劉利鋒 韓永峰

摘? 要：國家2018年出臺全面實施預(yù)算績效管理意見以來，各地陸續(xù)制定了貫徹落實辦法。政府采購績效管理作為整個預(yù)算績效管理體系的組成部分，將是下一步制度制定的重點。本文基于河北預(yù)算績效和政府采購改革的現(xiàn)狀，從政府采購績效評價制度設(shè)計基本原則、績效評價指標選取、如何實現(xiàn)與預(yù)算績效有機銜接等方面進行研究，力圖能夠建立符合高校實際情況的政府采購績效評價制度。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效;高校;政府采購;績效評價

基金項目：2018年11月河北省教育科學規(guī)劃重大招標課題--河北省高校政府采購業(yè)務(wù)領(lǐng)域深化“放管服”改革研究（課題編號：1801032）研究成果。

政府采購實行以來，在規(guī)范財政支出，提升資金使用效率，促進經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用。經(jīng)過不繼的發(fā)展和完善，預(yù)算編制、采購程序、驗收管理等各環(huán)節(jié)得到有效控制，基本建立了政府采購體系。隨著國家要求和社會發(fā)展的改變，政府采購管理模式要從以往的前期審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮?、事后監(jiān)管。對政府采購項目進行績效評價，可以起到非常好的事后監(jiān)管作用，在評價投資效益，強化政府采購實施單位的主體責任，引導政府采購行為等方面有著積極的作用?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）提出，加快建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，積極開展涉及一般公共預(yù)算等財政資金的政府采購、政府購買服務(wù)等方面績效管理。河北省于2019年出臺了預(yù)算績效管理辦法等預(yù)算績效方面的一系列文件，目前尚未出臺政府采購績效評價辦法。本文研究的出發(fā)點即是為下一步政府采購績效評價辦法的出臺提供支撐。

一、績效評價現(xiàn)狀

政府采購作為高校預(yù)算資金的一種支出方式，目前國內(nèi)大部分高校還只是限于任務(wù)管理，即資金是否到位、采購是否順利完成、支出任務(wù)是否實現(xiàn)等。日常對政府采購執(zhí)行情況的動態(tài)監(jiān)控沒有具體落實，對預(yù)算執(zhí)行情況的評價缺乏可靠依據(jù)，同時由于對問題的問責追責不到位，更難以形成剛性約束。在推行公共財政支出績效評價的大環(huán)境下，從中央到地方逐漸對政府采購績效管理予以重視，但還沒有進入全面性、規(guī)范性的實施階段。也由于這個原因，當前作為政府采購績效管理主要手段的評價體系尚不成熟，有關(guān)評估標準、評價指標等的科學合理性還有待于完善。

國內(nèi)對于政府采購績效評價方面的研究主要集中在指標體系建設(shè)上，且大多數(shù)指標設(shè)定過于煩瑣，計算公式過于復雜，與政府采購績效評價的初衷相悖。如廖挺在其論文中從規(guī)范政府采購行為等四大方面提出八十余項指標，有一定借鑒意義，但面面俱到難以執(zhí)行;張曉麗基于BSC理論選取績效評價指標，指標結(jié)構(gòu)清晰，但二級指標中部分指標值是針對具體采購項目設(shè)定的，部分指標值是針對單位整體采購工作設(shè)定的，兩類不同層次的指標在同一個指標體系中，本身就是矛盾。在指標設(shè)定不合理的前提下，通過菲爾德法確定權(quán)重也就失去了使用價值。

二、績效評價制度基本原則

（一）目的一致性原則。按照國家預(yù)算績效管理制度設(shè)計目的，主要是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量。與此相對應(yīng)政府采購績效評價的目的應(yīng)主要是通過開展績效評價提升政府采購質(zhì)量和效率。政府采購績效評價各項要求和設(shè)計應(yīng)按照此目的開展。同時，政府采購政策作為調(diào)控工具之一，可以發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，配合產(chǎn)業(yè)升級、環(huán)境改造、支持中小微企業(yè)發(fā)展等國家政策，增加采購中小微企業(yè)份額、擴大采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品比例、積極采購國內(nèi)自主研發(fā)基礎(chǔ)軟件等，實現(xiàn)國家政策意圖。

