徐景安

推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化是黨和國家的重大目標(biāo)，也是深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義示范區(qū)的重要內(nèi)容之一。

改革開放40多年來，深圳在招商引資、科技創(chuàng)新、人才引進(jìn)、基礎(chǔ)建設(shè)方面取得了很大成就，實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，與人民生活密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)成果共享、公共服務(wù)均等、社會(huì)保障健全、弱勢(shì)群體關(guān)注、精神健康保障等社會(huì)治理層面的工作，亦有不小進(jìn)步，但仍有較大的提升空間。推進(jìn)深圳社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵，是新時(shí)代更好轉(zhuǎn)變政府職能，在關(guān)系人民幸福最直接、最迫切的問題上，創(chuàng)造新經(jīng)驗(yàn)，做出新示范。

一、對(duì)非戶籍生存困難群體實(shí)行救助

2019年，深圳人均GDP為3萬美元，達(dá)到高收入國家的水平，但深圳非戶籍人口中仍存在需要救助的貧困人口。

2017年對(duì)某區(qū)抽樣入戶調(diào)查結(jié)果顯示：入不敷出者占22.81%，人均月收入低于800元且未領(lǐng)到低保金者占86.36%，其中非深圳戶籍占82.46%;人均月收入801～1200元且未領(lǐng)到低保邊緣救助的占93.83%，其中非深圳戶籍占80.25%;失業(yè)人口，未獲得失業(yè)救助的占91.82%，其中非深圳戶籍的占73.09%;殘疾人口未獲得政府救濟(jì)的占62.2%，其中非深圳戶籍占41.18%;醫(yī)療、災(zāi)害救助或臨時(shí)救助，非深圳戶籍不能申請(qǐng)的占1.99%;70歲以上老人未領(lǐng)到老年津貼的占76.18%，非深戶籍占80.11%;不能自理老人無人照顧的占9.29%。

按照深圳現(xiàn)有政策，對(duì)深圳戶籍實(shí)行低保、失業(yè)、殘疾人口救助，而把絕大部分非深圳戶籍人口排除在外，這與中央提出的“逐步實(shí)現(xiàn)常住人口基本公共服務(wù)均等化”存在一定差距。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年深圳常住人口1343.88萬，其中常住戶籍人口494.78萬，常住非戶籍人口849.10萬，非戶籍人口占比非常大。因此，要實(shí)現(xiàn)常住人口基本公共服務(wù)均等化，需要從救助生存困難的群體做起。建議選擇一個(gè)區(qū)試點(diǎn)，發(fā)布社會(huì)救助申請(qǐng)表，將入不敷出、人均月收入低于800元和家庭月收入低于1200元、失業(yè)人口、殘疾人口，需要醫(yī)療、災(zāi)害救助或臨時(shí)救助人口，以及無人照料、不能自理的老人登記在冊(cè)。同時(shí)，根據(jù)入戶調(diào)查情況，制定救助的方案和步驟，包括對(duì)救助對(duì)象條件的認(rèn)定，以及救助方式和救助數(shù)量都可根據(jù)不同情況確定。此外，對(duì)非深圳戶籍人口實(shí)行救助，應(yīng)在可控的范圍內(nèi)分步驟進(jìn)行，需要在摸清情況的基礎(chǔ)上制定救助方案。

二、在全社會(huì)推廣情感護(hù)理

深圳是一個(gè)移民城市，大多數(shù)人遠(yuǎn)離親人和朋友，工作壓力大，容易產(chǎn)生情感精神問題。深圳精神障礙率10年間增加了100倍，心理性疾病人群占城市人口比重為24%，高于全國17%的平均水平。此外，中國每年自殺28.7萬人，自殺人數(shù)大大高于交通事故、工傷事故、刑事案件、自然災(zāi)害死亡人數(shù)。自殺呈低齡化趨勢(shì)，涵蓋大學(xué)生、中學(xué)生、小學(xué)生各個(gè)階段，甚至還存在相約集體自殺的現(xiàn)象。

因此，必須高度關(guān)注和加強(qiáng)精神健康方面的治理工作。精神健康工作包括精神病醫(yī)治、心理障礙治療、情感困惑排解三個(gè)方面，其中尤為重要的是情感護(hù)理。與心理學(xué)研究心理不同，情感護(hù)理以研究情緒為出發(fā)點(diǎn)。一個(gè)人的心理，只有專家才能了解，但情緒如何，大家都能感知。情緒是人與人溝通、交流的第一信號(hào)。一個(gè)人的喜怒哀樂會(huì)通過表情、神態(tài)、語言、肢體表現(xiàn)出來，所以情緒是關(guān)注、觀察、研究人的最佳切入點(diǎn)。從廣度來說，人人都有情感困惑，都需要情感關(guān)懷，人人都有責(zé)任和義務(wù)關(guān)注、關(guān)心自己的親人、同事、朋友的情感，可以傾聽、撫慰、疏導(dǎo)。從深度來說，情感護(hù)理需從情緒入手，了解求助者發(fā)生了什么情感矛盾和沖突，觀察他的行為反應(yīng)，對(duì)事件的認(rèn)知，從而進(jìn)一步了解他的性格、素養(yǎng)、品行、人格，找到事件發(fā)生的真正原因，幫助他認(rèn)識(shí)自己、提升自己、改善自己。

