摘 要：農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權是在鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟轉型發(fā)展背景下實現(xiàn)農(nóng)村土地要素合理配置和完善農(nóng)村土地制度的客觀要求，也是農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程中實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權的必然路徑。對安徽省蚌埠市和阜陽市393個農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的意愿和補償訴求進行調(diào)研的結果表明，農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的總體意愿不強，不同特征農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的意愿差異較為顯著。在愿意退出土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶中，對退出土地承包經(jīng)營權方式的選擇及獲得補償?shù)姆绞?、標準和時間等的選擇均存在差異。結合調(diào)查，應從充分尊重農(nóng)戶意愿、設計退出政策、構建多元退出補償機制及完善相關配套制度等方面，著力推進農(nóng)戶有償退出土地承包經(jīng)營權。

關鍵詞：土地承包經(jīng)營權;有償退出;補償;意愿

中圖分類號：F321.1 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1003-0751（2020）06-0039-07

一、引言

農(nóng)村土地問題關系我國億萬農(nóng)民的切身利益，尤其是隨著我國城鎮(zhèn)化快速推進，大量農(nóng)村人口轉移進城，農(nóng)業(yè)人口市民化進程不斷加快，使得廣大農(nóng)村地區(qū)人口與耕地資源的配置狀況發(fā)生了顯著變化。①一部分農(nóng)民徹底“離土離鄉(xiāng)”轉移進城成為市民，還有一部分農(nóng)民常年或季節(jié)性進城務工經(jīng)商，但其身份并沒有改變。對于農(nóng)民而言，無論是已進城成為市民還是身份未變，他們對土地的依附關系都發(fā)生了顯著的內(nèi)生性裂變。②尤其是，在推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化背景下，大量農(nóng)村人口進城并在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活，這些進城農(nóng)業(yè)人口“離土離鄉(xiāng)”后大多不會再回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，結果導致農(nóng)村“人地分離”現(xiàn)象日益突出。③雖然目前《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“作為承包方的農(nóng)民享有依法自愿、有償流轉土地經(jīng)營權的權利，并鼓勵承包期內(nèi)進城落戶的承包農(nóng)戶流轉土地經(jīng)營權”④，通過土地經(jīng)營權的流轉，可以在一定程度上解決農(nóng)民市民化進程中的“人地分離”問題，但是《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了作為承包方的農(nóng)戶可以繼續(xù)保留土地承包權，即土地承包權仍屬于農(nóng)民，這就使得已進城落戶農(nóng)民或有能力且有意向在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)民難以完全割裂與土地的關系，進而會影響農(nóng)民市民化進程和新型城鎮(zhèn)化質量。鑒于此，探索和建立合理的土地承包經(jīng)營權退出機制，讓有條件但并未徹底“離土離鄉(xiāng)”的農(nóng)戶自愿選擇將土地承包經(jīng)營權退還給集體經(jīng)濟組織，實現(xiàn)真正意義上的“離土離鄉(xiāng)”，進而為推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及促進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化創(chuàng)造有利條件。

因勢利導探索農(nóng)民土地承包經(jīng)營權有償退出是現(xiàn)階段深化我國農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，可以有效緩解農(nóng)村人地矛盾、促進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營及推進農(nóng)民市民化進程。⑤土地承包經(jīng)營權退出的實質是通過激勵政策引導農(nóng)民自愿讓渡與放棄農(nóng)村土地承包資格并獲得一定的財產(chǎn)性收益⑥，主要是引導已進城落戶農(nóng)民或有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活且有意向進城落戶的農(nóng)民自愿退出土地承包經(jīng)營權并獲得一定的補償。因此，在改革完善農(nóng)村土地制度背景下，農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權是基于自愿原則的引導性退出，而非強制性的退出。隨著農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程的推進，農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權也是一個漸進的過程，即使農(nóng)戶進城了也很難徹底割斷與土地的關系并將土地承包經(jīng)營權退還給村集體。長期以來，在現(xiàn)行農(nóng)地制度框架下，因農(nóng)民進城落戶后仍繼續(xù)保留土地承包經(jīng)營權而形成了“人離地留”的現(xiàn)象，一方面導致了農(nóng)地的撂荒或粗放經(jīng)營，另一方面還在一定程度上影響了農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營。

