān)督機制還不夠完善、問責(zé)機制尚未真正形成，監(jiān)督問責(zé)的效果還有較大提升空間。如果對制度執(zhí)行不力甚至故意破壞制度的現(xiàn)象不能及時督促改正并追究責(zé)任，則會出現(xiàn)制度執(zhí)行的“破窗效應(yīng)”，嚴(yán)重?fù)p害制度權(quán)威性，影響制度執(zhí)行力。二是制度執(zhí)行的資源條件缺失。當(dāng)有些制度的貫徹落實需要必要的人力、物力、財力和技術(shù)支持時，如果缺少相應(yīng)的條件支持，會使執(zhí)行主體陷入“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地，必然影響制度執(zhí)行力。

（四）執(zhí)行環(huán)境因素

制度執(zhí)行力與其所處的環(huán)境直接相關(guān)。麻寶斌教授認(rèn)為，制度執(zhí)行力是“在特定的社會文化環(huán)境中，正式制度得以落實的程度。它取決于執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿和能力，也取決于執(zhí)行對象自愿遵行的意愿強度，更受到社會文化環(huán)境的影響和制約”[6]。因此，有效的制度執(zhí)行需要一個良好的制度執(zhí)行環(huán)境。執(zhí)行環(huán)境影響執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿和執(zhí)行力度，進(jìn)而影響制度執(zhí)行效果。執(zhí)行環(huán)境方面可能存在的不足是制度文化缺失。導(dǎo)致制度文化缺失的原因主要有：一是領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏制度思維。領(lǐng)導(dǎo)干部是制度執(zhí)行的風(fēng)向標(biāo)，如果領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏對制度的敬畏之心和尊崇之心，必然嚴(yán)重削弱制度的公信力和權(quán)威性。特別是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)要求與制度規(guī)定出現(xiàn)沖突時，有的領(lǐng)導(dǎo)將個人意志凌駕于制度之上，執(zhí)行主體不得不執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)指示。如此會形成惡劣的反面示范效應(yīng)，久而久之，上行下效，在執(zhí)行主體面前制度變成一紙空文。二是“熟人社會”帶來的弊端。高校是典型的“熟人社會”，傳統(tǒng)的人情、關(guān)系、面子等思維一定程度上影響執(zhí)行主體處理問題的態(tài)度和方法，如果廣大師生在處理問題時過多地講究人情關(guān)系而不是習(xí)慣于按照制度辦事，那么制度執(zhí)行就缺少基本的文化土壤。

三、高校提升制度執(zhí)行力的對策

如前文所述，影響制度執(zhí)行力的因素主要包括制度自身、執(zhí)行主體、執(zhí)行保障、執(zhí)行環(huán)境四個方面。因此，高校提高制度執(zhí)行力需要相應(yīng)地從提高制度設(shè)計質(zhì)量、提升管理人員素質(zhì)、完善監(jiān)督保障機制、優(yōu)化制度執(zhí)行環(huán)境等方面尋求對策。

（一）提高制度設(shè)計質(zhì)量，筑牢制度執(zhí)行基礎(chǔ)

鄧小平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”高校提高制度?zhí)行力首先要建立好的制度，在制度設(shè)計上下功夫。一是強化頂層設(shè)計，構(gòu)建科學(xué)完備的制度體系。要堅持以系統(tǒng)論思維推進(jìn)制度建設(shè)，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)構(gòu)建制度體系，科學(xué)規(guī)范制定程序。發(fā)展規(guī)劃部門（或法務(wù)部門）統(tǒng)籌全校制度建設(shè)工作，負(fù)責(zé)制訂制度建設(shè)規(guī)劃和計劃，對制度進(jìn)行審批審查。要構(gòu)建以大學(xué)章程為核心，涵蓋黨務(wù)、行政若干相互銜接、協(xié)調(diào)的配套制度體系。要建立制度立項審批和內(nèi)容審查機制，重要制度建設(shè)需進(jìn)行立項審批，立項后需對制度文本進(jìn)行合法性、合規(guī)性、合理性審查，必要時還要征求廣大師生意見，最后再提交決策會議審議并發(fā)布實施。二是及時更新制度，優(yōu)化制度供給。制度都具有一定的時間效應(yīng)，隨著上級政策的調(diào)整、客觀環(huán)境的變化，需要對制度及時更新。對一些過時、不適應(yīng)學(xué)校發(fā)展需求的制度要及時廢止，對一些與上級政策不符、存在明顯漏洞的制度要及時修訂完善。三是優(yōu)化制度內(nèi)容，增強可操作性。制度不在多，而在于務(wù)實管用。務(wù)實管用的制度必然是便于操作的制度。要建立制度評估機制，在制度執(zhí)行一段時間后對制度執(zhí)行情況進(jìn)行評估分析，針對問題進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化制度內(nèi)容。既要細(xì)化制度實體內(nèi)容，讓執(zhí)行主體知道做什么，又要細(xì)化程序規(guī)定，讓執(zhí)行主體知道怎么做。

