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        “兩自一包”:區(qū)域賦權學校制度改革的“武侯模式”

        2020-08-18 09:48:15潘虹汪翼唐開平
        中小學管理 2020年7期
        關鍵詞:簡政放權

        潘虹 汪翼 唐開平

        摘要四川省成都市武侯區(qū)通過在區(qū)域教育管理中進行“賦權學校”制度改革,賦予學校“管理自主”“教師自聘”“經(jīng)費包干”等自主管理權。通過核心制度、實施機制和配套制度三位一體有機運行,推進區(qū)政府和教育行政部門簡政放權,落實和擴大學校辦學自主權,構建起區(qū)域具有共同治理特征的新型政校關系,重塑教育各參與主體的行為模式,推動區(qū)域教育治理體系和能力現(xiàn)代化向前發(fā)展。

        關鍵詞 賦能區(qū)域教育;區(qū)域教育管理創(chuàng)新;簡政放權;賦權學校;“兩自一包”;現(xiàn)代學校管理體制

        中圖分類號G63

        文獻標識碼B

        文章編號1002-2384(2020)07-0017-04

        當前教育綜合改革已進入“深水區(qū)”和“攻堅期”,但現(xiàn)有的一些體制機制障礙卻制約著區(qū)域教育內涵式發(fā)展。一方面,“全能管理”制約著學校發(fā)展活力,由于各級政府部門“自我革命”動力不足,“政校分開、管辦分離”推進困難,學校缺乏辦學自主權,發(fā)展能力不夠、活力不足。另一方面,現(xiàn)行教師績效工資制度缺乏動態(tài)調整機制,退出機制的缺失又使得教師聘用制和崗位管理難以真正兌現(xiàn),績效工資制度難以發(fā)揮激勵作用。與此同時,在城鎮(zhèn)化快速推進過程中,外來務工人員子女數(shù)量劇增帶來入學人數(shù)激增,而新建義務教育階段學校缺乏教師編制,使得“上學難”重新成為難題。

        在全國深入推進教育管辦評分離、促進政府職能轉變的背景下,四川省成都市武侯區(qū)主動順應改革大勢,堅持問題導向,推動了一系列制度設計和實踐探索,尤其是通過“賦權學?!敝贫雀母?,構建起具有共同治理特征的新型政校關系,重塑了教育各參與主體的行為模式,推動了區(qū)域教育治理體系和能力現(xiàn)代化向前發(fā)展。

        一、“兩自一包”:構建“賦權學?!备母锏暮诵闹贫?/h3>

        區(qū)域教育賦權學校,是指區(qū)縣政府和教育行政部門簡政放權,落實和擴大學校辦學自主權,學校建立完善內部治理機制,形成放管結合、互動問責、增能提質的新型政校關系。賦權學校的制度架構包括核心制度、實施機制和配套制度三個部分,它們相互呼應、整體運行,保證制度設計有效落地。目前武侯區(qū)賦權學校制度改革覆蓋中小學、幼兒園共23所,其中新建中學3所、小學1所、幼兒園16所全部參與改革,2所現(xiàn)有公辦小學和1所現(xiàn)有公辦幼兒園參與改革。

        賦權學校的核心制度是指以權力重構為核心的制度安排,即教育局向學校下放人權、事權、財權,學校建立完善共同治理機制,建立和實施學校自主管理、自聘教師、經(jīng)費包干的管理制度。

        1. “管理自主”

        為理順政校關系,結合政府職能轉變和簡政放權,武侯區(qū)將原來由教育局實施直接行政管理或干預過多過細的學校發(fā)展規(guī)劃、教育教學管理、課程設置開發(fā)、教師聘任、中層干部選聘、學校經(jīng)費支配等事項和權力交給學校,將教育局的履職重心轉換到統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導和監(jiān)督管理上。

        其一,建立核心團隊。教育局根據(jù)學校需要,選派含校長在內的3~6名黨員干部作為核心團隊到賦權學校開展工作,確保黨組織政治核心作用的發(fā)揮。

        其二,完善法人治理。借鑒事業(yè)單位分類改革明確的法人治理模式,采取“二級法人”單位等辦法,發(fā)揮“名校引領”作用。學校按照“決策”“執(zhí)行”“監(jiān)督”分離原則,實行校長負責制,建立校務委員會,充分發(fā)揮教代會、學術委員會、家委會的作用,各司其職,分權治理。

        2. “教師自聘”