隨著戶籍制度改革的深入，無論是為了促進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，還是為了適應農(nóng)地保障性功能向財產(chǎn)性功能轉變，都對探索和建立農(nóng)地承包經(jīng)營權退出機制提出了現(xiàn)實需求。2016年10月，國務院印發(fā)的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代規(guī)劃（2016—2020年）》提出，在有條件的地方穩(wěn)妥推進進城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權有償退出試點。2019年11月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》提出，對承包農(nóng)戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉讓土地承包權或將承包地退還集體經(jīng)濟組織。在此背景下，如何引導和激勵農(nóng)戶自愿有償退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，給予退出土地承包經(jīng)營權的農(nóng)民合理補償，切實維護好農(nóng)民的土地權益，不僅關乎深化農(nóng)地制度改革的成敗，更關乎廣大農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

近年來，有關農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的問題也引起了學術界的關注，國內(nèi)學者圍繞土地承包經(jīng)營權退出問題開展了相關研究。從研究內(nèi)容來看，現(xiàn)有研究關注較多的是影響農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權退出決策的影響因素、退出方式選擇、退出績效評估、退出法律機制構建等，而針對農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的意愿及補償方式、補償標準、補償時間選擇等相關訴求進行調(diào)查研究的并不多見。鑒于此，本文選擇安徽省的兩個農(nóng)業(yè)大市蚌埠市和阜陽市進行農(nóng)戶調(diào)查，并根據(jù)獲取的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)對農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的意愿及相關補償訴求進行分析，進而提出有關政策建議，以期為探索和建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權退出機制、制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權退出補償政策、引導有條件的農(nóng)戶自愿有償退出土地承包經(jīng)營權及促進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化提供參考。

二、調(diào)研基本情況

1.調(diào)查概況

本次調(diào)查區(qū)域包括蚌埠市禹會區(qū)馬城鎮(zhèn)、秦集鎮(zhèn)及阜陽市潁東區(qū)新烏江鎮(zhèn)。2019年2—3月，課題組對上述區(qū)域的12個行政村進行抽樣問卷調(diào)查，共發(fā)放408份問卷，收回有效問卷393份，調(diào)查問卷有效率為96.3%。其中，蚌埠市禹會區(qū)有效調(diào)查問卷184份，占農(nóng)戶樣本總數(shù)的46.8%;阜陽市潁東區(qū)有效調(diào)查問卷209份，占農(nóng)戶樣本總數(shù)的53.2%。調(diào)查問卷的內(nèi)容主要包括：（1）被調(diào)查農(nóng)戶個人及家庭情況。（2）農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的意愿、方式及獲得補償?shù)南嚓P訴求等。

2.樣本基本特征

在被調(diào)查的樣本農(nóng)戶中，從年齡結構來看，農(nóng)戶主要分布在31—45歲、46—60歲兩個年齡段，分別占樣本總數(shù)的25.5%、47.0%。從文化程度來看，農(nóng)戶的文化水平總體偏低，超過80%的農(nóng)戶文化程度在初中及以下水平，說明農(nóng)戶的受教育程度整體較低。從是否接受過非農(nóng)職業(yè)培訓調(diào)查情況來看，接受過非農(nóng)職業(yè)培訓的農(nóng)戶有230個，占樣本總數(shù)的58.5%。

本次被調(diào)查的樣本農(nóng)戶家庭人口共1825人，家庭勞動力人數(shù)達到999人，勞動力數(shù)占農(nóng)戶家庭人口數(shù)的54.74%，其中，外出務工勞動力571人，外出務工勞動力占總勞動力人數(shù)的57.14%，也就是說，超過一半的農(nóng)村勞動力基本上不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從農(nóng)戶家庭擁有勞動力數(shù)量上來看，家中有2人及以下勞動力的樣本農(nóng)戶有219個，占樣本總數(shù)的55.7%;有3到5人的共168個，占樣本總數(shù)的42.7%;有6人以上的僅6個，占樣本總數(shù)的1.6%。

從是否取得城鎮(zhèn)戶口情況來看，未取得城鎮(zhèn)戶口的樣本農(nóng)戶有380個，占總戶數(shù)的96.7%;家庭成員中全部取得或部分取得城鎮(zhèn)戶口的僅13個，占總戶數(shù)的3.3%。

從家庭年收入情況來看，收入在1萬元以下的樣本農(nóng)戶有20個，占樣本總數(shù)的5.1%;收入在1萬—5萬元之間的有117個，占樣本總數(shù)的29.8%;收入在5萬—10萬元之間的有104個，占樣本總數(shù)的26.5%;收入在10萬元以上的有152個，占樣本總數(shù)的38.6%。

從非農(nóng)收入所占比例來看，非農(nóng)收入占比在80%以下的樣本農(nóng)戶有104個，占樣本總數(shù)的26.5%;非農(nóng)收入占比在80%—90%的有81個，占樣本總數(shù)的20.6%;非農(nóng)收入占比在90%以上的有208個，占樣本總數(shù)的52.9%。

