梁建華

摘要：民間金融作為一種非正規(guī)金融，在快速發(fā)展的同時也給經(jīng)濟發(fā)展帶來了負面影響。由于民間金融體制的法律制度不夠完善，風險系數(shù)較高，缺乏行業(yè)監(jiān)督等原因，在很大程度上影響了金融市場的穩(wěn)定發(fā)展。本文從浙江省民間金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀入手，引用溫州金融監(jiān)管方面的數(shù)據(jù)，剖析了浙江民間金融混亂的原因，明確其在經(jīng)濟活動中的功能定位，提出從政府、金融機構(gòu)自身和行業(yè)三個角度進行優(yōu)化的對策。

關鍵詞：民間金融;功能定位;監(jiān)管體制;優(yōu)化對策

0引言

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，非公有制經(jīng)濟衍生出的民間金融成為我國經(jīng)濟增長的“加速器”。正規(guī)金融體制的缺失，導致貸款要求高，手續(xù)繁瑣;而民間金融機構(gòu)的出現(xiàn)，為中小企業(yè)解決融資困境提供了新的解決途徑。然而，其存在的問題也逐漸暴露出來。2019年《溫州民間借貸市場報告》中溫州民間借貸規(guī)模由原來800億元上升到1100億元，大數(shù)據(jù)統(tǒng)計增加的300億元資金全部進入民間借貸領域。該調(diào)查另指出，溫州民間金融活躍程度幾乎使89.42%的家庭個人和59.68%的企業(yè)參與其中。但民間金融空前繁盛卻暴露出中國金融供給和民營經(jīng)濟需求之間不匹配，引起了大眾對于完善民間金融監(jiān)管體制的關注和討論。

目前，我國出臺了一些相關法律政策來規(guī)范民間金融，但是沒有形成一套完整的規(guī)范體系。同時又缺少明確的監(jiān)管主體開展監(jiān)管活動，資金的運作方面也沒有合理的約束和風險的控制。溫州可以從完善法律制度人手，給出一個明確的監(jiān)管機構(gòu)，建立市場準入和退出機制，構(gòu)建融資過程中的擔保模式，利用存款保險制度以及信用制度來約束融資活動雙方參與者，最后完善行業(yè)自律監(jiān)管，為浙江省民間金融的發(fā)展環(huán)境提供一個有力的保障。

1 民間金融的功能定位與監(jiān)管體制的概況

1.1 民間金融的功能定位

民間金融具有兩面性，它既為浙江經(jīng)濟的繁榮作出貢獻，解決中小企業(yè)貸款的困擾，使大量社會閑置資金得到有效配置，提高了資金的使用率，同時也給經(jīng)濟社會帶來負面影響。首先由于民間金融不在正規(guī)金融體系之內(nèi)，央行難以掌握資金的規(guī)模、流向、運作等，影響了貨幣政策的制定。其次，人們會因為趨利性將原本計劃存放在正規(guī)金融機構(gòu)的資金轉(zhuǎn)移到民間金融機構(gòu)，對正規(guī)金融機構(gòu)造成了一定的沖擊。再次，民間金融缺乏監(jiān)管，違法犯罪事件不斷。例如，2019年溫州“書畫寶”案，涉案金額25.89億元，被害人達5萬3千多人，嚴重影響了浙江省的經(jīng)濟秩序，給社會帶來了不安定因素。

1.2民間金融監(jiān)管的特征

溫州目前采取“一行三會”的監(jiān)管手段，但是政府監(jiān)管部門權限劃分不清，職責不明確，執(zhí)行不到位。民間金融地方監(jiān)管體系的特征可以總結(jié)為以下幾點：第一，不確定性。民間金融包括民間合會、民間金融經(jīng)紀人、私人錢莊、民間集資等多種融資形式，對其監(jiān)管的重點是根據(jù)各地實際情況決定的。第二，它具有一定的自發(fā)性，從而難以根據(jù)其屬性而進行相應的監(jiān)管。第三，地方監(jiān)管有一定的滯后性。隨著民間金融的不斷發(fā)展壯大，監(jiān)管體系建設卻不到位，監(jiān)管機構(gòu)沒能及時通過設立多種地方的監(jiān)管組織，對民營企業(yè)的融資行為進行監(jiān)管。第四，監(jiān)管機構(gòu)也沒能對多層次的民間融資形式進行一對一的獨立監(jiān)管，其監(jiān)管的針對性不強。第五，P2P平臺、眾籌、理財?shù)然ヂ?lián)網(wǎng)金融在發(fā)揮優(yōu)勢的同時，也讓民間金融監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的難度提高。因此，必須迫切對民間金融監(jiān)管體系進行改進。