        為優(yōu)化用人機制,實行學校自主招聘教師。核心團隊以外的招聘人員不再實施編制管理,由學校在區(qū)教育局核定的教師規(guī)模數(shù)控制范圍內,根據(jù)本校課程教學需要,自主確定學校教師人數(shù)、設定工作崗位、制定人員招聘方案,報教育局審批。規(guī)范“公布招聘信息、接受報名、資格審查、筆試面試體檢、崗位聘用、簽訂勞動合同”流程,校長牽頭、多部門共同參與完成教師招聘,教育局人事部門實施事前監(jiān)管,紀檢部門實施事后監(jiān)管,保障公平公正公開。例如:賦權學校四川大學附屬中學西區(qū)學校2016~2019年共自主招聘教師114名,近兩年選錄比例均為1:52;北京第二外國語學院成都附屬中學、四川大學附屬中學新城分校、成都市沙堰小學近三年自主招聘教師選錄比例均在2%左右。

        其一,實行崗位聘用。構建以班主任、學科教學崗位為核心,以年級學部為主體,以學生發(fā)展中心、教師服務中心、課程開發(fā)中心為支持的學校組織架構和教師資源配置機制。探索教師競聘上崗和注重實績的薪級獎勵機制,設立中心、學部崗位,教師自主競聘、民主選舉,學校依法按照崗位聘用方案管理,實現(xiàn)教師由身份管理向崗位管理轉變。

        其二,實行合同管理。建立“長期合同”“短期合同”制度,對所有初聘上崗教師,簽訂1年的“短期合同”。短期合同期滿,按照考核標準,簽訂3~6年的“長期合同”。建立“約談提醒、幫扶整改、依法退出”機制,及時調整不符合教學崗位要求的教師,對違法違紀的教師實行“一票否決”,直接解除勞動合同。例如:賦權學校四川大學附屬中學新城分校、成都市沙堰小學、成都市龍江路小學武侯新城分校、四川大學附屬中學西區(qū)學校、成都市龍江路小學中糧祥云分校,近三年分別依法辭退教師1、1、5、9、15人。

        其三,保障教師待遇。依法保障教師權益,教師工資、五險一金和特殊津補貼由財政全額保障,校聘教師與在編教師同工同酬。在薪酬分配上,制定《崗位工資管理分配方案》,堅持按勞分配、按崗取酬、績優(yōu)酬高、薪隨崗變的分配原則,并制定出經(jīng)教職工代表大會審議通過的教師績效評價方案。對23所改革學校323名教師的問卷調查顯示,武侯區(qū)改革學校教師對學?,F(xiàn)行薪酬制度對教師激勵程度的滿意度達60.99%,是非改革學校教師滿意度的4倍。參與改革學校教師每個月的實際收入高于其他學校教師,教師的幸福感、獲得感有效提升。

        3. “經(jīng)費包干”

        為提高經(jīng)費使用效率,教育局向學校下放資金管理和支配權。

        其一,經(jīng)費實行分類管理。將經(jīng)費分為日常經(jīng)費和項目經(jīng)費,日常經(jīng)費實行包干管理。日常經(jīng)費由生均公用經(jīng)費總額和教師人頭經(jīng)費(按生師比核定)組成。采用參照公辦同類學校近三年來生均公用經(jīng)費和教職員工人頭經(jīng)費總額實際支出數(shù)的測算方式,分年度一次性打包劃撥學校,由學校自主管理使用。學校設施設備、基建維修等項目經(jīng)費不納入包干經(jīng)費。與傳統(tǒng)學校相比,改革學校近三年的經(jīng)費總額總體持平,略有增加。

        其二,學校實行“全員預算”。推行細化到每個中心、部門、崗位的全員預算制度,由教師個人或團隊提出預算申請,報學校專家組審核、教代會通過后,由教師或團隊支配使用,充分保障學校教職員工對經(jīng)費管理使用的知情權和參與權。

        其三,實行項目管理。學校事務按照項目打包,公開征集執(zhí)行團隊,學校保障項目經(jīng)費,并記錄工作量,作為發(fā)放獎勵工資的參考,以調動每一位教師的積極性和創(chuàng)造性。

        其四,嚴格公開和審計。學校對經(jīng)費使用情況一月一公示、一季度一匯報,教育局委托第三方審計機構一年一審計。

        二、“配套”支持:全面優(yōu)化“賦權學校”制度環(huán)境

        1. 制定實施機制

        為確保上述核心制度得以切實執(zhí)行,武侯區(qū)教育局組織制定了成都市武侯區(qū)“兩自一包”學?!丁叭龔埱鍐巍惫芾磙k法(試行)》《新建學校籌備工作管理辦法(試行)》《章程建設指導意見(試行)》《黨建工作的指導意見(試行)》《學校教師管理辦法(試行)》《學校干部選任管理辦法(試行)》《名師優(yōu)師專項激勵機制管理辦法(試行)》《經(jīng)費包干管理實施辦法》《內部審計工作規(guī)程(試行)》等九項工作辦法和方案,促使政府向學校下放的權力真正可操作、有保證、有監(jiān)督。