3.承包地利用和流轉情況

第一，農(nóng)戶家庭承包地數(shù)量差異較大。從家庭擁有耕地數(shù)量來看，面積在5畝及以下的樣本農(nóng)戶有145個，占樣本總數(shù)的36.9%;面積在5—10畝的樣本農(nóng)戶有194個，占樣本總數(shù)的49.4%;面積在10—15畝的樣本農(nóng)戶有50個，占樣本總數(shù)的12.7%;面積在15畝及以上的樣本農(nóng)戶僅有4個，占樣本總數(shù)的1%?？梢?，大多數(shù)農(nóng)戶家庭的承包地面積在10畝以內(nèi)，極少數(shù)農(nóng)戶承包地面積在15畝以上。

第二，純農(nóng)型農(nóng)戶占比較低，影響了承包地的利用率。數(shù)據(jù)顯示，本次調(diào)查中完全從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的樣本農(nóng)戶僅有11個，占樣本總數(shù)的2.8%。結合實地調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)調(diào)查區(qū)域越來越多的農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而選擇進城經(jīng)商或務工，尤其是已經(jīng)基本上脫離農(nóng)村的新生代農(nóng)民，他們接受過較高的文化教育或職業(yè)教育，在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展背景下，這些新生代農(nóng)民對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有興趣和熱情，既沒有耕種經(jīng)驗，也不會從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，導致完全從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的純農(nóng)戶數(shù)量較少，在一定程度上影響了承包地的利用效率。

第三，農(nóng)戶土地流轉參與率較低。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，未參與農(nóng)地流轉的樣本農(nóng)戶有288個，占樣本總數(shù)的73.28%;參與農(nóng)地流轉的樣本農(nóng)戶有105個，占樣本總數(shù)的26.72%，共涉及流轉農(nóng)地493畝，占調(diào)查樣本農(nóng)地面積的18.83%，戶均流轉土地1.25畝;在參與農(nóng)地流轉的105個樣本農(nóng)戶中，全部流轉的共有90個，占所有流轉農(nóng)戶的85.71%;農(nóng)地流轉在一半以內(nèi)的共有15個，僅占所有流轉農(nóng)戶的14.29%。

三、農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的意愿分析

1.農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的總體意愿

根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在被調(diào)查的393個樣本農(nóng)戶中，愿意退出土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶有149個，占樣本總數(shù)的37.9%;不愿意退出的農(nóng)戶有244個，占樣本總數(shù)的62.1%。上述結果表明，有超過一半的農(nóng)戶沒有退出土地承包經(jīng)營權的意愿，可見，大多數(shù)被調(diào)查農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的意愿不強。

2.不同特征農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的意愿

第一，不同年齡段的農(nóng)戶退出意愿。本次調(diào)查將農(nóng)戶的年齡劃分為30歲及以下、31—45歲、46—60歲和60歲及以上四個年齡段。上述四個年齡段對應的愿意退出的農(nóng)戶數(shù)分別為18個、38個、70個和23個，占愿意退出總數(shù)的比例分別為12.1%、25.5%、47.0%和15.4%。結果表明，年齡在31—45歲和46—60歲的農(nóng)戶退出的意愿更強。結合調(diào)查，筆者認為主要是由于本次被調(diào)查的農(nóng)戶大多是兼業(yè)型農(nóng)戶，這些農(nóng)戶大多擁有一定的非農(nóng)職業(yè)技能，以從事非農(nóng)業(yè)活動為主，且上述兩個年齡段的農(nóng)戶基本上都積累了一定的城鎮(zhèn)就業(yè)、生活經(jīng)驗，其對在城鎮(zhèn)長期就業(yè)生活的信心更大，更傾向于徹底“離土離鄉(xiāng)”并轉為城鎮(zhèn)居民。而30歲及以下的年輕人和60歲及以上的老年人不愿意退出的原因主要在于，現(xiàn)階段還缺乏一定的非農(nóng)職業(yè)技能以及在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的經(jīng)驗，以至于難以徹底“離土離鄉(xiāng)”融入城鎮(zhèn)生活。