情感護(hù)理的要義，一是打破心理咨詢的專業(yè)局限，發(fā)動(dòng)全社會(huì)關(guān)注人的情緒，關(guān)心人的情感;二是打破心理咨詢的價(jià)值中立，幫助人樹立正確的人生觀和價(jià)值觀，不局限于技巧和方法層面，引導(dǎo)他人懂得做人的根本。

情感護(hù)理是新時(shí)期做思想教育工作的新形式，化解社會(huì)矛盾、保障社會(huì)穩(wěn)定的新舉措，提高民眾幸福感的新路徑?？蓪⑸鐓^(qū)樓長，以及合適的深圳義工，培訓(xùn)成為情感護(hù)理志愿者，在社區(qū)建立情感護(hù)理站，關(guān)注社區(qū)居民的情感沖突和矛盾，進(jìn)行疏導(dǎo)調(diào)解，嚴(yán)重者及時(shí)進(jìn)行報(bào)告，由社區(qū)、街道和區(qū)派出情感護(hù)理師或心理咨詢師介入，保障其精神健康。

中國14億人口，保障國民精神健康，不能只是依靠3萬名精神醫(yī)生、10萬名心理咨詢師，需要一場全民保衛(wèi)戰(zhàn)，情感護(hù)理應(yīng)在全社會(huì)推廣。

三、推進(jìn)信訪改革

信訪部門是制度運(yùn)行的觀察哨，民眾反應(yīng)的溫度計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)決策的參謀長，矛盾處理的協(xié)調(diào)人。提升信訪的研究功能，以及參與政策制定、推動(dòng)制度改革，這是新時(shí)期、新形勢(shì)對(duì)信訪工作的新要求。

信訪工作人員的第一要?jiǎng)?wù)，是以認(rèn)真、同情、理解的神態(tài)，傾聽信訪人的訴求，這是建立良好咨詢關(guān)系的第一步。而目前部分信訪工作人員的工作方式粗放，敷衍塞責(zé)情況較多，這就造成信訪人的不滿，致使矛盾激化。

作為直接面對(duì)來訪群體的信訪部門，首先要?jiǎng)?chuàng)新有效化解社會(huì)矛盾的理念和方法?？梢越梃b情感護(hù)理的理念和方法，對(duì)來訪者進(jìn)行安撫和疏導(dǎo)，再進(jìn)入處理問題的程序。

信訪工作人員的角色定位，不應(yīng)該只是“門診掛號(hào)”的分檢員，利益訴求的轉(zhuǎn)達(dá)與協(xié)調(diào)者，而首先應(yīng)該是情感護(hù)理工作者，心靈撫慰與思想的引導(dǎo)者。信訪工作部門不僅是民眾受困時(shí)的求助機(jī)構(gòu)，而且應(yīng)當(dāng)是撫慰民眾情感的港灣、指導(dǎo)民眾人生的場所，使信訪人受益，也使信訪干部愉悅，提升信訪工作的地位和作用，更好地起到改善政府與民眾關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。

目前，信訪工作采取受理、轉(zhuǎn)送、交辦的傳統(tǒng)處理方法，已不能適應(yīng)形勢(shì)的需要。究其原因，一是現(xiàn)行政策、體制缺位，找不到處理問題的依據(jù)與部門;二是現(xiàn)行政策、體制缺陷，本身就是問題產(chǎn)生的原因;三是有關(guān)部門的官僚、拖拉、推諉、腐敗作風(fēng)使然。在無法找到有權(quán)處理的部門，或有權(quán)處理的部門本身就是問題的情況下，按傳統(tǒng)辦法處理難以解決問題，必然造成重復(fù)上訪。

按信訪條例規(guī)定，信訪部門具有調(diào)查研究、政策建議的職能，因此重個(gè)案、輕研究的狀況需要得到改變。建議一是配備研究力量，二是委托社會(huì)研究?，F(xiàn)行政策和制度的缺陷不適應(yīng)新形勢(shì)，這是引發(fā)社會(huì)矛盾的重要原因之一。信訪工作人員應(yīng)該從個(gè)體投訴、群體反映中敏銳地覺察到有研究價(jià)值，并選擇若干涉及群體利益，尤其是公共政策問題進(jìn)行研究或委托研究，提出政策建議，供有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)決策。

信訪部門應(yīng)改變目前疲于應(yīng)付的被動(dòng)局面，創(chuàng)新理念、思路和方法，為信訪改革探索經(jīng)驗(yàn)、做出榜樣。這既是政府造福民眾、穩(wěn)定社會(huì)的舉措，也是民眾擺脫困惑、實(shí)現(xiàn)美好愿望的重要抓手。

