關鍵詞 城市 社區(qū)治理 研究現(xiàn)狀

作者簡介：王燦，西安財經(jīng)大學公共管理學院2019級碩士研究生，研究方向：社會治理。

中圖分類號：D67? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.246

黨的十九大指出“中國特色社會主義進入新時代”，并提出“打造共建共治共享的治理格局”。這體現(xiàn)了在以后一段時間里基層社區(qū)治理在社會治理體系中占據(jù)主導地位。因為黨中央對社區(qū)治理的高度重視，各級政府隨即將任務下達到基層社區(qū)，導致基層工作人員不堪重負。城市社區(qū)治理依然面臨著“上面千層線，下面一根針”的困境。同時，政府與社會組織之間失衡錯位的關系導致民間社會組織難于生存和發(fā)揮作用，基層人員沒有被充分調(diào)動起來，無法形成治理合力，這些現(xiàn)象在一定程度上影響了城市社區(qū)治理的成效。本文通過梳理我國城市社區(qū)建設的現(xiàn)狀，分析了當前城市社區(qū)治理面臨的問題，從而提出相關的發(fā)展對策。

一、當下我國城市社區(qū)治理的基本現(xiàn)狀

在改革開放之后，無論是制度層面還是實際落實的過程中，我國社區(qū)治理所積累的經(jīng)驗都在很大程度上改進了居民的生活質量，并且構建了行政管理與社區(qū)依法治理之間的良性銜接。具體來看，我國城市社區(qū)治理現(xiàn)狀與基本經(jīng)驗可歸納為如下幾個方面：

（一） 從基層重塑黨組織，努力打造黨建工作新平臺

在城市社區(qū)中，國家和社會的邊界并不清晰，更多時候是相互接納而非對立。而中國社會最獨特的力量——中國共產(chǎn)黨，一方面鑲嵌于國家機器與社會領域之中，另一方面作為服務群眾，聯(lián)系群眾的橋梁，在引領基層治理中發(fā)揮著至關重要的作用。對于改革開放以來黨組織“邊緣化、離散化、懸浮化”的問題，黨中央高度重視，并以此為契機，形成了區(qū)域化黨建，網(wǎng)格黨建，樞紐型黨建，服務型黨組織建設的創(chuàng)新黨建工作機制，重塑了基層黨組織的權威和領導地位。也在一定程度上實現(xiàn)了社會的有機整合，資源的統(tǒng)籌以及黨建引領下“一核多元”的治理格局。

（二） 網(wǎng)格化管理推動基層治理創(chuàng)新

網(wǎng)格化管理主要以運用信息技術，實現(xiàn)基層社會服務與管理的精準化、有序化與高效化。北京市東城區(qū)2004年首次實施網(wǎng)格化管理，自此以后，成都市成華區(qū)、深圳市寶安區(qū)和湖北省宜昌市等多個城市對這一基層管理模式進行了因地制宜的創(chuàng)新。信息技術在城市社區(qū)治理過程中的應用，提高了發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題、解決社區(qū)問題的效率，在信息統(tǒng)計方面和公共服務方面更為便捷，有利于提升群眾的滿意度、獲得感。在未來一段時間，網(wǎng)格化管理會成為基層治理中重要的探索方向。

（三）初步實現(xiàn)了城市公共部門依法治理，提升社區(qū)依法自治與互動

當下我國諸多城市都對于社區(qū)治理工作都進行了改革的嘗試，以擴大街道辦事處以及社區(qū)的角色分工以及職能發(fā)揮。社區(qū)不僅在完成基本行政性事務工作的基礎之上，也可以發(fā)揮出街道辦事處的行政服務能力，例如，在深圳就開設了相關的試點單位，促進社區(qū)治理機制的變革;成都地區(qū)在社區(qū)公共服務站開始開展行政服務工作，以提高社區(qū)自治組織工作負責的能力。這種將依法治理與社區(qū)依法自治銜接互動的工作方式，為社區(qū)治理工作的開展提供了新的思路以及努力的方向。最為主要的是，這種依法治國的管理思想能夠構建社區(qū)內(nèi)部的良性互動，降低居民的辦事成本。