2 民間金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

2.1中央集權監(jiān)管體制，地方政府監(jiān)管權力小

我國金融監(jiān)管權力由中央政府掌握，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別履行監(jiān)管職能。而這種垂直性的監(jiān)管體系卻不能適應民間金融的監(jiān)管。其次，雖然在地方建立了地方金融辦公室，但其主要職責為指導金融工作、協(xié)調(diào)和管理服務，缺乏監(jiān)管意識。最后，民間金融多發(fā)生于地方基層，現(xiàn)有的監(jiān)管體系不可能設立如此繁多的基層監(jiān)管機構(gòu)對其活動實施監(jiān)管。

2.2事前監(jiān)管、事中監(jiān)管亟待提上議程

浙江省目前缺乏完整的民間金融監(jiān)管法律法規(guī)，而且我省監(jiān)管部門在出現(xiàn)問題之后采取整頓取締的方法，監(jiān)管措施單一并無法執(zhí)行事前監(jiān)管、事中監(jiān)管。值得一提的是“立人案件”，溫州市中級人民法院收到了立人集團147位債權人遞交的起訴狀，指明泰順縣政府默許集資利息高達4-5分，沒有制止其非法集資行為。

民間金融屬于高利息融資，吸收了大量閑置資金，降低了正規(guī)金融機構(gòu)的存款量及獲利水平。同時，超高的利率容易形成高利貸、非法集資以及非法吸收公眾存款等違法犯罪行為，擾亂社會秩序。據(jù)統(tǒng)計，2016年溫州法院受理97件此類存款案，40件集資詐騙犯罪中涉案金額達到11億元左右，導致數(shù)千集資人損失4億余元。（見圖1）。

3 民間金融監(jiān)管體制存在的缺陷及原因分析

3.1 政府監(jiān)管機制不足

3.1.1金融監(jiān)管體制的法律制度不完善

對民間金融的監(jiān)管必須要以法律法規(guī)為依據(jù)，保障金融監(jiān)管有法可依，有法必依，杜絕主觀隨意性?，F(xiàn)階段浙江省省民間金融監(jiān)管的法律制度仍然存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在：（1）民間金融沒有被金融體系認可，缺乏合法的地位。近幾年民間金融占金融市場很大一部分比例，但一直處于非法的狀態(tài)。我國鼓勵民間金融發(fā)展，但從立法現(xiàn)狀來看，我國目前尚無一部專門、完整的法律法規(guī)對其作相關的規(guī)定。（2）相關法律制度滯后。在我國，法律制度的制定往往是在出現(xiàn)需要之后，民間金融也是如此。往往是在金融市場發(fā)生混亂，產(chǎn)生動蕩之后，才制定出相關的法律制度。（3）不同的法律法規(guī)之間存在不協(xié)調(diào)的狀況，更有甚者互相沖突。（4）對民間借貸與非法集資、非法吸收公眾存款的法律界定不明確。

3.1.2需健全民間金融市場準入“門檻”和退出機制“保護傘”

眾所周知，金融行業(yè)風險極高，市場準入機制和退出機制是民間金融監(jiān)管的“門檻，和“保護傘”。針對市場準入，只有在部分法律法規(guī)和司法解釋中有所提到。對于市場退出，在《破產(chǎn)法》中僅有對有法人的企業(yè)有相關規(guī)定，沒有明確關于民間金融機構(gòu)的破產(chǎn)辦法。在反映金融改革新趨勢的《浙江省溫州民間融資管理條例》中也沒有對具體準入和退出機制做出準確的規(guī)定。

3.1.3民間金融擔保模式不規(guī)范

借貸行為多為口頭約束，沒有有效的擔保機制，即使有，也存在許多不規(guī)范的地方?！稉７ā分幸?guī)定，以車輛、房屋抵押的，必須辦理抵押登記，自登記之日起生效。擔保范圍與擔保形式不確切也是重要的一點。擔保合同中僅注明誰負責承擔擔保責任，有的甚至聲明自己僅是見證人不承擔擔保責任。

3.1.4無明確監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管實施不到位

一直以來，浙江省未將民間金融納入監(jiān)管體制之內(nèi)。民間金融屬于非正規(guī)金融，沒有相關的法律法規(guī)來規(guī)范，也沒有明確的監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責，難以保障其秩序和安全。

國務院出臺的《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務活動取締辦法》中，將民間金融的監(jiān)管職責賦予中國人民銀行。但是銀監(jiān)會成立并頒布了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，監(jiān)督主體又換成了銀監(jiān)會。而且中國人民銀行和銀監(jiān)會對監(jiān)管方針的制定沒有考慮到各個地區(qū)的實際情況，導致許多政策無法真正落實到基層。而民間金融的活動區(qū)域大部分都集中在地市及以下地區(qū)，這就導致大部分的民間金融活動處于無政府狀態(tài)，民間借貸糾紛不斷（見圖2）。

