馬宜萍，敖勝元

（1.宜春市公路管理局，江西 宜春 336000；2.江西大廈建設(shè)有限公司，江西 宜春 336000）

黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，2018 年9 月中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號(hào)），再次強(qiáng)調(diào)“用3 ～5 年時(shí)間基本建設(shè)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)預(yù)算資金使用效果的高度重視，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算的績(jī)效管理一體，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。

一、公路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的概念

預(yù)算績(jī)效是指預(yù)算資金所到達(dá)的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績(jī)效管理是指根據(jù)績(jī)效理念，由制定明確的公共支出績(jī)效目標(biāo)，建立規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，并把評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制緊密結(jié)合起來(lái)等環(huán)節(jié)組成的不斷循環(huán)的綜合過程。預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。

公路建設(shè)項(xiàng)目具有投資大、建設(shè)期長(zhǎng)、社會(huì)效益顯著等特點(diǎn)，其建設(shè)資金來(lái)源中各級(jí)財(cái)政交通專項(xiàng)資金占有較大比重，推進(jìn)公路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)貫徹落實(shí)《預(yù)算法》，推進(jìn)交通運(yùn)輸行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新行業(yè)財(cái)務(wù)管理方式，保障交通專項(xiàng)資金合理有效使用具有重要意義。預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。相比傳統(tǒng)管理模式下重視工作完成數(shù)量和質(zhì)量，它更加強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出績(jī)效目標(biāo)與所配備資源、資金的配比性，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。

二、公路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題

（一）績(jī)效自評(píng)流于形式，質(zhì)量不高。

績(jī)效評(píng)價(jià)的主體一般有三個(gè)層次：預(yù)算具體執(zhí)行單位即公路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算單位要對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，提交項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)報(bào)告；中介機(jī)構(gòu)受財(cái)政部門委托，依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案確定內(nèi)容，完成全部調(diào)研及實(shí)施內(nèi)容，按時(shí)提交績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，績(jī)效評(píng)價(jià)專家對(duì)報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，并出具評(píng)審意見；財(cái)政部門對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行審核，提出進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算支出績(jī)效的意見和建議。但由于公路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算單位對(duì)績(jī)效管理的重視程度不高，績(jī)效自評(píng)認(rèn)為僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，業(yè)務(wù)處室及項(xiàng)目實(shí)施主體參與少，內(nèi)部各部門間溝通不暢，僅僅停留在是否按計(jì)劃完成任務(wù)的層面上，對(duì)項(xiàng)目的綜合管理、資金效益、社會(huì)效益等沒有綜合考量，績(jī)效自評(píng)流于形式，質(zhì)量不高。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置有待完善

公路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)有實(shí)施過程評(píng)價(jià)和完成結(jié)果評(píng)價(jià)，但在實(shí)踐工作中，往往用完成結(jié)果的指標(biāo)來(lái)衡量在建項(xiàng)目，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不理想，未考慮公路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、階段性目標(biāo)、公益性等因素。同時(shí)對(duì)完工項(xiàng)目的項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)置簡(jiǎn)單，僅設(shè)定公路建設(shè)里程、工程質(zhì)量合格率、預(yù)算執(zhí)行比例等共性的指標(biāo)，未考慮單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的路基、路面、橋涵、附屬工程等質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（三）評(píng)價(jià)方法單一

目前對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)多采用比較法和成本效益法，通過與公路建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)時(shí)的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行比較，以及一定時(shí)期內(nèi)的支出與效益進(jìn)行對(duì)比分析，以評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。但由于普通公路建設(shè)項(xiàng)目大多為公益性項(xiàng)目，涉及的領(lǐng)域龐雜，產(chǎn)生的社會(huì)效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，單純用比較法不能綜合反映公路建設(shè)項(xiàng)目的投資效益。

三、完善公路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的幾點(diǎn)思考

預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的核心。實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)要編制績(jī)效評(píng)價(jià)方案，擬定評(píng)價(jià)計(jì)劃，選擇評(píng)價(jià)工具，確定評(píng)價(jià)方法，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（一）合理編制績(jī)效評(píng)價(jià)方案

評(píng)價(jià)方案的主要內(nèi)容有評(píng)價(jià)的背景、評(píng)價(jià)的目的、項(xiàng)目的基礎(chǔ)信息，評(píng)價(jià)的依據(jù)、績(jī)效評(píng)價(jià)框架（關(guān)鍵問題、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)）、任務(wù)分解、工作時(shí)間安排及有關(guān)工作要求等。方案設(shè)計(jì)后，要經(jīng)評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)的所有成員討論或組織專家研究論證，根據(jù)專家的意見和建議，修改、完善評(píng)價(jià)方案。在這過程中還必須與被評(píng)價(jià)單位充分溝通，了解普通公路建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、可研、進(jìn)展、工程管理等情況，并收集項(xiàng)目立項(xiàng)、可研、初設(shè)等前期報(bào)建資料和項(xiàng)目招投標(biāo)、工程建設(shè)質(zhì)量控制、財(cái)務(wù)收支、竣工決算等建設(shè)期資料。這些資料既是評(píng)價(jià)的依據(jù)，又與績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置緊密相關(guān)。