（二）主體明確原則。政府采購活動中，參與主體有財政部門、采購單位（包括主管部門和實際采購單位）、代理機構(gòu)、市場主體、評審專家等。按照預(yù)算績效管理主體范圍要求，政府采購績效評價的主體應(yīng)是財政部門、采購單位。但整個政府采購活動的執(zhí)行需代理機構(gòu)、市場主體、評審專家的有效參與和配合，為此應(yīng)在政府采購績效評價制度外，針對上述三類主體單獨制定評價或考核辦法。

（三）可行性原則。制度的生命力在于執(zhí)行。政府活動涉及環(huán)節(jié)多、任務(wù)量大、時限性強。具體到各高校，資金量和采購量大是其突出特點，相對一般行政事業(yè)單位采購任務(wù)更重。高校內(nèi)負責政府采購的機構(gòu)從性質(zhì)上講是教輔機構(gòu)，需要服務(wù)于校內(nèi)眾多二級學院和行政處室。經(jīng)辦人手卻嚴重不足，甚至有掛靠在財務(wù)部門現(xiàn)象。業(yè)務(wù)量大和人手不足的矛盾直觀的反映在歷次檢查發(fā)現(xiàn)問題類型上。如2017年河北省開展政府采購不規(guī)范問題專項清理，97%的問題都集中在合同備案不及時等有時限要求的輕微問題上。在此種情形下，設(shè)計過于復雜的評價制度最終結(jié)果是流于形式，只能適得其反。

三、評價指標選取

評價指標選取是績效評價的前提和主要內(nèi)容，評價指標選取應(yīng)主要依據(jù)上述基本原則而定。根據(jù)政府采購程序，從編制預(yù)算開始至驗收投入使用結(jié)束，可以從經(jīng)濟、效率、效果、滿意度四個方面設(shè)立指標。

（一）經(jīng)濟指標名稱是節(jié)約率，主要考查資金使用情況，是節(jié)約資金和預(yù)算的比值，權(quán)重占到25%。

節(jié)約率=（預(yù)算金額-合同金額）÷預(yù)算金額

設(shè)計該指標的主要目的是鼓勵各單位節(jié)約使用財政資金，充分發(fā)揮資金效益。但同時需要避免出現(xiàn)的問題：一是年初預(yù)算編制不準確問題，即年初編制政府采購預(yù)算前，未經(jīng)過充分的市場調(diào)研，采購預(yù)算金額明顯高于實際采購金額情況;二是在采購過程中，單純的考慮價格，忽視采購物品質(zhì)量，出現(xiàn)低價劣品現(xiàn)象。

（二）效率指標包括準備時間、申報時間、采購時間

準備時間指預(yù)算下達后，到申報政府采購計劃所用時間。權(quán)重占到10%。申報時間指開始申報，到完成政府采購計劃審批、審核、備案所用時間。權(quán)重占到5%。采購時間指完成政府采購計劃審批、審核、備案，到簽訂合同所用時間。權(quán)重占到15%。

上述三個時間段，除準備時間基本由各采購單位自行決定外，申報時間和采購時間涉及的環(huán)節(jié)較多，既涉及到采購單位辦理環(huán)節(jié)、也涉及到采購單位主管部門、財政部門、公共資源交易部門等環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響最終的時間考核值。為此，三個時間段應(yīng)再具體細分，明確各環(huán)節(jié)責任單位的時間要求，避免出現(xiàn)財政部門單向指定考核辦法但排除了自身責任的情況。

（三）效果指標包括驗收結(jié)果、使用情況。

驗收結(jié)果指是否符合招標要求、合同約定，以及最終用戶滿意度。權(quán)重占到20%。投資效益指驗收通過后是否如期投入使用，以及使用的負荷情況。負荷情況為實際使用機時與教育部規(guī)定機時的比值。權(quán)重占到20%。

（四）滿意度指標。指采購的設(shè)備、服務(wù)等使用主體的滿意情況。權(quán)重占5%。

采購項目績效得分=節(jié)約率+準備時間+申報時間+采購時間+驗收結(jié)果+使用情況+滿意度

每項指標的具體數(shù)值設(shè)定不在本文中論述，可采取抽樣、市場調(diào)查、評估等方法確定。

四、與預(yù)算績效評價的有機銜接

預(yù)算績效評價是全面評價，政府采購績效評價是專項評價，后者是前者的有機組成部分;預(yù)算績效評價開展時間較早，政府采購績效評價剛剛啟動。兩類評價既區(qū)分又聯(lián)系的關(guān)系決定了政府采購績效評價需有機融入到預(yù)算績效評價中。