        向學校賦權面臨著很多“技術難題”,不僅受到現(xiàn)有制度體系的制約,還有人們習以為常的行為模式的束縛。制定核心制度實施機制,其實質是創(chuàng)新制度和工作方式,打破瓶頸,破解難題,構建政府和學校新的有序關系與行為方式。

        例如:根據(jù)現(xiàn)有教師職稱管理制度規(guī)定,專業(yè)技術崗位是按照編制人數(shù)核定總量和配置各級職稱結構比例的。然而,改革學校配備的在編教師(核心團隊人員)僅為3~6人,如果按照編制人數(shù)核算職稱人數(shù)和結構比例,改革學校教師就不能享有與非改革學校教師同等的權利和機會。為破解這一難題,武侯區(qū)教育局與區(qū)編辦等相關部門幾經(jīng)磋商,在自由裁量權許可范圍內實施制度創(chuàng)新,明確規(guī)定“按照教職工規(guī)模數(shù)的80%確定專業(yè)技術崗位總量”,保證了改革學校教師的職稱評聘與晉升權益,調動了干部教師參與改革的積極性。

        又如:在現(xiàn)有公辦學校推行“兩自一包”改革,最大阻力來自在編教師對拿掉編制身份的恐懼感。武侯區(qū)教育局通過制度創(chuàng)新,探索出“在編教師編制鎖定在區(qū)教育局,其基本工資、職業(yè)年金、住房公積金、保險等基礎待遇和相應預算由原編制所在單位進行管理和保障,相關經(jīng)費預算由區(qū)教育局在‘兩自一包學校包干經(jīng)費中統(tǒng)籌列支”的辦法,對改革中的利益調整做出了必要的政策補償,從而極大地減小了改革阻力。

        2. 提供配套制度

        配套制度是指為解決核心制度實施中出現(xiàn)的新問題,或為全面優(yōu)化賦權學校制度環(huán)境而提供的制度安排。區(qū)委區(qū)政府和教育局堅持以問題為導向,從校長選用管理、教師待遇與激勵、教育決策、教育評價等方面深化制度供給,著力整體解決阻礙賦權學校制度體系建設的突出問題,取得了制度相互協(xié)調、有序運行的整體效益。

        例如:通過實施校長崗位職級制,構建完善校長公開選聘、辦學責任績效、第三方評價等措施和機制,破除校長管理中的“官本位”弊端,激勵校長專業(yè)化發(fā)展,鼓勵教育家辦學;通過實施《促進教師健康發(fā)展工作方案》,實施教師全員閱讀計劃、全員健康計劃、心理關懷計劃、營養(yǎng)餐計劃,切實解決教師工作生活中的實際困難,提高教師福利待遇水平;通過落實《名師優(yōu)師專項激勵機制管理辦法(試行)》,實施32個類別的各級各類教學名師、優(yōu)秀教師的專項考核獎勵機制,建立完善教育教學績效責任機制,激勵全體教師爭優(yōu)創(chuàng)先。

        3. 創(chuàng)新保障機制

        在此過程中,武侯區(qū)主要從以下三方面著力。一是強化保障。武侯區(qū)政府在放權的同時不斷加大教育發(fā)展投入,高度重視保障學校建設,提高教師隊伍待遇,著力推進校長職級制改革和教師健康發(fā)展工作;高度重視“引才引智”,多方尋求智力支持,在“十三五”期間投入1250萬元與中國教育科學研究院開展第一輪教育綜合改革實驗區(qū)合作共建,搭建起具有國家視野的高水平學術資源平臺。二是強化監(jiān)管。以改革區(qū)域教育質量監(jiān)測制度、教育督導評估機制,建設武侯智慧教育信息化管理平臺為抓手,建立健全“以質量為核心,以評價為導向,以監(jiān)測為手段”的區(qū)域教育管控核心機制。三是深化改革。教育局抓大放小,綜合運用規(guī)劃、撥款、信息服務等多種方式引領和推動區(qū)域教育改革發(fā)展。“十三五”期間,武侯區(qū)以“高標準實現(xiàn)普及、優(yōu)質、開放教育,建成學習型社會,成為全市一流、西部領先、全國知名的教育現(xiàn)代化強區(qū)”為目標,推進實施20個改革創(chuàng)新項目,共計出臺政策、舉措、制度120余項。2019年,武侯區(qū)再次主動作為,成為全國智慧教育八個實驗區(qū)之一,將區(qū)域教育推上人工智能發(fā)展的快車道。

