車芳毅

摘要：PPP項(xiàng)目公司的合同管理直接影響PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率和收益結(jié)果，SPV公司的不同參與方與SPV公司的合同在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中存在多樣性、可變性，本文對(duì)SPV公司的合同結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析，并對(duì)SPV公司的合同、風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)策進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞： PPP項(xiàng)目; SPV公司合同風(fēng)險(xiǎn)

一、PPP項(xiàng)目中的SPV公司

PPP項(xiàng)目是我公司針對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施和建立的特殊目的，經(jīng)常被用來(lái)作為項(xiàng)目的實(shí)施者和運(yùn)營(yíng)商存在，因此，通常被稱為“特殊目的載體”（簡(jiǎn)稱SPV）。

二、SPV公司合同架構(gòu)

（一）PPP項(xiàng)目投資協(xié)議

實(shí)施主體與中標(biāo)社會(huì)資本方簽署PPP合作合同，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、融資、規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，項(xiàng)目合作期分為其中建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，原則上不短于10年;政府依照PPP 合同約定并結(jié)合運(yùn)營(yíng)情況對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的支付，支付社會(huì)資本方投資本金和合理回報(bào)。經(jīng)營(yíng)期滿后，SPV公司將項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償劃轉(zhuǎn)給投資合同約定的機(jī)構(gòu)，本協(xié)議自行終止。

（二）SPV公司章程

SPV公司由政府方參股公司與中標(biāo)社會(huì)資本方共同組建。股東之間簽訂股東協(xié)議、公司章程。

三、SPV公司的合同風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

法律風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為外部風(fēng)險(xiǎn)，是由于當(dāng)前PPP的法律法規(guī)建設(shè)的不完善導(dǎo)致。當(dāng)前PPP項(xiàng)目有兩大法律法規(guī)，一是以國(guó)家發(fā)展現(xiàn)狀為核心，結(jié)合國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)制定法律，二是以國(guó)家財(cái)政部為核心，依照其標(biāo)準(zhǔn)制定法律。兩類法律具有不同的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分規(guī)定的出臺(tái)與實(shí)施出現(xiàn)沖突，從而引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)。例如，在進(jìn)行PPP模式項(xiàng)目的選擇時(shí)，兩類法律法規(guī)的核心沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有明確責(zé)任主體。

（二）SPV公司管理風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP項(xiàng)目合作期長(zhǎng)，SPV公司是為了特定的目的而存在的項(xiàng)目，在合作過(guò)程中要共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利潤(rùn)，存在SPV管理風(fēng)險(xiǎn)，若經(jīng)營(yíng)不當(dāng)或者存在公司治理未按照公司法與公司章程的約定執(zhí)行的時(shí)候，存在公司治理的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于SPV公司管理應(yīng)該要求嚴(yán)格依據(jù)公司法、公司章程進(jìn)行，避免SPV公司管理的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。SPV公司管理風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，應(yīng)該由社會(huì)資本方承擔(dān)。

1.融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目合作期一般大于10年，由于利率變動(dòng)、價(jià)格變化、運(yùn)營(yíng)不可預(yù)見(jiàn)等問(wèn)題，有可能造成實(shí)際投資大于投資概算的風(fēng)險(xiǎn)。比如由于《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2018]23號(hào)）的出臺(tái)，造成PPP項(xiàng)目資本金的募集方式發(fā)生變化：資本金不得為股東借款、借貸資金等項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金;資本金不得為股東的“明股實(shí)債”型資本金融資資金;資本金不得為公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等違規(guī)出資。這些要求，短期內(nèi)對(duì)資本金按期足額到位產(chǎn)生了巨大的影響，而且銀行等金融機(jī)構(gòu)放款時(shí)，對(duì)資本金的審查成為了重點(diǎn)，很多PPP項(xiàng)目資本金、融資無(wú)法到位，導(dǎo)致項(xiàng)目暫緩。

2.建造風(fēng)險(xiǎn)

SPV公司與主體建設(shè)工程總承包合同的簽訂建設(shè)，或按照合同約定對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包（EPC 合同）。價(jià)格機(jī)制不同導(dǎo)致不同風(fēng)險(xiǎn)。

3.材料價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)

SPV與供應(yīng)商簽訂項(xiàng)目原材料供應(yīng)合同，有效控制原材料質(zhì)量，但由于當(dāng)?shù)丨h(huán)保檢查等原因，造成材料短缺，影響工期，SPV 面臨被索賠的可能。最終項(xiàng)目所在地與材料供應(yīng)地點(diǎn)較遠(yuǎn)，運(yùn)費(fèi)成本大大增加，實(shí)際采購(gòu)價(jià)格為當(dāng)?shù)刂鞴懿块T公布的施工同期材料信息平均價(jià)的兩倍，產(chǎn)生增加成本的風(fēng)險(xiǎn)。

4.運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)包括運(yùn)營(yíng)本身的風(fēng)險(xiǎn)和進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，政府方不按照合同支付投資款的風(fēng)險(xiǎn)。由于運(yùn)營(yíng)期較長(zhǎng)，該項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格存在波動(dòng)變化，若調(diào)整機(jī)制不及時(shí)、不自由，將導(dǎo)致SPV公司的運(yùn)營(yíng)收入可能低于預(yù)期，造成風(fēng)險(xiǎn)。SPV 公司和運(yùn)營(yíng)商之間簽署運(yùn)營(yíng)維護(hù)協(xié)議來(lái)管理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