第二，不同文化程度的農(nóng)戶意愿。農(nóng)戶的文化程度是影響其退出土地承包經(jīng)營權后進入城鎮(zhèn)就業(yè)及獲得穩(wěn)定收入的重要因素⑦，與其是否愿意退出土地承包經(jīng)營權關系比較密切。為了解農(nóng)戶文化程度對退出意愿的影響情況，本次調(diào)查將農(nóng)戶的文化程度劃分為小學及以下、初中、高中及以上三個層次。數(shù)據(jù)顯示，在愿意退出的149個樣本農(nóng)戶中，小學及以下文化程度愿意退出的農(nóng)戶占樣本總數(shù)的17.4%;初中文化程度愿意退出的農(nóng)戶占樣本總數(shù)的37.0%;高中及以上文化程度愿意退出的農(nóng)戶占樣本總數(shù)的45.6%。

第三，家庭非農(nóng)收入占比不同的農(nóng)戶意愿。隨著我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的轉型發(fā)展，大多數(shù)農(nóng)戶家庭收入主要來源于非農(nóng)業(yè)，非農(nóng)收入所占比例也是影響其退出土地承包經(jīng)營權后進入城鎮(zhèn)就業(yè)生活的重要因素。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，非農(nóng)收入占比在80%及以下、80%—90%、90%以上的愿意退出的樣本農(nóng)戶數(shù)分別為30個、40個和79個，占愿意退出樣本總數(shù)的比例分別為20.1%、26.8%和53.1%?？梢?，非農(nóng)收入占比越高，愿意退出的農(nóng)戶比例就越高，說明農(nóng)戶家庭非農(nóng)收入越多，農(nóng)村承包地的社會保障功能就越弱，農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的意愿就越強烈。

第四，家庭人口數(shù)量不同的農(nóng)戶意愿。數(shù)據(jù)顯示，在家庭人口數(shù)為2人及以下、3—5人、6人及以上的農(nóng)戶中，相應的愿意退出的農(nóng)戶數(shù)分別為85個、62個和2個，占愿意退出樣本總數(shù)的比例分別為57%、41.6%和1.4%?？梢?，農(nóng)戶的家庭人口數(shù)越多，愿意退出的比例就越低。結合實地調(diào)查，筆者認為，一方面是因為家庭人口數(shù)量越多的農(nóng)戶，其家庭勞動力數(shù)量較多，家中仍有部分成員以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為主，如果放棄土地承包經(jīng)營權，這些成員可能存在失業(yè)的風險;另一方面，農(nóng)戶家庭人口數(shù)量越多，其在城鎮(zhèn)生活的成本也就越高，而較高的生活成本往往成為影響這些農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的重要因素。

第五，接受不同類型職業(yè)培訓的農(nóng)戶意愿。隨著農(nóng)民職業(yè)的分化，文化程度高的農(nóng)戶，更容易掌握非農(nóng)職業(yè)技能，進而可以提升其在城鎮(zhèn)的就業(yè)能力和收入水平，其退出土地承包經(jīng)營權的意愿會更顯著。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，在愿意退出的149個樣本農(nóng)戶中，接受過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面培訓的不到20%，而接受過非農(nóng)職業(yè)培訓的將近80%?？梢?，接受過非農(nóng)職業(yè)培訓的農(nóng)戶愿意退出的比例要遠高于接受過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面培訓的農(nóng)戶，主要是因為這些農(nóng)戶掌握了非農(nóng)職業(yè)技能，可以在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并獲得收入，對他們來說，承包地所擔負的社會保障功能已明顯弱化，農(nóng)戶家庭成員就業(yè)和生活基本上不再依賴經(jīng)營承包地。因此，這些農(nóng)戶更傾向于退出土地承包經(jīng)營權，以獲得一定的經(jīng)濟補償，實現(xiàn)承包地的資產(chǎn)價值。

3.農(nóng)戶愿意退出土地承包經(jīng)營權的方式選擇

本次調(diào)查設計了“愿意退出土地承包經(jīng)營權的方式”的問題，并設計了土地承包經(jīng)營權全部退出和土地承包經(jīng)營權部分退出兩種方式供農(nóng)戶選擇。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，選擇全部退出的樣本農(nóng)戶有65個，占愿意退出農(nóng)戶總數(shù)的43.6%;選擇部分退出的樣本農(nóng)戶有84個，占愿意退出農(nóng)戶總數(shù)的56.4%。可見，農(nóng)戶對于這兩種方式的選擇并沒有顯著的傾向性，結合實地調(diào)查來看，選擇全部退出的農(nóng)戶大多有進城落戶的意向，并且有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活，更傾向于徹底“離土離鄉(xiāng)”進城落戶定居，這一類型農(nóng)戶最終是否選擇全部退出的關鍵在于退出補償?shù)目茖W性、合理性;而選擇部分退出的農(nóng)戶大多不愿意徹底“離土離鄉(xiāng)”進城落戶定居，即使農(nóng)戶家庭成員中主要勞動力已進城務工或經(jīng)商，家庭收入以非農(nóng)收入為主要來源，也只愿意退出部分承包地，仍傾向于在農(nóng)村保留一部分承包地，說明這一類型農(nóng)戶對農(nóng)村土地仍有較重的戀土情結，以防有朝一日不在外地務工或經(jīng)商后還可以選擇返鄉(xiāng)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