3.2民間金融參與者缺乏自我約束意識

3.2.1民間金融機構(gòu)容易滋生道德風險，更有甚者從事違法行為。民間金融本身存在盲目性而且缺乏監(jiān)管，缺少法律的約束，一些民間金融機構(gòu)非法吸收公眾存款之后卷款逃跑。中國銀監(jiān)會創(chuàng)新監(jiān)管部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止2019年8月，全國范圍可查P2P網(wǎng)貸機構(gòu)共3221家，實際跑路的有158家。

3.2.2不少犯罪分子打著民間金融的幌子，從事非法融資或洗錢等犯罪行為。2017年8月7日，溫州洞頭區(qū)人民法院當庭宣判林英嬌以民間經(jīng)濟互助會名義涉嫌非法吸收公眾存款，涉案金額高達3.8億元，擾亂了金融秩序，其行為已構(gòu)成非法吸收公眾存款罪，溫州大多數(shù)中小企業(yè)采取家族經(jīng)營的傳統(tǒng)經(jīng)營模式，在實際經(jīng)營過程中對現(xiàn)金的管理不嚴格導致現(xiàn)金的閑置或短缺，盲目賒銷產(chǎn)品導致應收款項難以收回等，嚴重影響企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營。并且企業(yè)通常僅根據(jù)自己的需求披露信息，經(jīng)營情況透明度低，導致民間金融機構(gòu)不能準確了解企業(yè)實際經(jīng)營狀況。同時，中小企業(yè)對《破產(chǎn)法》認識不全面，在發(fā)生資不抵債的狀況時，可以走破產(chǎn)程序，申請自我清算和保護，可溫州“跑路潮”卻來勢洶涌。

3.3 行業(yè)監(jiān)督機制不健全

民間金融缺乏行業(yè)監(jiān)督機構(gòu)，行業(yè)自律意識不足。這是由于民間金融活動參與者眾多、分散、隱蔽，操作手法靈活、多樣，難以建立起正規(guī)、完善的行業(yè)自律機構(gòu)，浙江省僅有溫州市成立了民間借貸服務中心。而近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)借貸平臺活躍異常，頻頻爆出的P2P跑路（如圖3）、倒閉演變成金融界的“嗜血蟲”，讓溫州投資者血本無歸，究其原因是民間金融行業(yè)監(jiān)督機制不健全。

4 解決民間金融監(jiān)管體制存在不足的對策

4.1 健全政府監(jiān)督機制

在認識到民間金融對浙江經(jīng)濟的影響后，政府對構(gòu)建監(jiān)管體系的作用就顯得極其關鍵。要適度的干預民間金融，進行必要的監(jiān)管。政府可以通過立法、制定市場準入和退出機制、規(guī)范擔保、明確監(jiān)管主體等手段，完善民間金融監(jiān)管體制，維持金融市場穩(wěn)定發(fā)展。

4.1.1完善法律制度，構(gòu)建全面合理的法律體系

浙江省先后頒布了《浙江省小額貸款公司融資監(jiān)管暫行辦法》《溫州市民間融資管理條例》兩部法律，但并未形成系統(tǒng)。

首先，法律層面上應該給予民間金融合法地位。民間金融日益壯大，應為其構(gòu)建一個合法的活動范圍。其次，借鑒其他省份乃至國家的先進經(jīng)驗。浙江省可以借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗，從而減少問題發(fā)生。再次，修改現(xiàn)有法律中相互沖突的部分。應當根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，對沖突部分進行修改，避免出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象。最后，從法律上給出清晰的合法與非法民間金融之間的界限，使民眾能準確分辨出兩者之間的區(qū)別。

4.1.2制定科學的民間金融市場準入和退出機制

按照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，設立一個城市商業(yè)銀行至少需要1億元人民幣，農(nóng)村商業(yè)銀行需要5000萬元人民幣。因此有必要建立科學的準入機制，降低民間金融準入標準。在組織形式上，允許規(guī)模大發(fā)展好的機構(gòu)優(yōu)先進入正軌金融市場;在資本要求上，考慮到其規(guī)模，要適當降低民間金融的標準;在業(yè)務上，允許民間金融機構(gòu)從最基本的業(yè)務做起;在人才上，應讓具備思想、道德、專業(yè)知識的人才對機構(gòu)進行管理。

民間金融機構(gòu)如若認為自己不能在金融市場上繼續(xù)生存下去，可以根據(jù)自己的意愿向監(jiān)管部門提交退市申請。對于經(jīng)營不善出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難甚至即將倒閉的，監(jiān)管部門應責令其退出市場，同時還要做好破產(chǎn)清算程序，保障存款人合法權益，維持市場穩(wěn)定。

