摘要：生活垃圾處理是當(dāng)前環(huán)境治理中的焦點(diǎn)問(wèn)題，建立垃圾分類(lèi)管理的長(zhǎng)效機(jī)制將有力推進(jìn)垃圾分類(lèi)的實(shí)施。通過(guò)精細(xì)化立法建構(gòu)多元協(xié)同、共同參與的垃圾分類(lèi)治理體系，需要在黨政主導(dǎo)下實(shí)行垃圾分類(lèi)的部門(mén)分工與協(xié)調(diào)合作，在政企互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)市場(chǎng)化與專(zhuān)業(yè)化，并增進(jìn)社會(huì)參與垃圾分類(lèi)的廣泛性與積極性。

關(guān)鍵詞：垃圾分類(lèi);環(huán)境治理;多元共治

Abstract：The waste classification and treatment is the focus of current environmental governance.Establishing a long-term mechanism for waste classification management will effectively promote the implementation of waste classification. To build the multiple co-governance in waste classification and governance system through refined legislation， it is necessary to implement the division and coordination of waste governance departments under the leadership of the CPC and government， to achieve marketization and specialization of waste classification in the interaction between government and enterprises， and to increase social participation in waste classification.

Key words：Waste classification;Environment governance;Multiple co-governance

黨的十九大報(bào)告明確指出構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。生活垃圾處理是環(huán)境治理中的焦點(diǎn)問(wèn)題，是提升環(huán)境治理能力和改善人居生活環(huán)境的重要問(wèn)題。做好生活垃圾分類(lèi)是垃圾無(wú)害化、減量化、資源化管理的關(guān)鍵。習(xí)近平總書(shū)記指出，推行垃圾分類(lèi)，關(guān)鍵是要加強(qiáng)科學(xué)管理，形成長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)習(xí)慣養(yǎng)成。呼和浩特市作為國(guó)家確定的首批 46 個(gè)垃圾分類(lèi)試點(diǎn)城市之一，2018 年印發(fā)了《呼和浩特市生活垃圾分類(lèi)收運(yùn)處理工作實(shí)施方案（試行）》和《呼和浩特市生活垃圾分類(lèi)制度工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)管理工作;2019 年啟動(dòng)制定了政府規(guī)章《呼和浩特市生活垃圾分類(lèi)管理辦法》。呼和浩特市通過(guò)立法建立了垃圾分類(lèi)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)分工、操作流程等給予法制保障，將有力推進(jìn)垃圾分類(lèi)的實(shí)施，為內(nèi)蒙古各地在垃圾分類(lèi)立法方面做出了有益探索。在垃圾分類(lèi)的實(shí)踐和后續(xù)立法中，應(yīng)通過(guò)精細(xì)化立法來(lái)建構(gòu)多元協(xié)同、共同參與的垃圾分類(lèi)治理體系。

1 黨政主導(dǎo)下垃圾分類(lèi)的部門(mén)分工與協(xié)調(diào)合作

垃圾分類(lèi)不僅僅是垃圾處理的技術(shù)性問(wèn)題，而且是多元化的社會(huì)治理問(wèn)題，體現(xiàn)出社會(huì)治理體系和治理能力的基本要求。呼和浩特市生活垃圾分類(lèi)的行政管理主體涉及市容環(huán)境衛(wèi)生、城市管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源、教育、機(jī)關(guān)事務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)督、發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、商務(wù)、交通及公安等多個(gè)管理部門(mén)。其中，市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門(mén)是生活垃圾分類(lèi)的主管部門(mén)，其他部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)同開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作。在立法中明確劃分各部門(mén)的職責(zé)分工固然重要，但垃圾分類(lèi)處理過(guò)程中也難免存在職權(quán)交叉或權(quán)責(zé)不明的事務(wù)，更需要建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)此，可以借鑒上海、廣州等地的做法，在立法中規(guī)定管理聯(lián)席會(huì)議制度或者是管理工作綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)政府各部門(mén)的生活垃圾分類(lèi)管理權(quán)責(zé)進(jìn)行分配和協(xié)調(diào)。例如，《廣州市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定：市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生活垃圾源頭減量和分類(lèi)工作，建立生活垃圾分類(lèi)管理聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)解決生活垃圾分類(lèi)管理工作中的重大事項(xiàng)。這種機(jī)制有利于厘清各部門(mén)之間的模糊權(quán)責(zé)，促進(jìn)管理部門(mén)之間的分工與合作，為提高生活垃圾分類(lèi)管理工作效率奠定基礎(chǔ)。