四、農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的補償訴求分析

我國《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉讓土地承包經(jīng)營權或者將承包地交回發(fā)包方;承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權獲得相應的補償。值得注意的是，《農(nóng)村土地承包法》只是規(guī)定了引導農(nóng)戶退出承包地需遵循有償原則以及農(nóng)戶有權獲得補償，但至于農(nóng)戶獲得補償?shù)木唧w方式、標準及時間安排等均沒有作出規(guī)定。實際上，對農(nóng)戶而言，其能否依法、有權得到合理的補償直接關系其退出土地承包經(jīng)營權的意愿及最終選擇，農(nóng)戶最為關心的就是以什么方式補償，補償標準是多少，是一次性補償還是分階段補償。鑒于此，本次調(diào)查將農(nóng)戶的補償訴求作為重點調(diào)研內(nèi)容，并在問卷中設計了“退出土地承包經(jīng)營權的補償方式選擇”“退出土地承包經(jīng)營權的補償標準選擇”“退出土地承包經(jīng)營權的補償時間選擇”三個問題。

1.退出土地承包經(jīng)營權的補償方式訴求

本次調(diào)查設計了“退出土地承包經(jīng)營權的補償方式選擇”的問題供農(nóng)戶回答，同時設計了三種方式供其選擇，分別是：“現(xiàn)金補償”“以承包地換村集體經(jīng)濟股權”“以承包地換社會保障”，但規(guī)定只能選擇其中一種。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，在愿意退出的149個農(nóng)戶中，有100個農(nóng)戶選擇了“現(xiàn)金補償”的方式，占愿意退出農(nóng)戶總數(shù)的67.1%;有29個農(nóng)戶選擇了“以承包地換村集體經(jīng)濟股權”的方式，占愿意退出農(nóng)戶總數(shù)的19.5%;有20個農(nóng)戶選擇了“以承包地換社會保障”的方式，占愿意退出農(nóng)戶總數(shù)的13.4%。

可以看出，選擇“現(xiàn)金補償”的方式所占比例要遠高于選擇“以承包地換村集體經(jīng)濟股權”和“以承包地換社會保障”兩種方式所占比例，說明農(nóng)戶更傾向于以現(xiàn)金補償作為退出條件。結合調(diào)查，筆者認為，一方面是由于現(xiàn)金補償方式簡單、靈活性高，可以直接體現(xiàn)出土地承包經(jīng)營權的用益物權價值，能夠轉化為可以用貨幣計量的財產(chǎn)收益，這種方式更容易被農(nóng)戶接受;另一方面是由于農(nóng)戶對村集體經(jīng)濟股權、農(nóng)村社會保障的認識存在一定程度的偏見，認為農(nóng)村集體經(jīng)濟股權改革、農(nóng)村社會保障改革存在滯后性，擔心“以承包地換村集體經(jīng)濟股權”和“以承包地換社會保障”會有不確定性，導致選擇另外兩種補償方式的農(nóng)戶相對較少。

2.退出土地承包經(jīng)營權的補償標準訴求

本次調(diào)查設計了“退出土地承包經(jīng)營權的補償標準選擇”的問題，同時設計了三種補償標準供農(nóng)戶選擇，分別是：“按土地流轉平均價格補償”“按政府征地補償標準補償”“按市場評估價補償”，但規(guī)定只能選擇其中一種。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，在愿意退出的149個農(nóng)戶中，有41個農(nóng)戶選擇了“按土地流轉平均價格補償”，占愿意退出農(nóng)戶總數(shù)的27.5%;有51個農(nóng)戶選擇“按政府征地補償標準補償”，占愿意退出農(nóng)戶總數(shù)的34.2%;有57個農(nóng)戶選擇“按市場評估價補償”，占愿意退出農(nóng)戶總數(shù)的38.3%。