        三、走向善治:完善區(qū)域教育管理體制機制

        賦權學校的本質內涵是遵循教育規(guī)律,尊重學校專業(yè)自主權,轉換政府管理職能,回歸學校自主辦學,全面提升學校素質教育實施能力。通過推行“兩自一包”改革,武侯區(qū)形成了較為完整的具有簡政放權、自主辦學、教育善治等顯著特征的區(qū)域教育管理體制機制。

        1. 行政權力得以重構

        那么,武侯區(qū)政府為何向學校放權?是“真放權”還是“假放權”?何以保證學校辦學自主權有效實施?武侯區(qū)從價值取向、行為重構、資源配置三個方面做出了回答。

        其一,權力的價值取向。武侯區(qū)政府在改革中堅持以“服務學生發(fā)展、教師發(fā)展、學校發(fā)展”為指導思想,自我約束權力擴張,以“主動放權換制度紅利”。首先是追求教育均衡發(fā)展的制度紅利,使人民群眾“有學上”“上好學”的需求得到較好滿足,平等接受教育的機會和權利得到有效保障;其次是追求學校效能的制度紅利,使學校管理能力、教育教學水平和資源配置效益得到明顯提升;最后是追求育人品質的制度紅利,在保證教育教學活動更加專業(yè)化、精細化的同時,引導和激勵學校樹立現(xiàn)代教育觀念,不斷提升全面實施素質教育的品質。

        其二,主體間的行為重構。提升教育品質的關鍵在于擴大和優(yōu)化校長、教師的“行為選擇集”。他們愿意為工作付出多少和怎么工作、怎么學習和學習什么知識技術,主要受到個人能力、偏好、技術和制度等四個因素影響。與原有制度體系下的學?!靶袨檫x擇集”相比,將事權、人權、財權下放給學校之后,學校身份從教育局的附屬部門回歸獨立的辦學主體;在人事、內部管理、資源配置、評價等10余項事務中改變了權力部門與學校之間的“命令-服從”關系和行為模式,學校人財物事信息各項要素的潛能得到深入挖掘,教育局的工作方式、學校的管理方式煥然一新。

        其三,資源的合理配置。高度集中的權力必然帶來高度控制的資源。這是權力異化、腐敗的根源,也是政校之間不平等關系的根源。校長為了獲得充足的辦學資源,就存在著與政府人員建立尋租關系的更大可能性。為此,武侯區(qū)政府向學校下放了“真權力”,即人權、財權,以及行使權力所必要的知識、技能、信息等,使權力下放得到資源的有力支撐。

        2. 學校辦學得以自主

        自主辦學的實質是在法定約束條件下,學校自主做出行為選擇和支配辦學資源,最大程度實現(xiàn)育人目標和學校生存發(fā)展目標。武侯區(qū)“兩自一包”管理制度中的“法定約束條件”主要包括兩方面:一方面是依法自主辦學,另一方面是依法民主管理。其具體實踐主要有三個關鍵點:一是校長負責,即校長享有對學校事務的指揮權、管理權和資源支配權;二是民主管理,即學校教職工依法享有知情權、監(jiān)督權、管理參與權,同時校長要充分尊重教師的專業(yè)自主權,激勵教師發(fā)揮專業(yè)能動性;三是社會參與,即把學生和家長在學校運作中的平等參與、質詢問責的權利主動納入制度框架之中,向著促成“學校-家長-社區(qū)”伙伴關系展開制度設計和實踐。

        3. 區(qū)域教育贏得善治

        那么,賦權學校是不是“一放了之”呢?教育治理是不是“一放就靈”呢?武侯區(qū)堅持“放管結合”這一基本實踐理性和行動路向,探索出區(qū)域教育“善治”之道。即一方面優(yōu)化共治,建立“政府-學校-社會”治理結構,把該放的權力放到位,切實激發(fā)學校辦學活力,培育社會(市場)參與治理的能力,真正將政府的雙手解放出來,使其從“劃槳人”變?yōu)椤罢贫嫒恕薄A硪环矫鎻娀?,抓政府“元治理”,明確政府的“首席”角色意識,增強其控制和主導能力,以“兩自一包”為中心深化教育綜合改革。

        武侯區(qū)的探索證明了教育善治的實踐邏輯:教育是社會治理的重要組成,其善治必然需要政府、學校、社會三者各司其職,緊密合作;教育善治的實現(xiàn)依賴于政府自身的“元治理”及其框架下的“共治”。

        (編輯 謝 凡)

        注釋:

        ① 本文系全國教育科學“十三五”規(guī)劃2016年度教育部重點課題“區(qū)域教育賦權學校的制度供給改革研究”(課題編號:DHA160297)的研究成果。

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