政府不僅是垃圾管理的主導(dǎo)者，同時(shí)也應(yīng)是垃圾分類(lèi)的踐行者。《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》第二十一條第一款明確規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)的垃圾減量義務(wù)，即黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)帶頭使用有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施，提高再生紙的使用比例，減少使用一次性辦公用品，內(nèi)部辦公場(chǎng)所不得使用一次性杯具。該條第三款則是鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體節(jié)約使用和重復(fù)利用辦公用品，減少使用一次性杯具。從上海市的立法中可以看出，對(duì)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位做出的是義務(wù)性規(guī)定，而對(duì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體做出的是倡導(dǎo)性規(guī)定。對(duì)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的義務(wù)做出更高的要求，體現(xiàn)了黨和政府對(duì)生活垃圾分類(lèi)的重視和支持，進(jìn)而引領(lǐng)垃圾分類(lèi)的新時(shí)尚，帶動(dòng)全社會(huì)養(yǎng)成垃圾分類(lèi)的習(xí)慣。

2 政企互動(dòng)中的垃圾分類(lèi)市場(chǎng)化與專(zhuān)業(yè)化

呼和浩特市生活垃圾分類(lèi)立法中鼓勵(lì)政府主導(dǎo)與社會(huì)資本相結(jié)合，采取市場(chǎng)化方式運(yùn)作垃圾分類(lèi)，這既可以借助政府的管理主導(dǎo)生活垃圾分類(lèi)工作，又能利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)選擇企業(yè)承包相關(guān)業(yè)務(wù)，讓專(zhuān)業(yè)人做專(zhuān)業(yè)事，提高垃圾分類(lèi)的工作效率。以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)效益，吸引企業(yè)投身垃圾處理產(chǎn)業(yè)是垃圾分類(lèi)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。垃圾分類(lèi)的政企合作給呼和浩特市固廢處理環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了有利機(jī)遇，社會(huì)資本的引入更有利于減輕政府在垃圾分類(lèi)管理中人力、物力、財(cái)力的負(fù)擔(dān)。從政企合作環(huán)節(jié)而言，社會(huì)資本可以參與生活垃圾的分類(lèi)投放、收集、運(yùn)輸、處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。就政企合作方式來(lái)說(shuō)，可以采取資本合作、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等方式開(kāi)展垃圾分類(lèi)的政企合作。

在立法推行垃圾分類(lèi)的起步階段，部分地區(qū)垃圾分類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施還比較薄弱，公眾垃圾分類(lèi)認(rèn)識(shí)不到位，若僅依靠居民個(gè)人意愿進(jìn)行垃圾分類(lèi)，可能面臨垃圾分類(lèi)不夠精細(xì)準(zhǔn)確的問(wèn)題。對(duì)此，可以集中社區(qū)、物業(yè)、公民的多方力量，提升垃圾分類(lèi)的專(zhuān)業(yè)化水平。例如，《廣州市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例》中規(guī)定了物業(yè)服務(wù)合同應(yīng)當(dāng)包括生活垃圾分類(lèi)投放的要求、模式以及投放結(jié)果不符合分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)責(zé)任等內(nèi)容。要求物業(yè)服務(wù)方積極履行對(duì)被服務(wù)方的垃圾分類(lèi)投放和收集的工作，不僅有利于促進(jìn)垃圾分類(lèi)投放和收集工作的完成，為最終的垃圾處置做好準(zhǔn)備，也有利于人們形成垃圾分類(lèi)的意識(shí)并付出行動(dòng)。