可以看出，選擇“按市場評估價補償”的農(nóng)戶所占比例最高，其次是“按政府征地補償標準補償”，選擇“按土地流轉平均價格補償”的農(nóng)戶占比最低，說明在上述三種標準中，農(nóng)戶對“按市場評估價補償”的訴求更為顯著。究其原因，主要是在農(nóng)戶看來，按市場評估價補償要高于按土地流轉平均價格或征地補償標準補償，而事實上按市場評估價很有可能比其他兩種補償要高，表明農(nóng)戶對于退出承包經(jīng)營權的補償存在高價認知，也渴望通過退出承包地獲得較高的經(jīng)濟補償;有超過30%的農(nóng)戶選擇“按政府征地補償標準補償”。結合調(diào)研，筆者認為，這主要與農(nóng)戶所處的地理位置有關，本次調(diào)查的農(nóng)戶以城市近郊區(qū)的居多，由于處于城郊地區(qū)，被征地的可能性較大，而且征地補償標準可能要高于按土地流轉平均價格所獲得的補償。選擇“按土地流轉平均價格補償”的農(nóng)戶占比低，這是由于土地流轉的低收益所造成的，雖然調(diào)查區(qū)域土地流轉已推行多年，但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有正式流轉合同的偏少，大多數(shù)土地流轉都是口頭約定，且主要發(fā)生在親戚、朋友之間，因此受“人情”因素影響較多，缺乏規(guī)范的市場價格作為參考，使得農(nóng)戶難以獲得較為滿意的流轉收益，導致農(nóng)戶不愿意按照土地流轉的平均價格來進行補償，更希望在退出土地承包經(jīng)營權后可以獲得較多的補償收益。

3.退出土地承包經(jīng)營權的補償時間選擇訴求

本次調(diào)查設計了“退出土地承包經(jīng)營權的補償時間選擇”的問題，同時設計了兩種時間選項供其選擇，分別是：“一次性貨幣補償”和“分年度分階段貨幣補償”，并規(guī)定只能從中選擇一項。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，在愿意退出的149個農(nóng)戶中，選擇“一次性貨幣補償”的有92個，占愿意退出總數(shù)的61.7%;選擇“分年度分階段貨幣補償”的有57個，占愿意退出總數(shù)的38.3%。

可以看出，農(nóng)戶更傾向于選擇“一次性貨幣補償”，希望退出土地承包經(jīng)營權所獲的補償能夠一次性到位。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，選擇一次性貨幣補償?shù)轿坏霓r(nóng)戶目前大多已經(jīng)從農(nóng)村轉移進城落戶或有意愿進城落戶定居且不再返回農(nóng)村，有條件也有能力在城鎮(zhèn)扎根落戶，基本上都愿意徹底“離土離鄉(xiāng)”進城成為市民。同時，選擇“一次性貨幣補償”的農(nóng)戶對土地的財產(chǎn)屬性意識很強，對土地財產(chǎn)的訴求也非常強烈，渴望擁有獨立、明確的財產(chǎn)處置權，希望通過退出土地承包經(jīng)營權一次性獲得一筆收益，以滿足其進城落戶的資金需求。選擇“分年度分階段貨幣補償”的則以兼業(yè)型農(nóng)戶為主，這些農(nóng)戶家中往往主要勞動力外出務工，家庭收入來源主要依賴務工收入，同時家中還留有老人和小孩，為了減輕贍養(yǎng)老人和撫養(yǎng)小孩的經(jīng)濟壓力，同時為了保證未來的生活有保障，這些農(nóng)戶就傾向于選擇分年度分階段獲得貨幣補償。

五、引導農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的政策建議

1.充分尊重農(nóng)戶意愿是前提

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》已明確規(guī)定了農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權需遵循自愿的原則。筆者認為，民事主體進行民事活動的基本原則就是自愿原則，農(nóng)戶在退出土地承包經(jīng)營權的過程中要能夠充分表達出自己的真實想法和意愿，結合自身實際情況，作出是否退出的行為決策。因此，承包農(nóng)戶承包地交回發(fā)包方、退出土地承包經(jīng)營權必須以農(nóng)戶自愿為前提，充分尊重和體現(xiàn)作為民事主體的農(nóng)戶的主體地位。鑒于此，在引導承包農(nóng)戶交回承包地、退出土地承包經(jīng)營權時，首先，要對農(nóng)戶交回承包地的意愿進行充分的調(diào)研，了解農(nóng)戶的真實意愿，尤其是要了解家庭人口數(shù)少、常年在城鎮(zhèn)就業(yè)居住、接受過非農(nóng)職業(yè)培訓、非農(nóng)收入占家庭收入比重較高的農(nóng)戶，愿意以什么方式退出土地承包經(jīng)營權。其次，對農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權的方式進行可行性評估，以評價這些方式的可操作性。最后，應堅持農(nóng)戶主體地位，由農(nóng)戶自己來選擇退出土地承包經(jīng)營權的方式，而不能“一刀切”甚至強迫農(nóng)戶退出。