在這個(gè)階段，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不可抗力的影響也不容小覷。一旦發(fā)生不可抗力事件，將對(duì)合同的履行造成障礙，降低合同的履行效率。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，應(yīng)該是由政府與社會(huì)資本方共同承擔(dān)。鑒于政府和不同的控制風(fēng)險(xiǎn)的總承包商的范圍和能力，一些PPP合同在實(shí)踐中又分為“政治不可抗力事件”和“一般不可抗力事件”，在不可抗力的事件，其法律后果和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行不同的處理。“政治不可抗力事件”通常包括由政府行為引起的不可抗力事件，如非締約政府引起且不受其控制的土地征用、法律變更（即政府部門無(wú)法控制的法律變更）、未經(jīng)授權(quán)的法律變更等。

四、風(fēng)險(xiǎn)防范的應(yīng)對(duì)建議

（一）法律風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)建議

法律風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制，應(yīng)該由政府承擔(dān)，這類法律法規(guī)應(yīng)該遵照我國(guó)的法不溯及既往的原則，根據(jù)法律法規(guī)的頒布實(shí)施時(shí)間來(lái)分段實(shí)行，若不加以區(qū)分，用新法來(lái)管理舊項(xiàng)目，將可能影響PPP項(xiàng)目的健康運(yùn)行。

在遇到如前述法律風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不應(yīng)該一概而論的要求PPP項(xiàng)目按照新要求進(jìn)行整改，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況、當(dāng)?shù)刎?cái)政的實(shí)際負(fù)擔(dān)、該項(xiàng)目的實(shí)施目的綜合判斷。

（二）SPV公司管理風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)建議

1.超概風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)建議

社會(huì)資本方作為成熟的投資方，在發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目投資額可能超概算10%時(shí)，應(yīng)先暫緩實(shí)施，并對(duì)業(yè)主提出合理建議，進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，避免盲目執(zhí)行而造成超出概算10%的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)超出原合同約定的施工內(nèi)容應(yīng)拒絕實(shí)施，若政府方要求必須實(shí)施，應(yīng)重新進(jìn)行招標(biāo)，待中標(biāo)后方可實(shí)施，不得無(wú)約實(shí)施。

2.融資風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)建議

在（財(cái)金[2018]23號(hào)）出臺(tái)后，對(duì)投資的資本金進(jìn)行穿透審查，判斷是否符合自有資金的要求，所以在財(cái)務(wù)投資人的選擇上，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)務(wù)投資人的資金實(shí)力以及資金來(lái)源，以便順利實(shí)施項(xiàng)目。

在銀行等金融機(jī)構(gòu)的選擇上，也要擇優(yōu)選擇，選擇綜合資金成本、放款時(shí)間、資金受限要求較寬松的金融機(jī)構(gòu)，避免由于項(xiàng)目資金成本較高，而降低了項(xiàng)目的資金收益。

3.建造風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)建議

面對(duì)前述建造提出壓縮工期的要求時(shí)，建議項(xiàng)目公司、施工單位組織專家論證，并要求提出壓縮工期的單位支付因縮短工期增加的相關(guān)趕工措施費(fèi)用，若對(duì)壓縮工期可能影響到建設(shè)工程質(zhì)量安全的，堅(jiān)決不能同意。

項(xiàng)目的施工質(zhì)量是 PPP項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)，必須要確保安全、質(zhì)量達(dá)標(biāo)，在此基礎(chǔ)上才可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效益最大化。

4.材料價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)建議

面對(duì)材料漲價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)，要在簽訂合同時(shí)就材料價(jià)格調(diào)整進(jìn)行明確，為日后調(diào)整價(jià)差提供依據(jù)。

在實(shí)施過(guò)程中要及時(shí)收集調(diào)整價(jià)差的資料、各類信息價(jià)、及時(shí)做好認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)、財(cái)評(píng)工作。

5.運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)建議

在實(shí)施過(guò)程中，要排除自身的違約風(fēng)險(xiǎn)，避免政府方索賠或根據(jù)PPP合同延期支付或者不足額支付。同時(shí)要積極收集非自身原因?qū)е碌牟焕蠊C據(jù)，避免被動(dòng)索賠的可能性發(fā)生。在此基礎(chǔ)上，如果政府方無(wú)故延期支付或者不足額支付，應(yīng)該根據(jù)PPP合同相關(guān)條款進(jìn)行自我救濟(jì)。

如果政府依然不支付，最終可以通過(guò)民事訴訟的方式解決。違約事件有了判決，將違約政府、職能部門列入失信人員名單，也是對(duì)政府的一個(gè)現(xiàn)實(shí)警示作用。

（三）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)建議

考慮到政府作為公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目合同的訂約實(shí)體，對(duì)上述不可抗力事件有一定影響，一些公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目合同將這種政治不可抗力事件歸類為政府應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，并同意如果發(fā)生政治不可抗力事件，項(xiàng)目公司有權(quán)要求延長(zhǎng)施工期限、獲得額外賠償或延長(zhǎng)項(xiàng)目合作期。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，SPV公司作為 PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，應(yīng)該依據(jù)各主要合同的約定執(zhí)行，分析各類合同存在的風(fēng)險(xiǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)的化解措施，過(guò)程中嚴(yán)格按照合同履約，以規(guī)避合同風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。

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