（四） 重視社會組織培育，完善社區(qū)公共服務供給

社區(qū)治理應始終秉持服務人民、以人為本的原則。政府近幾年通過合同外包、與企業(yè)、社會力量合作生產(chǎn)公共服務以及政府補助等方式，拓寬了社會組織的生存空間，使公共服務的供給更為高質和高效。實現(xiàn)了政府和社會的相互賦權。加快社區(qū)基礎性服務設施建設的同時，增加便民服務站等新型工作站點的落地，共同構建社區(qū)的新型公共服務網(wǎng)絡，促進服務型社區(qū)的實現(xiàn)。

二、當下我國城市社區(qū)治理中存在的問題

（一） 居民自治缺少活力

由于進入后單位時代，弱化了以往以宗法，親緣為主的紐帶關系，人們變?yōu)榉稚?、獨立的個體，然而，有些居民只是把社區(qū)看做居住的場所，無心投入到社區(qū)事務中去，或者，多元共治的表象實則為黨政主導下的“動員式參與”“被動式參與”。此外，居委會因其物權和資源依賴于政府，雖名義為自治組織，實則為行政機關的派出機構。而基層政府為了降低不確定性，壓力型體制下對上級政府任務的完成和行政指令的“路徑依賴”原因，網(wǎng)格化管理技術至上的運行方式，導致過于強調(diào)理性而忽略了“人”的可能性，社會組織發(fā)育不健全等現(xiàn)象帶來行政化傾向嚴重、社會性建構不足等問題依然擠壓著社區(qū)自治。由此可見，基層自治缺少渠道和空間，基層社會普遍缺乏凝聚力，參與能力與廣泛共識。

（二） 服務供給與社區(qū)治理需求相脫節(jié)

隨著城市經(jīng)濟快速發(fā)展與社會結構加速轉型，城市社區(qū)人口流動更大，階層差異更為明顯。于此同時，也帶來了利益主體多元化，面對日益復雜化的利益需求，社區(qū)成為利益主體的博弈區(qū)：農(nóng)村人口與城市居民，業(yè)主委員會與社區(qū)居委會、社區(qū)組織與基層政府、流動人口與常駐人口以及社區(qū)鄰里間時有沖突。在提供公共服務方面，區(qū)域化黨建雖然改變了以往在地域空間上零散、孤立的局面，但是在實踐的過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)“建而不合、合而不聯(lián)”的狀況。對于政府而言，其服務供給建立在“科層制”的體制之上，基層政府以被動執(zhí)行者的身份向社會提供公共服務，使得基層政府難以識別社區(qū)居民的真實需求。對于社會組織而言，在社會組織發(fā)展的制度環(huán)境中，往往使其只有依附于政府才能獲得發(fā)展，使得社會組織的行為動機總是不可避免地與政府利益相契合，基于此，如何以居民需求為導向，提供公眾滿意的產(chǎn)品，需要政黨，政府、社會組織、公民的共同參與。

（三） 社區(qū)治理結構設置不夠合理

一些街道的組織結構過多，缺乏權威性的凸顯，一方面由于政府條塊分割、部門職能交叉，管理服務層級繁多等體制機制不順等原因，同樣一項工作需要諸多管理單位共同參與，既出現(xiàn)重復勞動、浪費資源，產(chǎn)生缺位、越位和錯位的問題，又因為權責模糊、職能重疊導致相互爭利，相互推諉。另一方面，對于一些棘手的公共問題，如鄰避問題、醫(yī)鬧調(diào)節(jié)、環(huán)境維護、安全防控等問題出現(xiàn)了“真空”地帶。這類問題屬于各部門組織治理的盲區(qū)，不在政府、市場、社會任何一方的管轄能力范圍之內(nèi)。這些繁瑣而僵化的治理結構設置都弱化了社區(qū)的服務性功能定位。各部門間如何明確職責，跨越條塊分割，整合公私邊界，是一個亟待解決的問題。

三、 完善我國城市社區(qū)治理的相關對策

（一） 培育橫向社會資本

社會資本的培育是為了組織與動員城市社會的基層治理，并在人與人之間形成信任合作的互動關系。社會資本基于每一個人的參與，除了居民自發(fā)形成社會網(wǎng)絡，還應依靠政黨、政府的推動。例如：由黨員牽頭，形成旨在為群眾解決日常小事與難題的志愿者組織，這些志愿者的主要工作是照顧空巢老人和關愛留守兒童。通過對弱勢群體的照顧增加人們之間的情感交流。通過采取“政府購買服務、公益創(chuàng)投服務、慈善捐贈服務、義工志愿服務”等形式，以群眾需求為導向，推動“三社聯(lián)動”，在聯(lián)動過程中，社會組織有意識地遏制相互間的代價辯論，最大程度地突出其公共性價值，通過資源上的交換和互補形成彼此平等的合作局面。社會資本的存在基于“理性人”式自利，可以有效解決“搭便車”的機會主義行為，打破“集體行動的困境”。