2.完善相關法律法規(guī)是基礎

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》并沒有對有償退出土地承包經(jīng)營權的原則給予具體規(guī)定，也沒有對交回承包地的承包農(nóng)戶有權獲得相應的補償作出具體規(guī)定，包括交回承包地農(nóng)戶獲得補償?shù)木唧w方式、獲得補償?shù)臉藴始皶r間安排等。另外，雖然《物權法》第132條規(guī)定，承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權人有權依照本法定獲得相應補償，但是《物權法》并沒有明確對承包農(nóng)戶交回承包地、退出土地承包經(jīng)營權如何按照有償原則來進行，也沒有規(guī)定退出土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶獲得補償?shù)木唧w方式、補償標準及時間安排等。因此，筆者認為，為了引導支持進城落戶的承包農(nóng)戶及有條件的其他農(nóng)戶自愿有償退出土地承包經(jīng)營權，充分保障交回承包地農(nóng)戶的用益物權。首先，應穩(wěn)步推進土地承包經(jīng)營權有償退出改革試點工作，爭取土地承包經(jīng)營權有償退出試點工作取得實質性改革成果，形成一些可借鑒可復制的成果和做法。其次，現(xiàn)階段要結合土地承包經(jīng)營權有償退出改革經(jīng)驗，推進土地承包經(jīng)營權退出的改革成果向政策設計轉化。建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權退出管理辦法》，具體規(guī)定農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權及有權獲得補償?shù)暮戏ㄐ?，并對土地承包?jīng)營權退出的當事人、退出方式、補償方式及標準等加以明確，切實保障土地承包經(jīng)營權退出中的農(nóng)戶合法權益。⑧

3.構建多元退出補償機制是關鍵

考慮到農(nóng)戶在退出土地承包經(jīng)營權中的補償訴求存在差異性，結合實地調(diào)查，筆者認為，不同農(nóng)戶家庭在退出土地承包經(jīng)營權的過程中對補償?shù)膶嶋H需求不同，因此，土地承包經(jīng)營權有償退出機制的設計必須充分依據(jù)農(nóng)戶與土地的關系，考慮到不同地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)戶的異質性和職業(yè)分化及農(nóng)戶家庭生計來源的差異性，在充分尊重農(nóng)戶意愿的基礎上，針對不同地區(qū)、不同訴求的農(nóng)戶制定差別化的土地承包經(jīng)營權退出補償政策，構建多元的土地承包經(jīng)營權退出補償機制。首先，針對在承包期內(nèi)舉家進城落戶居住生活的農(nóng)戶，這類農(nóng)戶實際上已進城落戶成為城鎮(zhèn)居民，有穩(wěn)定的工作和收入來源，但他們在農(nóng)村仍有承包地，承包地長期處于流轉或者撂荒狀態(tài)，該類型農(nóng)戶適用于一次性貨幣補償方式，可以按照一定的退出補償標準以現(xiàn)金方式給予一次性的資金補償，增加這些已進城農(nóng)戶家庭的財產(chǎn)性收入，實現(xiàn)進城農(nóng)戶徹底割斷與土地的關系并真正融入城鎮(zhèn)化進程，但在確定具體補償標準時要考慮到區(qū)域的差異性，同時要綜合考慮承包地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值、社會保障價值及合理的預期收益進行綜合補償。其次，筆者認為由于老年承包戶隨著年齡的增加，大多會逐漸喪失勞動能力。因此，針對已與子女分戶且既沒有生產(chǎn)能力、也不愿意進城的老年承包戶，可以探索老年農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權換社會保障的補償方式，以引導支持老年農(nóng)戶徹底放棄土地承包經(jīng)營權并獲得養(yǎng)老保障資金，在實踐中應綜合考慮老年農(nóng)戶退出承包地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值、社會保障價值、土地發(fā)展權價值等⑨，將老年農(nóng)戶退出承包地的補償直接轉為其養(yǎng)老保障金，同時由地方政府給予這些退出承包地的老年農(nóng)戶一定的退地補貼，實現(xiàn)“離土不離鄉(xiāng)”且“退地養(yǎng)老有保障”。

