馬宜萍,敖勝元
(1.宜春市公路管理局,江西 宜春 336000;2.江西大廈建設(shè)有限公司,江西 宜春 336000)
黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實施績效管理”,2018 年9 月中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34 號),再次強(qiáng)調(diào)“用3 ~5 年時間基本建設(shè)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”,體現(xiàn)了國家對預(yù)算資金使用效果的高度重視,努力實現(xiàn)預(yù)算的績效管理一體,著力提高財政資源配置效率和使用效益,改變預(yù)算資金分配的固化格局,提高預(yù)算管理水平和政策實施效果。
預(yù)算績效是指預(yù)算資金所到達(dá)的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是指根據(jù)績效理念,由制定明確的公共支出績效目標(biāo),建立規(guī)范的績效評價指標(biāo)體系,對績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度進(jìn)行評價,并把評價結(jié)果與預(yù)算編制緊密結(jié)合起來等環(huán)節(jié)組成的不斷循環(huán)的綜合過程。預(yù)算績效管理是一個由績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋與應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。
公路建設(shè)項目具有投資大、建設(shè)期長、社會效益顯著等特點,其建設(shè)資金來源中各級財政交通專項資金占有較大比重,推進(jìn)公路建設(shè)項目績效評價,對貫徹落實《預(yù)算法》,推進(jìn)交通運輸行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,創(chuàng)新行業(yè)財務(wù)管理方式,保障交通專項資金合理有效使用具有重要意義。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分,是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。相比傳統(tǒng)管理模式下重視工作完成數(shù)量和質(zhì)量,它更加強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率,強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出績效目標(biāo)與所配備資源、資金的配比性,要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果,要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量,花盡量少的資金、辦盡量多的實事,向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),使政府行為更加務(wù)實、高效。
績效評價的主體一般有三個層次:預(yù)算具體執(zhí)行單位即公路建設(shè)項目預(yù)算單位要對項目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自我評價,提交項目績效自評報告;中介機(jī)構(gòu)受財政部門委托,依據(jù)績效評價工作方案確定內(nèi)容,完成全部調(diào)研及實施內(nèi)容,按時提交績效評價報告,績效評價專家對報告進(jìn)行評審,并出具評審意見;財政部門對績效評價報告進(jìn)行審核,提出進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算支出績效的意見和建議。但由于公路建設(shè)項目預(yù)算單位對績效管理的重視程度不高,績效自評認(rèn)為僅僅是財務(wù)部門的工作,業(yè)務(wù)處室及項目實施主體參與少,內(nèi)部各部門間溝通不暢,僅僅停留在是否按計劃完成任務(wù)的層面上,對項目的綜合管理、資金效益、社會效益等沒有綜合考量,績效自評流于形式,質(zhì)量不高。
公路建設(shè)項目績效評價有實施過程評價和完成結(jié)果評價,但在實踐工作中,往往用完成結(jié)果的指標(biāo)來衡量在建項目,導(dǎo)致評價結(jié)果不理想,未考慮公路建設(shè)項目建設(shè)周期長、階段性目標(biāo)、公益性等因素。同時對完工項目的項目產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)置簡單,僅設(shè)定公路建設(shè)里程、工程質(zhì)量合格率、預(yù)算執(zhí)行比例等共性的指標(biāo),未考慮單個建設(shè)項目的路基、路面、橋涵、附屬工程等質(zhì)量評價指標(biāo)。
目前對公路建設(shè)項目的績效評價多采用比較法和成本效益法,通過與公路建設(shè)項目申報時的績效目標(biāo)進(jìn)行比較,以及一定時期內(nèi)的支出與效益進(jìn)行對比分析,以評價績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。但由于普通公路建設(shè)項目大多為公益性項目,涉及的領(lǐng)域龐雜,產(chǎn)生的社會效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益,單純用比較法不能綜合反映公路建設(shè)項目的投資效益。
預(yù)算支出績效評價是預(yù)算績效管理的核心。實施績效評價要編制績效評價方案,擬定評價計劃,選擇評價工具,確定評價方法,設(shè)計評價指標(biāo)。