4.1.3 規(guī)范民間金融擔保模式

民間金融包括物權擔保和擔保人擔保兩種擔保模式。針對中小企業(yè)的特點，可以適當放寬對擔保物范圍的限制，將企業(yè)的各種動產(chǎn)不動產(chǎn)列入擔保物的范圍內(nèi)，增加民間金融擔保物的靈活性，并且給資金需求者帶來便利，增加了其融資成功的幾率。在采用物權擔保的過程中，對于抵押擔保應及時做好登記手續(xù)，以保障借貸雙方的合法權益。規(guī)范民間金融的擔保模式，有利于提高借款人的信用等級，增大借款人借款成功的幾率;為債務人的清償債務提供雙重保險，減少民間金融機構(gòu)的損失，降低其經(jīng)營風險;刺激更多中小企業(yè)在融資時選擇民間金融。

4.1.4建立專門的民間金融監(jiān)管機構(gòu)，維持民間金融的秩序

民間金融活動往往發(fā)生在縣市，對地方經(jīng)濟有著重大的影響，地方政府對民間金融活動的監(jiān)管必須具有極高的積極性和主動性。所以浙江省可以將地方政府作為監(jiān)管主體的核心，然后組建其他的相關部門協(xié)助地方政府，形成一個地方監(jiān)管體系。在2014年3月實施的《溫州市民間融資管理條例》中規(guī)定由溫州市以及轄區(qū)內(nèi)縣級人民政府履行本地區(qū)地方金融監(jiān)管職責，其他有關部門按法定職責負責相關工作。

4.2構(gòu)建自我約束機制，提高自我約束意識

民間金融活動中的各個利益相關者都有可能因為趨利性而做出違法犯罪的行為，因此自我約束機制的建立是很有必要的。

4.2.1建立存款保險制度，降低道德風險，減少違法行為

存款保險制度是一種為民間金融機構(gòu)存款危機負責的制度。首先，在民間金融行業(yè)內(nèi)確立一個保險機構(gòu)。各個民間金融機構(gòu)按自己吸收的存款規(guī)模繳納一定比例的保險費，一旦民間金融機構(gòu)出現(xiàn)危機，便利用這一筆保險金來清償債務。

民間金融機構(gòu)規(guī)模小，防范風險能力較弱，容易發(fā)生違法犯罪行為。當民間金融機構(gòu)發(fā)生經(jīng)營風險時，由存款保險機構(gòu)給予相應的資金扶持，保護金融市場穩(wěn)定運作。通過建立存款保險制度，化解民間金融機構(gòu)的風險，降低其產(chǎn)生道德風險的可能，保護存款人的利益。

4.2.2建立信用制度，提高貸款人及時還款的意識，降低風險

在正規(guī)金融機構(gòu)中，中小企業(yè)想要獲得貸款，必須提供其有關信用狀況的證明材料。例如該企業(yè)是否曾經(jīng)向該金融機構(gòu)借過錢，是否按時還款等。浙江省可以建立征信制度，構(gòu)建一個專門的征信機構(gòu)，負責收集個人信息、工資收入水平、借款及還款隋況，以及企業(yè)經(jīng)營狀況、財務狀況、盈利能力以及過往信用記錄。從最初建立溫州信息網(wǎng)到啟動溫州信用信息綜合服務平臺，再到開發(fā)信用子平臺，溫州正逐步探索建立“信用+獎懲”構(gòu)筑新型監(jiān)管體系。打造彰顯溫州特色的跨區(qū)域聯(lián)合獎懲“黑名單”和“紅名單”制度體系。

4.3完善行業(yè)監(jiān)督機制

民間金融行業(yè)自律是指通過構(gòu)建一個民間金融行業(yè)協(xié)會，在協(xié)會中的各個會員自覺遵守相關的行業(yè)自律公約，并接受協(xié)會的監(jiān)督。2017年溫州市地方金融管理局成立，應運而生的“溫州指數(shù)”綜合利率成為民間借貸利率評價指標。2019年12月溫州民間融資綜合利率由上月的15.33%下降至14.88%，環(huán)比下降0.45%，而當月交易筆數(shù)和金額環(huán)比分別上升8.42和18.93個百分點，這些利好的數(shù)據(jù)是溫州地方金融監(jiān)管局產(chǎn)生的正效應。

在積極建設地方政府監(jiān)管的同時，也要推進行業(yè)自律監(jiān)管，形成一個以地方政府、行業(yè)自律監(jiān)管的多層次監(jiān)管體系，以加強機構(gòu)之間相互監(jiān)管，保障民間金融行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。目前浙江省在溫州市建立了民間借貸服務中心，也應積極在全省各市建立相關民間金融行業(yè)協(xié)會，構(gòu)建行業(yè)監(jiān)督機制。

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