4.完善相關配套制度不可缺

第一，建立承包地價值評估制度。對承包地的價值進行科學合理的評估是引導農(nóng)戶自愿有償退出土地承包經(jīng)營權的重要前提和基礎，也是實現(xiàn)和維護農(nóng)戶承包地合法用益物權、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要依據(jù)。因此，一方面，可依據(jù)《農(nóng)用地估價規(guī)程》，并綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關系、人口以及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等因素，對農(nóng)地劃分區(qū)片，并借鑒征地區(qū)片綜合地價測算方法中的農(nóng)地價格因素修正法、征地案例比較法和基準地價還原法對承包地區(qū)片價值進行測算。另一方面，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和鄉(xiāng)村二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，未來農(nóng)地的多功能性和多重價值會進一步凸顯，尤其是農(nóng)地的文化情感、代際傳承等非市場價值將日益顯現(xiàn)，這些價值依附于農(nóng)地之上，也應納入到承包地的價值體系中。

第二，建立農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權退出風險防范機制。為了降低農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權后在就業(yè)、社會保障等方面可能存在的風險，實現(xiàn)承包地退出的農(nóng)戶轉移就業(yè)和家庭長遠生計有保障，要確保農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權之后有工作、有收入及家庭長遠生活有保障。首先，要從政策上弱化農(nóng)地的社會保障功能;其次，加強對退出承包地的農(nóng)民進行職業(yè)技能培訓和職業(yè)再教育，拓寬農(nóng)戶進城后的就業(yè)渠道，提高退地農(nóng)民從事非農(nóng)職業(yè)就業(yè)能力，為其獲得穩(wěn)定的非農(nóng)收入提供保障。

第三，完善土地承包經(jīng)營權退出農(nóng)戶的社會保障制度。與戶籍制度改革相適應，促進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，加快推進進城落戶農(nóng)民及有條件進城落戶農(nóng)民身份轉變，確保退出土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶進城后與城鎮(zhèn)居民一樣享受同等的醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、最低生活保障等待遇，切實解決他們徹底“離土離鄉(xiāng)”的后顧之憂。

第四，建立農(nóng)戶相關土地權益聯(lián)動退出機制。在我國現(xiàn)行農(nóng)地制度框架下，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的退出與其身份權直接關聯(lián)，而農(nóng)戶的身份權又關聯(lián)到宅基地使用權、集體土地收益分配權，實際上，農(nóng)戶的宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權和集體土地收益分配權很難割裂，使得有條件退出土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶往往又受其他土地權益的影響。因此，建議進一步強化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的聯(lián)動性，通過激勵政策和相關配套機制來同步推進已進城落戶及有條件的農(nóng)戶有償退出宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權和集體土地收益分配權。

注釋

①鐘漲寶、聶建亮：《論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權退出機制的建立健全》，《經(jīng)濟體制改革》2012年第1期。②牛海鵬、孫壹鳴：《農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權退出意愿影響因素及退出模式研究》，《農(nóng)業(yè)工程學報》2019年第11期。③張克俊、李明星：《關于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權退出的再分析與政策建議》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第10期。④2018年12月29日修正后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第9條規(guī)定，承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經(jīng)營權，由他人經(jīng)營;第27條規(guī)定，承包期內(nèi)承包農(nóng)戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉讓土地承包經(jīng)營權或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉土地經(jīng)營權。⑤劉平：《承包地退出規(guī)則之反思與重構——以〈農(nóng)村土地承包法〉修改為中心》，《華中農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2019年第2期。⑥高強、宋洪遠：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權退出機制研究》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2017年第4期。⑦張勇：《農(nóng)民工退出宅基地的意愿、訴求及引導建議》，《中州學刊》2018年第3期。⑧高海：《論農(nóng)民進城落戶后集體土地“三權”退出》，《中國法學》2020年第2期。⑨韓立達、韓冬：《市場化視角下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有償退出研究——以成都市為例》，《中州學刊》2016年第4期。

責任編輯：澍 文

Abstract：Farmers′ withdrawal from land contract management right is an objective requirement to realize the rational allocation of rural land elements and improve the rural land system under the background of rural social and economic transformation and development. It is also the inevitable path to realize farmers′ property rights in the process of urbanization of agricultural transfer population. Based on the survey of 393 farmers′ willingness and compensation demands for withdrawing from the land contractual management right in Bengbu and Fuyang cities of Anhui Province， the results show that the overall willingness of farmers to withdraw from the land contract management right is not strong， and there are significant differences in the willingness of farmers with different characteristics. Among the farmers who are willing to withdraw from the land contract management right， there are differences in the choice of the way to withdraw， standard and time of obtaining compensation. Combined with the survey， we should fully respect the wishes of farmers， design exit policies， construct multiple exit compensation mechanisms and improve relevant supporting systems to promote farmers′ paid withdrawal from land contract management right.

Key words：land contract management right; paid withdrawal; compensation; willingness