針對(duì)各種小區(qū)管理類(lèi)型差異化問(wèn)題，小區(qū)垃圾分類(lèi)的具體工作模式，可以借鑒浙江省杭州市的精細(xì)化和多元化管理經(jīng)驗(yàn)。杭州市將垃圾分類(lèi)工作分為“自治型”“委托型”“派遣型”三種類(lèi)型。“自治型”小區(qū)是針對(duì)沒(méi)有設(shè)立物業(yè)服務(wù)的情形，直接由業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)小區(qū)的垃圾分類(lèi)工作，通過(guò)業(yè)委會(huì)成員的協(xié)商自治完成垃圾分類(lèi)的投放和收集?！拔行汀毙^(qū)是針對(duì)設(shè)有物業(yè)服務(wù)的情形，直接委托物業(yè)公司負(fù)責(zé)小區(qū)垃圾分類(lèi)的日常處理和監(jiān)管工作?！芭汕残汀毙^(qū)是針對(duì)既沒(méi)有物業(yè)服務(wù)也沒(méi)有業(yè)委會(huì)管理的情形，則由街道和社區(qū)派駐專(zhuān)人指導(dǎo)督促垃圾分類(lèi)。[1]其中的亮點(diǎn)是通過(guò)政企互動(dòng)、多方結(jié)合開(kāi)展日常垃圾分類(lèi)監(jiān)管工作，由街道社區(qū)指派專(zhuān)管員，物業(yè)公司安排管理員，再聘用一名指導(dǎo)員，形成“三員一體”共同負(fù)責(zé)小區(qū)垃圾分類(lèi)的管理、指導(dǎo)、監(jiān)督和宣傳工作，構(gòu)建起街道社區(qū)和物業(yè)業(yè)主之間的溝通橋梁，使管理信息交流、指導(dǎo)意見(jiàn)傳遞更為順暢、更加高效。

3 社會(huì)參與垃圾分類(lèi)的廣泛性與積極性

生活垃圾分類(lèi)是需要多元共治的社會(huì)治理問(wèn)題，政府擔(dān)當(dāng)謀篇布局的主導(dǎo)作用，企業(yè)承擔(dān)專(zhuān)業(yè)運(yùn)作的主體作用，而社會(huì)公眾則起到廣泛參與的基石作用，其參與程度直接影響到垃圾分類(lèi)的實(shí)施效果。因此，在生活垃圾分類(lèi)立法中應(yīng)當(dāng)充分保障社會(huì)公眾參與垃圾分類(lèi)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！渡虾Ｊ猩罾芾?xiàng)l例》是重視社會(huì)參與垃圾分類(lèi)的典范，專(zhuān)設(shè)一章對(duì)社會(huì)各界共同參與垃圾分類(lèi)進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。《廣州市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例》雖沒(méi)有專(zhuān)章規(guī)定垃圾分類(lèi)的社會(huì)參與，但是立法中也有促進(jìn)公眾參與積極性的制度值得借鑒。

3.1 完善管理責(zé)任人制度

在垃圾分類(lèi)鏈條上的各環(huán)節(jié)主體都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，除了政府機(jī)關(guān)承擔(dān)的管理責(zé)任外，還有生產(chǎn)企業(yè)的垃圾減量化責(zé)任、個(gè)人和單位的分類(lèi)投放責(zé)任、垃圾處理企業(yè)的末端責(zé)任等。為更好地落實(shí)責(zé)任人的責(zé)任，廣州立法中不僅全面規(guī)范了各類(lèi)責(zé)任人的義務(wù)，也明確了各類(lèi)責(zé)任人違反義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的情形。管理責(zé)任人的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，不能只承擔(dān)法律義務(wù)和法律責(zé)任，立法也可以賦予責(zé)任人一定的管理能動(dòng)性和獎(jiǎng)勵(lì)，有利于激發(fā)責(zé)任人的責(zé)任心。例如上海市立法中規(guī)定責(zé)任人有權(quán)利細(xì)化設(shè)置收集容器;有權(quán)利對(duì)投放行為進(jìn)行指導(dǎo)，他人應(yīng)當(dāng)配合責(zé)任人履職。廣州市立法中則要求政府制定具體辦法對(duì)成績(jī)突出的單位、個(gè)人和生活垃圾分類(lèi)管理責(zé)任人給予獎(jiǎng)勵(lì)。