四、實(shí)行幸福指數(shù)管理

習(xí)總書記考察深圳時(shí)提出，“把為人民謀幸福作為檢驗(yàn)改革成效的標(biāo)準(zhǔn)”。這就需要落實(shí)到具體工作中，實(shí)行幸福指數(shù)管理。

幸福是人的重要需求獲得滿足而產(chǎn)生的愉悅感，是需求客觀性與感受主觀性的統(tǒng)一。幸福需求是可以量化、測(cè)量與統(tǒng)計(jì)的，這就是幸?？陀^指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，可簡稱為幸福度。對(duì)幸福需求滿足而產(chǎn)生的感受與體驗(yàn)，采用問卷的方式調(diào)查，這就是主觀幸福感測(cè)評(píng)，可簡稱為幸福感。幸福度與幸福感加權(quán)就是幸福指數(shù)，成為評(píng)價(jià)幸福的測(cè)量工具。

幸福指標(biāo)選取應(yīng)考慮以下原則：一是與民眾幸福關(guān)聯(lián)度高，二是屬于政府的職責(zé)范圍，三是可以統(tǒng)計(jì)與考量，四是與國家、省的指標(biāo)具有可比性?？梢詮臄U(kuò)大居民消費(fèi)、改善居住環(huán)境、健全社會(huì)保障、維護(hù)公共安全、完善社會(huì)治理、彰顯公平正義、提升文化內(nèi)涵、關(guān)愛民眾健康等層面設(shè)計(jì)考核指標(biāo)。深圳需要實(shí)行幸福指數(shù)管理，把滿足人民對(duì)美好生活的追求量化，并體現(xiàn)到政府的各項(xiàng)工作中，才能體現(xiàn)出問需于民、問政于民，是直接民主的一種方式，真正實(shí)現(xiàn)以人民為中心，以人民為評(píng)價(jià)主體，真正代表人民的利益。

五、制定民生長遠(yuǎn)規(guī)劃

目前，提高民眾幸福感最迫切、最直接的是保障和改善民生。我國制定了十三個(gè)五年計(jì)劃和規(guī)劃，過去以工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，后來以國內(nèi)生產(chǎn)總值作為目標(biāo)，重點(diǎn)是發(fā)展，有量化的指標(biāo)，以產(chǎn)業(yè)政策和項(xiàng)目建設(shè)作保障，而民生則未成為重點(diǎn)范疇，導(dǎo)致民生問題一直“打補(bǔ)丁”以及碎片化。民生問題需要系統(tǒng)化、制度化、目標(biāo)化地解決，需要專門制定民生長遠(yuǎn)規(guī)劃。

新冠疫情的全球蔓延，給全世界帶來了難以估量的負(fù)面影響，導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)衰退。如何快速重振我國經(jīng)濟(jì)，成為緊迫的抉擇。以往政府總是選擇加大投資，以其作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之舉。然而，中國是14億的人口大國，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大動(dòng)力是居民消費(fèi)。由于社會(huì)保障制度不健全，大多數(shù)居民承受著教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老的壓力，消費(fèi)能力嚴(yán)重不足，致使我國居民消費(fèi)率僅為39%，遠(yuǎn)低于世界平均水平。在這種形勢(shì)下，中央提出，要“構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，以更好保障中國經(jīng)濟(jì)安全，拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，培育新形勢(shì)下我國參與國際合作和競爭新優(yōu)勢(shì)。而保障和改善民生，不僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，也是構(gòu)建國內(nèi)需求鏈、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的重要手段。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》對(duì)深圳提出的戰(zhàn)略定位，其中之一便是要成為“民生幸福標(biāo)桿”，要求 “逐步實(shí)現(xiàn)常住人口基本公共服務(wù)均等化”。

覆蓋全民的均等的社會(huì)保障，需要在測(cè)算、研究的基礎(chǔ)上分步驟實(shí)施，制定長遠(yuǎn)的民生規(guī)劃。要根據(jù)深圳的實(shí)際情況，確定民生的范圍，提高直接民生占財(cái)政支出的比重，從居民收入增長、社會(huì)救助體系、社會(huì)保障體系、公共服務(wù)體系、公共安全體系、公共財(cái)政制度、整合社會(huì)資源等方面著手。逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)在各類人群的均等化，降低直接民生中的行政開支成本，增加民眾受惠比重，把改善民生真正落到實(shí)處。用民生規(guī)劃“倒逼”產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、城市規(guī)劃以及政府職能轉(zhuǎn)變。尤其是要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮行政不合理開支，實(shí)現(xiàn)向非戶籍傾斜，向困難群體傾斜，向社區(qū)基層傾斜。

（作者系中國幸福研究院院長、中共深圳市委原常委）

（收稿日期：2020-07-01 ? 責(zé)任編輯：張 潔）