（二） 以區(qū)域化黨建推動責任整合

區(qū)域化黨建作為對單位制黨建理念的突破與創(chuàng)新，是適應新的社會發(fā)展形態(tài)而提出的新的黨建工作方針與路徑。其具體實施的可行性表現(xiàn)在：將區(qū)域按照具有“熟人社會”特質的社區(qū)為單位劃分為若干單元格。在每個單元格中，劃分責任域。分層次得納入黨委，黨支部、交警隊、派出所、城管中心、社會保障人員、醫(yī)護人員、以及將科協(xié)、文聯(lián)、婦聯(lián)、工會等社會自組織。責任主體與責任區(qū)域一一對應。黨委發(fā)揮整體的管理、規(guī)劃作用。工作人員無論級別高低責任共擔、成果共享。網(wǎng)格中涉及了宣傳、科技、教育、安全、交通、婦女等多領域責任主體。也包含了黨組織、企事業(yè)單位、社會組織等不同性質的各行各業(yè)人群。通過縱向責任一體，橫向責任整合，填補了治理的空白，實現(xiàn)了無縫隙治理。此外，通過黨建聯(lián)席會議制度、社區(qū)居民協(xié)商議事制度、將居民需求“項目化”。并由相關責任主體或社會組織認領。更為精準得對接居民需求，也重新明晰了黨組織、政府、企業(yè)、社會組織和民眾等主體間的權、責、利邊界。解決基層治理的“碎片化”，實現(xiàn)政黨“自上而下”壓力與基層“自下而上”反推力的相對平衡。

（三）重視社區(qū)教育

任何治理體制的創(chuàng)新，都會表現(xiàn)為兩面性，其在解決問題的同時，也會出現(xiàn)一些弊端。例如，網(wǎng)格化的管理方式實質上作為科層制向社區(qū)層面的延伸，在技術與價值相抵牾時，究竟是增加還是限制了民主和自由。而實現(xiàn)真正的“善”治、積極主動的公民參與、培育充分的公共精神、教育和引導群眾就顯得尤為重要。從思想入手去治理社會是一項非常困難并且長期的工作，就目前來看，應避免采用教條和固化的方式，可以采用新鄉(xiāng)賢治理方式，即發(fā)揮鄉(xiāng)紳，有影響力的知識分子的作用。在黨建工作中，也可把社區(qū)教育提上日程。

（四）大力發(fā)展社區(qū)公共文化，加強社區(qū)文化績效評估

社區(qū)自治管理的過程中也要注重“軟實力”的構建，讓社區(qū)文化能夠成為社區(qū)自治管理的底蘊支持。對此，社區(qū)要增強對于公共文化基礎設施的構建，在自然環(huán)境的基礎之上，通過設置文化長廊、文化廣場或者組織社區(qū)活動等方式，讓社區(qū)內(nèi)的居民能夠感知到社區(qū)公共文化的豐富性，發(fā)展群眾文化組織促進社區(qū)文化組織的規(guī)?；约捌放苹?。除此之外，在公共文化的構建上，社區(qū)也要將服務于居民作為重要的文化導向，讓社區(qū)以社區(qū)文化為重要抓手，規(guī)范社區(qū)治理，讓社區(qū)自治等一系列動作更加規(guī)范，實現(xiàn)創(chuàng)新社區(qū)治理的新路徑。

四、結語

綜上所述，雖然我國城市社區(qū)治理已經(jīng)取得了一系列的成績，并且積累了社區(qū)治理的相關經(jīng)驗，然而在時代發(fā)展的帶動下，我國城市社區(qū)治理仍然要與時俱進，進行問題的針對性解決，通過理論創(chuàng)新和政策引導去把握社區(qū)治理的方向，以加大社區(qū)黨建、完善機制、創(chuàng)新工作服務機制等相關舉措，共同推動社區(qū)治理工作獲得更大的工作成果。

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