（二）準(zhǔn)確把握公路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容

公路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，是指相關(guān)單位根據(jù)批復(fù)的建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)項(xiàng)目的投入、過程、產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)?；緝?nèi)容包括：

1.績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定與審核情況。公路建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)時(shí)應(yīng)同時(shí)上報(bào)績(jī)效目標(biāo)，包括建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量、投資額、完工時(shí)間及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等方面，并且盡量是定量表述，不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應(yīng)具有可衡量性。在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)對(duì)上述績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容的完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性進(jìn)行審核。

2.資金投入和使用情況。公路建設(shè)項(xiàng)目資金是否按照項(xiàng)目預(yù)算資金執(zhí)行，項(xiàng)目建設(shè)資金的來(lái)源，資金到位率，是否存在挪用或擠占建設(shè)資金等。

3.為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)制定的制度、采取的措施等。公路建設(shè)項(xiàng)目的制度建設(shè)，質(zhì)量控制體系，監(jiān)理簽證及合同計(jì)量等措施實(shí)施情況。

4.績(jī)效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題及處理情況。在公路建設(shè)項(xiàng)目過程中，財(cái)政部門和建設(shè)單位要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行跟蹤監(jiān)控，定期采集績(jī)效運(yùn)行信息并匯總分析，糾偏揚(yáng)長(zhǎng)，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

5.績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果等。評(píng)價(jià)公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程或完成后是否達(dá)到設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境 、生態(tài)效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

（三）細(xì)化公路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)

績(jī)效評(píng)價(jià)的“績(jī)”是指預(yù)算資金形成的公共產(chǎn)品或服務(wù)，在數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效和成本方面真實(shí)反映；績(jī)效評(píng)價(jià)的“效”是指由于形成產(chǎn)品和服務(wù)而帶來(lái)的效益或影響，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益和公眾滿意度，因此要根據(jù)公路建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)容細(xì)化分解投入、過程、產(chǎn)出和效果這4 個(gè)一級(jí)指標(biāo)，從不同的維度反映資金使用效果。

（四）綜合運(yùn)用各種評(píng)價(jià)方法

與其他財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不同，公路建設(shè)項(xiàng)目政策性強(qiáng)、資金量大，影響因素多，社會(huì)效益顯著，因此對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，必須根據(jù)不同的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，綜合運(yùn)用成本效益、關(guān)鍵因素、標(biāo)桿比較等定量分析方法，充分聽取公眾評(píng)判和經(jīng)濟(jì)、會(huì)計(jì)、法律等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖姷榷ㄐ栽u(píng)價(jià)方法，公允地評(píng)價(jià)公路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。

四、構(gòu)建公路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)的重要載體，是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，因此合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)至關(guān)重要。結(jié)合普通公路建設(shè)項(xiàng)目，將公路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)分為共性和個(gè)性兩類指標(biāo)。共性指標(biāo)主要包括配套資金落實(shí)情況、預(yù)算執(zhí)行情況等財(cái)務(wù)指標(biāo)及項(xiàng)目立項(xiàng)決策、項(xiàng)目實(shí)施效果等指標(biāo)。個(gè)性指標(biāo)是針對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目或者特定建設(shè)功能的公路建設(shè)工程的特點(diǎn)設(shè)定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，如：路基實(shí)測(cè)項(xiàng)目合格率、路面實(shí)測(cè)項(xiàng)目合格率、公路運(yùn)營(yíng)收益率、人均可支配收入增長(zhǎng)、沿線城鎮(zhèn)GDP貢獻(xiàn)率、出行時(shí)間節(jié)約率、交通安全事故降低率等。本文根據(jù)投入、過程、產(chǎn)出和效果這4 個(gè)一級(jí)指標(biāo)，將每個(gè)一級(jí)指標(biāo)又細(xì)分出各自的分級(jí)指標(biāo)，形成13 個(gè)二級(jí)指標(biāo)，通過各個(gè)指標(biāo)之間的相關(guān)性分析，擬定出37個(gè)三級(jí)指標(biāo)，指標(biāo)體系如表1所示。

表1 公路建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

續(xù)表

續(xù)表

在這些指標(biāo)的運(yùn)用時(shí)，可以根據(jù)公路建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重設(shè)置，體現(xiàn)該指標(biāo)在整體評(píng)價(jià)中的相對(duì)重要程度，達(dá)到對(duì)項(xiàng)目的公正、全面的評(píng)價(jià)，促進(jìn)預(yù)算單位不斷完善管理制度，改進(jìn)管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強(qiáng)支出責(zé)任。財(cái)政部門根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，優(yōu)化資源配置，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。