3.2 健全社會(huì)監(jiān)督制度

呼和浩特市立法中關(guān)于垃圾分類(lèi)的監(jiān)督制度是以政府監(jiān)督為主，以輿論監(jiān)督為輔。在此基礎(chǔ)上，還可以進(jìn)一步健全社會(huì)監(jiān)督，設(shè)立生活垃圾分類(lèi)社會(huì)監(jiān)督員制度。例如上海市和廣州市的立法中都規(guī)定了由行政機(jī)關(guān)向社會(huì)公開(kāi)選聘社會(huì)監(jiān)督員，參與生活垃圾全過(guò)程管理的監(jiān)督工作。上海市立法只是原則性規(guī)定了社會(huì)監(jiān)督員制度，而相比之下，廣州市的社會(huì)監(jiān)督員制度規(guī)定更為全面。其不僅明文規(guī)定了社會(huì)監(jiān)督員的選聘方式、組成人員，還規(guī)定了社會(huì)監(jiān)督員的權(quán)力與職責(zé)。這不僅有利于社會(huì)監(jiān)督力量的壯大和社會(huì)監(jiān)督的有序進(jìn)行，也有利于提高垃圾分類(lèi)投放、收集、運(yùn)輸和處置的工作質(zhì)量和效率。

3.3 促進(jìn)垃圾分類(lèi)的信用體系建設(shè)

社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)是將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的內(nèi)在要求，將違反垃圾分類(lèi)管理行為納入信用體系，是對(duì)公民法人誠(chéng)信守法程度的考核與督促。呼和浩特市立法中規(guī)定將個(gè)人、單位遵守垃圾分類(lèi)條例的情況納入進(jìn)信用體系，以便提醒個(gè)人、單位應(yīng)當(dāng)對(duì)垃圾分類(lèi)予以重視，并督促其履行垃圾分類(lèi)的義務(wù)。這是符合社會(huì)信用管理趨勢(shì)的做法，但需注重公民信用懲戒的合法性與合理性。

一方面，從立法合法性角度而言，失信懲戒機(jī)制關(guān)系到對(duì)公民權(quán)利的限制，在地方政府規(guī)章中對(duì)其加以規(guī)定，必須要有相關(guān)上位法依據(jù)。因?yàn)椤读⒎ǚā返诎耸l規(guī)定，沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。比如，上海市已經(jīng)先出臺(tái)了《上海市信用管理?xiàng)l例》，因此其垃圾分類(lèi)立法中對(duì)失信主體采取懲戒措施是有法可依的。但廣州市在頒布垃圾分類(lèi)立法之前，廣東省和廣州市均沒(méi)有出臺(tái)社會(huì)信用立法，因此其對(duì)垃圾分類(lèi)信用制度的規(guī)定較為保守。

另一方面，從立法精細(xì)化角度而言，要發(fā)揮信用體系的社會(huì)治理功能，需要有完備的社會(huì)信用法律體系提供保障。信用體系的法制化構(gòu)建涉及到信用主體的知情權(quán)、異議權(quán)、恢復(fù)權(quán)、遺忘權(quán)等權(quán)益，以及守信獎(jiǎng)勵(lì)和失信懲戒制度等等體系化內(nèi)容。[2]因此，在地方社會(huì)信用立法尚未完善之前，應(yīng)當(dāng)審慎規(guī)定納入信用體系懲戒的信用主體范圍和行為類(lèi)型。

參考文獻(xiàn)

[1]葛曉巍，胡鼎昆，肖偉英.杭州生活垃圾分類(lèi)的實(shí)施現(xiàn)狀及改進(jìn)措施[J].浙江科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（02）：96-101.

[2]羅培新.遏制公權(quán)與保護(hù)私益：社會(huì)信用立法論略[J].政法論壇，2018，36（06）：170-180.

收稿日期：2020-05-07

基金項(xiàng)目：本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目“精準(zhǔn)立法：提升設(shè)區(qū)市環(huán)境立法質(zhì)量的技術(shù)路徑研究”[項(xiàng)目號(hào) GD17XFX07]階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：李丹（1985-），女，漢族，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榄h(huán)境保護(hù)法。