評價方案的主要內(nèi)容有評價的背景、評價的目的、項目的基礎(chǔ)信息,評價的依據(jù)、績效評價框架(關(guān)鍵問題、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn))、任務(wù)分解、工作時間安排及有關(guān)工作要求等。方案設(shè)計后,要經(jīng)評價組織機(jī)構(gòu)的所有成員討論或組織專家研究論證,根據(jù)專家的意見和建議,修改、完善評價方案。在這過程中還必須與被評價單位充分溝通,了解普通公路建設(shè)項目的立項、可研、進(jìn)展、工程管理等情況,并收集項目立項、可研、初設(shè)等前期報建資料和項目招投標(biāo)、工程建設(shè)質(zhì)量控制、財務(wù)收支、竣工決算等建設(shè)期資料。這些資料既是評價的依據(jù),又與績效評價指標(biāo)的設(shè)置緊密相關(guān)。
公路建設(shè)項目績效評價,是指相關(guān)單位根據(jù)批復(fù)的建設(shè)項目績效目標(biāo),運用科學(xué)合理的評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法,對項目的投入、過程、產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評價?;緝?nèi)容包括:
1.績效目標(biāo)的設(shè)定與審核情況。公路建設(shè)項目申報時應(yīng)同時上報績效目標(biāo),包括建設(shè)項目數(shù)量、質(zhì)量、投資額、完工時間及經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等方面,并且盡量是定量表述,不能以量化形式表述的,可采用定性表述,但應(yīng)具有可衡量性。在進(jìn)行績效評價時應(yīng)對上述績效目標(biāo)內(nèi)容的完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性進(jìn)行審核。
2.資金投入和使用情況。公路建設(shè)項目資金是否按照項目預(yù)算資金執(zhí)行,項目建設(shè)資金的來源,資金到位率,是否存在挪用或擠占建設(shè)資金等。
3.為實現(xiàn)績效目標(biāo)制定的制度、采取的措施等。公路建設(shè)項目的制度建設(shè),質(zhì)量控制體系,監(jiān)理簽證及合同計量等措施實施情況。
4.績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題及處理情況。在公路建設(shè)項目過程中,財政部門和建設(shè)單位要對項目運行跟蹤監(jiān)控,定期采集績效運行信息并匯總分析,糾偏揚長,促進(jìn)績效目標(biāo)的順利實現(xiàn)。
5.績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及效果等。評價公路建設(shè)項目實施過程或完成后是否達(dá)到設(shè)定的績效目標(biāo),所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境 、生態(tài)效益進(jìn)行綜合評價。
績效評價的“績”是指預(yù)算資金形成的公共產(chǎn)品或服務(wù),在數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本方面真實反映;績效評價的“效”是指由于形成產(chǎn)品和服務(wù)而帶來的效益或影響,經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益和公眾滿意度,因此要根據(jù)公路建設(shè)項目的內(nèi)容細(xì)化分解投入、過程、產(chǎn)出和效果這4 個一級指標(biāo),從不同的維度反映資金使用效果。
與其他財政支出預(yù)算績效評價不同,公路建設(shè)項目政策性強(qiáng)、資金量大,影響因素多,社會效益顯著,因此對公路建設(shè)項目績效評價時,必須根據(jù)不同的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),綜合運用成本效益、關(guān)鍵因素、標(biāo)桿比較等定量分析方法,充分聽取公眾評判和經(jīng)濟(jì)、會計、法律等相關(guān)領(lǐng)域?qū)<乙庖姷榷ㄐ栽u價方法,公允地評價公路建設(shè)項目績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況。
績效評價指標(biāo)是績效評價的重要載體,是衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的考核工具,因此合理的評價指標(biāo)對整個項目的績效評價至關(guān)重要。結(jié)合普通公路建設(shè)項目,將公路建設(shè)項目績效評價分為共性和個性兩類指標(biāo)。共性指標(biāo)主要包括配套資金落實情況、預(yù)算執(zhí)行情況等財務(wù)指標(biāo)及項目立項決策、項目實施效果等指標(biāo)。個性指標(biāo)是針對公路建設(shè)項目或者特定建設(shè)功能的公路建設(shè)工程的特點設(shè)定的績效評價指標(biāo),如:路基實測項目合格率、路面實測項目合格率、公路運營收益率、人均可支配收入增長、沿線城鎮(zhèn)GDP貢獻(xiàn)率、出行時間節(jié)約率、交通安全事故降低率等。本文根據(jù)投入、過程、產(chǎn)出和效果這4 個一級指標(biāo),將每個一級指標(biāo)又細(xì)分出各自的分級指標(biāo),形成13 個二級指標(biāo),通過各個指標(biāo)之間的相關(guān)性分析,擬定出37個三級指標(biāo),指標(biāo)體系如表1所示。
表1 公路建設(shè)項目績效評價指標(biāo)體系
續(xù)表
續(xù)表
在這些指標(biāo)的運用時,可以根據(jù)公路建設(shè)項目的性質(zhì),對指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重設(shè)置,體現(xiàn)該指標(biāo)在整體評價中的相對重要程度,達(dá)到對項目的公正、全面的評價,促進(jìn)預(yù)算單位不斷完善管理制度,改進(jìn)管理措施,提高管理水平,降低支出成本,增強(qiáng)支出責(zé)任。財政部門根據(jù)績效評價結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù),優(yōu)化資源配置,向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。