一是從指標體系設(shè)定上，政府采購績效評價指標體系應(yīng)與預(yù)算績效評價指標體系結(jié)構(gòu)大致類似，如預(yù)算績效評價一級指標分為產(chǎn)出指標、效益指標、滿意度指標等，政府采購績效評價一級指標經(jīng)濟指標、效率指標、效果指標、滿意度指標等，做到了一級指標結(jié)構(gòu)的基本對應(yīng)。

二是從評價組織的主體上，預(yù)算績效評價由財政部門專職負責績效管理的處室負責，政府采購績效評價由財政部門負責政府采購業(yè)務(wù)的處室負責，政出兩門往往會造成執(zhí)行單位無所適從。此種情況下，預(yù)算績效評價應(yīng)起主導作用，政府采購績效評價起配合作用。或兩種評價共同交于第三處室一并經(jīng)辦（財政部門內(nèi)專司監(jiān)督的處室）。

三是從評價時間和結(jié)果應(yīng)用上，評價組織的主體統(tǒng)一后，評價時間便可統(tǒng)一安排。評價結(jié)果由第三處室分頭交辦原定政策處室，作為考核通報、資金獎勵的依據(jù)。

五、強化績效評價措施

（一）創(chuàng)新政府采購績效評價方法

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府采購范圍不斷擴大，依靠采購單位自評的方式已經(jīng)不能滿足政府采購日益擴大的范圍和日漸增加的體量，必須對其進行改進?？冃гu價應(yīng)充分結(jié)合政府采購貨物、服務(wù)、工程的不同類別、不同特點開展，必要時采取購買社會第三方服務(wù)方式開展評價。

（二）提高政府采購績效評價的信息化程度

目前在政府采購中電子開、評標被越來越多地使用，政府采購績效評價也應(yīng)順應(yīng)這種發(fā)展形勢，不斷提高信息化程度，充分發(fā)揮新技術(shù)在收集、處理、分析數(shù)據(jù)和信息方面的優(yōu)勢，努力建立政府采購績效評價的平臺系統(tǒng)，形成政府采購績效評價信息體系。

（三）完善政府采購績效評價的反饋評價體系

政府采購具有一定的復雜性，要想對政府采購績效進行真實評價，必須要建立有效的反饋評價體系。目前，我國政府預(yù)算績效評價僅以評價報告為依據(jù)，且評價報告水平參差不齊，尚未能建立起反饋評價體系。應(yīng)該建立從績效評價的目標出發(fā)，通過結(jié)合相關(guān)理論和我國績效評價的實踐，有自身特色的評價體系，對績效評價工作起到積極推動作用。

（四）完善對政府采購的監(jiān)督追責機制

目前尚未建立對政府采購的監(jiān)督追責機制，在監(jiān)督過程中往往不能及時發(fā)現(xiàn)所有問題，即使發(fā)現(xiàn)了問題，追責也很困難。今后，一方面，要強化對采購的監(jiān)督，建立“事前、事中、事后”的全過程監(jiān)督體系，事前對采購的預(yù)算編制進行監(jiān)督、事中對采購的全流程進行監(jiān)督、事后對采購成果進行跟蹤調(diào)查，通過全過程監(jiān)督完成對各個環(huán)節(jié)的監(jiān)控。同時梳理出各環(huán)節(jié)的負責人，有效防治互相推諉以及責任落實不到位的現(xiàn)象。另一方面，要完善追責機制，績效評價的意義就在于被評價單位要根據(jù)績效評價結(jié)果對存在的問題進行處理，但評價報告只能對采購活動的具體情況給出評價，針對具體問題的整改還要被評價單位獨立開展。如果被評價單位缺乏修改的主觀能動性，對評價報告提出的問題置之不理，那么評價就沒有意義。

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作者簡介：

劉利鋒（1984.06-），男，漢族，河北邯鄲人，本科，現(xiàn)任職河北省教育廳會計核算中心，中級經(jīng)濟師;研究方向：高校財務(wù)管理。