（二）提升管理人員素質(zhì)，增強制度執(zhí)行能力

制度最終要依靠人來執(zhí)行的，制度制定以后執(zhí)行主體就是決定性因素。高校提高制度執(zhí)行力要把管理人員素質(zhì)提升擺在關(guān)鍵位置。一是要強化制度意識，增強管理人員制度執(zhí)行意愿。思想是行動的先導(dǎo)，推進(jìn)各項制度有效落實離不開管理人員尊崇制度、執(zhí)行制度的思想自覺和意愿。管理人員要充分認(rèn)識到制度執(zhí)行在推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用，強化制度思維，帶頭維護制度權(quán)威、落實制度規(guī)定。要加強制度學(xué)習(xí)，管理人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要把上級制度文件和高校內(nèi)部制度規(guī)定作為自主學(xué)習(xí)、集中學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，深入了解和掌握制度要求，將制度規(guī)定內(nèi)化于心，強化制度認(rèn)同，遇到問題就形成執(zhí)行制度的“條件反射”。二是提高工作本領(lǐng)，增強管理人員制度執(zhí)行能力。制度執(zhí)行能力是運用制度解決和處理具體問題的能力，需要執(zhí)行主體具備相應(yīng)的綜合素質(zhì)。要通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)和實踐鍛煉，培養(yǎng)管理人員“運用辯證思維的方法論，處理好制度剛性和人本柔性、制度文本和制度精神、執(zhí)行力度和執(zhí)行高度、執(zhí)行速度和執(zhí)行效度、執(zhí)行成本和執(zhí)行收益、整體制度和局部制度等重要關(guān)系，強化遵守制度規(guī)則、分析制度本質(zhì)以及深層次把握和運用制度的能力”[7]。

（三）強化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，夯實制度執(zhí)行保障

習(xí)近平總書記強調(diào)，“抓好法規(guī)制度落實，必須落實監(jiān)督制度，加強日常監(jiān)督和專項檢查。要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實”[2]。一是要以監(jiān)督推動制度執(zhí)行。要充分發(fā)揮職能部門的職能監(jiān)督作用和紀(jì)檢監(jiān)察部門的專責(zé)監(jiān)督作用，聚焦日常管理進(jìn)行常態(tài)監(jiān)督，聚焦重要制度、突出問題進(jìn)行專項監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差。要加大制度及其執(zhí)行情況公開力度，暢通監(jiān)督渠道，主動接受師生和社會監(jiān)督，形成監(jiān)督合力。二是要以問責(zé)倒逼制度執(zhí)行。建立制度執(zhí)行責(zé)任追究機制，按照“誰制定誰負(fù)責(zé)”的原則明確責(zé)任主體，健全責(zé)任追究程序，切實加強對制度執(zhí)行不力問題的問責(zé)力度。要把問責(zé)貫穿監(jiān)督的全過程，督促管理人員強化制度執(zhí)行的過程責(zé)任，避免僅僅以制度執(zhí)行結(jié)果追究責(zé)任。通過問責(zé)強化“高壓線效應(yīng)”，倒逼管理人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部提升制度執(zhí)行力。三是要以考核激勵制度執(zhí)行。黨的十九屆四中全會強調(diào)，“堅持黨管干部原則，落實好干部標(biāo)準(zhǔn)，樹立正確選人用人導(dǎo)向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)”。要把制度執(zhí)行力納入干部考核評價體系，并作為選人用人的鮮明導(dǎo)向，對于制度執(zhí)行力強的干部，要優(yōu)先提拔重用;對于不能嚴(yán)格執(zhí)行制度甚至破壞制度的干部，要及時調(diào)整。此外，還要為制度執(zhí)行提供必要的資源條件保障，除了必要的人財物資源以外，信息化技術(shù)手段可以有力提升制度執(zhí)行效率。

（四）涵養(yǎng)制度執(zhí)行文化，厚植制度執(zhí)行環(huán)境

制度執(zhí)行文化是制度執(zhí)行的軟環(huán)境，對于執(zhí)行主體具有潛移默化的影響力。高校提高制度執(zhí)行力要高度重視涵養(yǎng)制度執(zhí)行文化，以文化人，形成無形的共同行為規(guī)范，強化全校師生對制度的認(rèn)同和服從，形成執(zhí)行制度的自覺意識和自覺行為。一是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊崇制度、執(zhí)行制度，堅決維護制度權(quán)威。一個單位的政治生態(tài)首先看領(lǐng)導(dǎo)干部，制度執(zhí)行環(huán)境關(guān)鍵也在于領(lǐng)導(dǎo)干部。只有領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范帶頭執(zhí)行制度，其他管理人員和廣大師生才會更加敬畏制度，進(jìn)而形成良好的制度執(zhí)行環(huán)境。二是要大力弘揚法治理念，逐步打破“熟人社會”的弊端。習(xí)近平總書記強調(diào)，“要堅持制度面前人人平等、制度執(zhí)行沒有特權(quán)、制度約束沒有例外，堅決維護制度的權(quán)威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋”[8]。高校要積極推進(jìn)依法治校，樹立制度面前人人平等意識，堅決克服在處理問題上拉關(guān)系、講人情的陋習(xí)。三是要建立容錯保護機制，激勵干部在執(zhí)行制度中擔(dān)當(dāng)作為。對于那些在執(zhí)行制度中敢于堅持原則、動真碰硬甚至得罪人的干部，要客觀分析群眾意見和考查考核評價，保護干部堅決執(zhí)行制度、敢于擔(dān)當(dāng)作為的積極性，消除干部執(zhí)行制度的后顧之憂。

四、結(jié)語

制度的價值在于貫徹落實，通過貫徹執(zhí)行實現(xiàn)制度設(shè)計的目的。高校制度設(shè)計的目的在于完善內(nèi)部管理，推進(jìn)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，最終目的在于落實黨的教育方針政策，培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人。因此，對于高校而言，提升制度執(zhí)行力意義深遠(yuǎn)，不僅事關(guān)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，事關(guān)高校事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，更最終影響到黨的教育方針政策的落實，高校歷史責(zé)任和使命的實現(xiàn)。

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◎編輯 李 爭